徐剑锋 崔倩如

最高人民检察院发布的《2018—2022 年检察改革工作规划》要求深化涉罪未成年人教育感化挽救工作，探索建立罪错未成年人临界教育、家庭教育、分级处遇和保护处分制度。新修订的《未成年人保护法》构建起家庭、学校、社会、网络、政府、司法等多重保护网，对于没有达到刑事责任年龄的罪错未成年人，各级机关应落实好教育矫治、严加管束，建立起一整套“宽容但不能纵容”的未成年人保护处分制度。

一、未成年人保护处分制度概述

未成年人保护处分制度主要是对青少年采取的非刑法处置措施，体现了预防青少年犯罪功能，其内涵和特征也随着社会发展逐步完善。

（一）内涵

未成年人保护处分制度，就是指针对未成年人的，兼具保护和处罚功能的教育方式，是一种代替刑法的措施，①参见陈敏男：《少年事件处理法之保护处分与刑法保安处分之比较研究》，台湾辅仁大学法律学研究所2002 年度硕士学位论文，第33 页。是从青少年健康成长的角度出发所采取的必要保护。②参见［日］大谷实：《刑事政策学》，黎宏译，中国人民大学出版社2009 年版，第158 页。最典型的就是日本《少年法》所规定的保护观察、移送教养院或养护设施、移送少年院③日本少年院是收容家庭裁判所判处保护处分少年的国立机构，主要开展如下课程：生活指导、职业训练、学科教育、特殊教育及医疗处遇等。参见［日］宫泽浩一：《少年违法犯罪与违法犯罪少年的处遇》，西原春夫主编：《日本刑事法的形成与特色》，法律出版社1997 年版，第201-205 页。等。保护处分源于保安处分理论和国家亲权思想，两者都主张将视阈扩展到有人身危险性的青少年，而不只是罪错青少年，同时更加关注临界预防。

（二）特征

保护处分的主要目的是实现特殊预防和临界预防，在惩罚未成年人犯罪的基础上，更加注重防止未然犯罪的可能性，即常说的教重于罚。在青少年步入犯罪深渊前进行干预和矫正。保护处分的作出机关通常为公检法三家中专门负责未成年案件的部门，如法院的少年法庭，依据法律做出处分，④参见［日］安平政吉：《保安处分法的理论》，日本酒井书店1970 年版，第114 页；林纪东：《刑事政策学》，国立编译馆1969年版，第311 页。从而使之更具有公信力和强制力。其最重要的特点是优先于刑法适用。考虑到未成年人处遇个别化原则，一般会先使用保护处分，只有在万不得已时才考虑施以刑罚。⑤《联合国少年司法最低限度标准规则》第17 条第1 款第3 项明确规定：“除非判决少年犯有涉及对他人行使暴力的严重行为，或屡犯其他严重罪行，并且不能对其采取其他合适的对策，否则不得剥夺其人身自由。”可见，对犯罪未成年人判处刑罚，必须同时满足两个条件——罪行严重和无其他合适对策。保护处分具有先进性，随着社会发展会注入新的内涵，如社区服务令就是随着社区建制的发展而逐步产生的一种保护处分措施。

（三）意义

从统计数据来看，我国未成年人犯罪情况总体趋于稳定，数量较多。仅2019 一年检察机关受理审查逮捕未成年人犯罪48275 人，受理审查起诉未成年人犯罪61295 人；14 岁至16 岁的低龄犯罪现象仍多有存在，2014 年至2019 年共有40966 名低龄未成年人涉嫌刑事犯罪；未成年人重新犯罪率除2017 年有所下降外，其余年份均呈增长趋势。⑥数据图表来源：最高人民检察院《未成年人检察工作白皮书（2014—2019）》，2020 年6 月发布。但2019 年上海市对361 名罪错未成年人开展保护处分后，无一再犯。因此，探索未成年人保护处分制度势在必行，提前分级处遇，预防青少年犯罪，有利于进一步降低未成年犯罪人数和再犯可能性。

二、我国和其他地区保护处分制度的实践

国际上针对罪错未成年人，适用刑罚的比例很低。联合国《少年司法最低限度标准规则》第19 条更是规定了“对少年不到万不得已不能监禁”的原则。保护处分制度比较典型的有日本、英国、美国和我国台湾地区。

（一）日本的保护处分制度

日本主要将保护处分制度的对象分为三类：即犯罪少年、触法少年和虞犯少年，常统称为“少年非行”。⑦根据日本《少年法》第3 条第1 款规定，交付家庭裁判所审判的少年包括三类：（1）犯罪的少年；（2）未满14 岁的触犯刑罚法令的少年；（3）虞犯少年。日本对少年犯罪的处分形式主要有六种：不予审判、不予处分、移送儿童福祉机关、移送检察官、保护处分、救济程序。其中，触法少年指的是年龄不到14 周岁，虽然已经违法，但按照日本的刑法规定不负刑事责任的未成年人。虞犯少年⑧根据日本《少年法》第3 条第1 款规定，虞犯是指“有以下情形的，根据其性格及其环境，将来有可能犯罪以及触犯刑罚法令的行为的少年：1.具有不服从保护人的正当监护之恶习的；2.没有正当理由不靠近家庭的；3.与有犯罪性的人或不道德的人进行交往，或出入可疑场所的；4.具有伤害自己及他人品行行为之恶习的”。则是指当前并无违法犯罪行为，但认为其存在犯罪可能性的未成年人，具体如品行恶劣、不服管教、出入不正当场所、认识不当的朋友等情形。⑨参见康树华：《当代中国犯罪主体》，群众出版社2005 年第1 版，第11-13 页。

日本保护处分制度的具体形式分为三种：⑩参见［日］藤吉和史：《少年犯罪和触法行为者》，日本成文堂2005 年版，第133 页。第一，保护观察。即交由保护观察所进行，将上述少年放置于各自的家庭环境或就业环境中，不影响其正常生活的前提下对其进行监督指导或辅导援助。根据日本《犯罪者预防更生法》第39 条规定，该类监督人员称为“保护观察员”，是具有心理学等专业知识的公务人员，⑪参见张志泉：《矫正社会化的国外实践及其启示》，载《中国行政管理》2011 年第9 期。其主要职责分为两类，一是督促孩子的父母履行好监护职责，二是对未成年人进行管束，一旦发现孩子有逾矩行为，情节较为严重，可以申请将该未成年人收容处分。第二，移送自立设施或养护设施。保护观察针对的是一些有潜在犯罪可能性或已经有不良行为的少年，是一种开放性收容处分，有专人对这些未成年人进行指导，且生活在一起。而移送自立设施针对的是困境儿童，如缺少监护人的孩子、被虐待的孩子等，也有保育阿姨等与孩子们一起生活。第三，移送少年院。这是国家设立的机构，专门收容矫正未成年人，原则上封闭管理，在其中要接受相关学习和教育改造。细分的话又可以分为初级少年院、中级少年院、特别少年院和医疗少年院，分别收容教育12 至16 岁的正常青少年、16 至20 岁的正常青少年、16 至23 岁的虞犯少年和身心有缺陷的12 至26 岁的青少年。

日本保护处分制度的执行机构主要由矫治机构、儿童福利机构、保护机构和司法机构组成。而司法机构中专门处理未成年人犯罪的部门叫做家庭裁判所，负责除重罪少年外的一切案件，体现了对未成年人的特殊保护。

（二）英美的保护处分制度

英国对未成年人体现出轻刑化特征。主要的保护处分内容有两种：一是社区判决，即让犯罪少年重新回归日常社会，由社区统一管理，是一种非监禁的保护处分，其下又分为罚款、社区服务、有条件释放、活动计划、补偿等多种法令。二是拘禁判决，也就是将犯罪少年放置于特定的机构予以管理，针对的是被法院判处监禁的未成年人。

美国的保护处分主要有四种：保护观察、交付亲属或寄养家庭、原家庭外的安置和拘禁于公立训练学校等方式。其中，最常用的是保护观察，即通过家长对罪错少年进行管教，只有在保护观察效果不好时，才会考虑将未成年人予以拘禁。

（三）我国台湾地区的保护处分制度

我国台湾地区将少年的偏差行为分为触法行为、虞犯行为⑫根据我国台湾地区2007 年最新修订的“少年事件处理法”第3 条第2 项规定，虞犯主要指以下几种情形：（1）经常与有犯罪习性之人交往；（2）经常出入少年不当进入之场所；（3）经常逃学或逃家；（4）参加不良组织；（5）无正当理由经常携带刀械；（6）吸食或施打烟毒或麻醉药品以外的迷幻物品。、不良行为⑬根据我国台湾地区1998 年11 月14 日研修的《少年不良行为及虞犯预防办法》第3 条规定，一般不良行为分别是：（1）与有犯罪习性之人交往；（2）出入妨害身心健康场所或其他少年不当进入之场所；（3）逃学或逃家；（4）无正当理由携带具有杀伤力之器械、化学制剂或其他危险物品；（5）深夜游荡；（6）对父母、尊长或教师态度傲慢，举止粗暴；（7）于非公共场所或非公众得出入之职业赌博场所，赌博财物；（8）以猥亵之言语、举动或其他方法，调戏他人；（9）持有猥亵图片、文字、录影带、光碟、出版品或其他物品；（10）加暴行于人或互相斗殴未至伤害；（11）无正当理由跟追他人，经劝阻不听。三类。对于情节轻微的不良行为，一般由警察当场进行教导，并通知其父母带回家严加管教，如果是严重不良行为或者达到虞犯的程度，则将该未成年人直接移送少年及家事法庭，法庭配备相关专业人员如少年法庭法官、心理测评员和家庭调查员等，专业处理少年事件，对罪错少年给予较为宽容的矫治处分。

我国台湾地区最典型的处分措施为少年观护制度，涵盖了整个未成年人事件处理的审前、审中、审后三大阶段，体系复杂，有专门的少年观护官对未成年人进行观察、监督和矫正。该制度兼具司法、行政、社会矫治、犯罪预防等价值功能。

一是审前观护。主要包括审前调查、急速辅导、收容辅导与转介辅导。急速辅导是在审前调查后，对无收容必要的未成年人进行的管教，辅导内容包含学业、工作、情绪、法律等，由少年调查官出具辅导报告，为法官提供参考。收容辅导就是针对收容于少年观护所的未成年人进行监督教育的方式，除了少年调查官，还会有专业的医生和鉴定人员运用科学方法进行鉴别，辅导内容与急速辅导雷同。转介辅导是为了避免司法程序对未成年人造成创伤而设立的观护方式，对于情节轻微罪错少年，不再诉至法院，而从司法程序中转介出来，交由相关的福利性机构进行短时间的辅导，如团辅、营队和访问活动。⑭参见施亦晖：《少年转向制度的概念、严格、理论基础》，载《儿童及少年审前转向与安置辅导实务研讨会》论文集，第6-28 页。二是审中观护。在法院开庭审理后，对少年观护有不付保护处分、应付保护处分以及暂缓保护处分而裁定交付观察三种处置。其中，最后一种交付观察是指当法官在审理案件时对未成年人该如何处分不置可否时，可征询调查官的建议，裁定对该未成年人交付适当的机构和团体进行3 到6 个月的观察期，从而激励未成年人产生自我约束，类似检察院的附条件不起诉帮教程序。三是审后观护。又分为假日生活辅导、保护管束、留置观察和亲职教育辅导四种。假日辅导，指的就是在法官训诫以后，交由少年保护官或其他机构，在未成年人的空余时间执行三到十次的道德、法律、学习等辅导和劳动服务。保护管束期限在3 年以下，适用于21 周岁以下少年，在此期间，未成年人要服从保护官的命令，保持良好作风、改变不良行为、不逃学、不抽烟、不赌博、不进入特定场所，并按时报告。留置观察是指当未成年人违反规定，如无正当理由不接受辅导等，将被置于少年观护所5 日的处分，是一种短暂的警惕性处分。亲职教育辅导是指为加重未成年人父母的管束责任，法院可以让父母接受8 到50 个小时的亲职教育，如果法定代理人拒绝，法院将连续对父母处以罚款直到接受为止。

（四）我国的保护处分制度

目前，我国尚未正式建立起系统完备的具有中国特色的未成年人保护处分制度，只有《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》两部法律将未成年人分为四类，分别是一般青少年、有不良行为的青少年、⑮《预防未成年人犯罪法》第28 条规定：本法所称不良行为，是指未成年人实施的不利于其健康成长的下列行为：（一）吸烟、饮酒；（二）多次旷课、逃学；（三）无故夜不归宿、离家出走；（四）沉迷网络；（五）与社会上具有不良习性的人交往，组织或者参加实施不良行为的团伙；（六）进入法律法规规定未成年人不宜进入的场所；（七）参与赌博、变相赌博，或者参加封建迷信、邪教等活动；（八）阅览、观看或者收听宣扬淫秽、色情、暴力、恐怖、极端等内容的读物、音像制品或者网络信息等；（九）其他不利于未成年人身心健康成长的不良行为。有严重不良行为的青少年⑯《预防未成年人犯罪法》第38 条规定：本法所称严重不良行为，是指未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，以及严重危害社会的下列行为：（一）结伙斗殴，追逐、拦截他人，强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物等寻衅滋事行为；（二）非法携带枪支、弹药或者弩、匕首等国家规定的管制器具；（三）殴打、辱骂、恐吓，或者故意伤害他人身体；（四）盗窃、哄抢、抢夺或者故意损毁公私财物；（五）传播淫秽的读物、音像制品或者信息等；（六）卖淫、嫖娼，或者进行淫秽表演；（七）吸食、注射毒品，或者向他人提供毒品；（八）参与赌博赌资较大；（九）其他严重危害社会的行为。和已经触犯法律的青少年。⑰对重新犯罪的预防，也就是已经触犯法律的未成年人，不论是公安机关立案、检察机关不起诉或是法庭判决其有罪，都应当在各个阶段对触犯法律的未成年人开展必要的教育感化。而从现行法律法规来看，当前可以适用于罪错少年的各类措施主要包括以下几种：警告、罚款、拘留、强制医疗、专门学校教育，还有一些非刑罚的处理如训诫、赔礼道歉、赔偿损失和具结悔过等。而具体实践中法官仍主要使用刑罚作为主要处置手段，这也导致了很多未成年人“交叉感染”和“二进宫”等问题，无法真正做到预防和矫正青少年犯罪的目的。因此，我国需要尽快建立起独立完善的少年保护处分制度，真正实现临界预防和分级处遇。

三、我国涉未罪保护处分制度中存在问题

我国类似保护处分制度的规定零散见于各类法律法规中，立法位阶不够清晰，行政色彩较为浓厚，缺乏立法的系统性、稳定性，故而没有真正形成科学、系统、精准的保护处分体系。同时，惩罚性较强，标签效应明显，社区矫正专业化程度不够等都是学者常提及的弊端。本文将着重通过对保护对象、工读教育、司法机关和社会力量四方面的分析来探讨临界预防和保护处分中具体存在的问题。

（一）保护处分对象有待扩展，困境儿童及被害者成制度漏洞

笔者认为，两部未成年人法规定的四类未成年人分类仍不够完善，应进一步细化。

1.困境儿童未纳入适用主体

实际办案中，我们发现很多未成年人涉嫌刑事犯罪往往是被逼无奈，处于极度困境状态，或是经济拮据，或是没有父母管束，或是由于父母管束太过严厉导致心理存在问题，而我国针对困境儿童⑱《联合国儿童权利公约》明确规定：儿童系指18 岁以下的任何人，与我国《未成年人保护法》所界定的未成年人含义相同。我国目前存在“儿童”与“未成年人”并用的情况。总的来看，“儿童”一词多在社会学与民政福利领域使用，“未成年人”一词则多在法学与法律领域使用。除非特别说明，本文所称儿童与未成年人的含义相同，但在不同语境下则尊重两个概念的使用习惯。国家监护制度又不够健全，导致困境儿童成为犯罪高发人群。困境儿童的本质特征是家庭无法庇护，根据国家亲权理论需要国家介入管理，但我国目前对困境儿童的保护形势仍较为严峻。

同时，困境儿童的信息该如何掌握也存在障碍，由谁来收集整合困境儿童的信息；该如何干预、如何帮扶；该做哪些辅导教育工作，由谁来做专业的干预工作；涉及多部门协调时由谁主导，从而避免责任稀释，最大限度给予困境儿童以心理上和经济上的支持；当困境儿童处于犯罪临界状态时，又由谁来监督，由谁来负责。以上都是具体实施过程中会产生的问题，需要建立有步骤的长效机制，才能将这些困境儿童纳入保护处分和临界预防的对象。

2.被害未成年人未纳入适用主体

办案中还发现，许多案件的犯罪分子系由被害人的身份转化而来，很多人由于在幼年曾遭受迫害，长大后反而成为了施害者。如2019 年杭州市拱墅区人民检察院办理的谭某某、袁某某等人组织卖淫案，袁某某原先是被组织的卖淫女，之后其不仅自己继续卖淫，还成为了“老鸨”，管理组织一批卖淫的未成年少女。还有一些在家庭暴力中遭受伤害的孩子，长大以后转而殴打他们的孩子，如盛某某故意杀人案。⑲盛某某故意杀人案中，盛某某的父亲长期与妻子存在矛盾，殴打妻子和儿子盛某某，最后将妻子杀死后自杀，盛某某幼年遭到父亲殴打，并知道其父亲杀死母亲，其虽然正常考入浙江大学并结婚生子，但结婚后常家暴自己的妻子，并最终用刀砍伤儿子31处并试图自杀。从心理学上究其原因，一方面是由于强者认同，一个人被勒索了，他就会勒索其他的弱者；还有一方面是孩子在年幼时受到的伤害如果没得到正确的引导，往往会引发一系列的心理问题。而现有的保护处分和分级管理中，缺少对此类潜在犯罪者的关注，对于案件中受到迫害的未成年人，我们通常出于保护和防止二次侵害的目的，不对他们作过多打扰，甚至信息不详。

（二）保护处分措施与客观需求不符，工读教育办学困难重重

我国零散在各部法律中的一些保护处分措施已经跟不上少年司法发展的客观需求，具体包括以下三个方面：

1.拘禁措施易交叉感染

公安机关在发现未成年人犯罪时，常常先行拘留7 日或延长30 日，之后报检察院批准逮捕，这段期间对未成年人实行拘留，虽然一般采取单独关押的措施，但实质也是一种变相的短期监禁，具有浓厚的少年监狱色彩，容易让未成年人在看守所里受到不良影响，形成抱团效应，增加对社会的反叛，导致离开后走上更严重的犯罪道路，并可能产生标签效应，不利于对青少年的挽救和特殊教育，也和全世界推行对罪错未成年人实行非监禁化的处分原则相违背，因此应当慎用。

2.软性措施致复发率高

软性措施主要包括《预防青少年犯罪法》中规定的训诫、道歉、赔偿、责令具结悔过、不得进入特定场所、不得与特定人员交往、不得实施特定行为等，这些措施趋于表面化和短期化，很多未成年犯罪分子或者严重不良行为的少年为了逃脱法律的惩戒，愿意赔礼道歉并在短期内表现得“乖巧”，但很多未成年盗窃惯犯往往在之后又“重操旧业”，因为来钱快、对他们的惩罚力度小，他们往往在一段时间的帮教以后仍继续去偷盗财物。另外，对于一些有不良行为的青少年，检察机关还会对家长进行亲职教育，要求家长严加管教，但成效不明显，换言之，很多未成年人之所以会有这些行为，很大程度上也是由于监护人管束不力的结果，在法律后果发生以后，继续交由家长进行管教，无疑是一种逃避司法责任的表现，另一个悖论是，如果家长平时能好好管束孩子，未成年人也就不会实施违法犯罪行为了。

3.工读学校遇办学困境

实践证明，工读教育对罪错少年的挽救曾发挥过巨大作用，一方面可以让已经辍学的未成年人有继续接受教育的权利，另一方面也能通过半工半读的方式培养孩子未来求生的技能，只要这些未成年人在社会上能获得认同和肯定，有一技之长，能够自食其力，重新回归社会，其再次从事犯罪活动的几率就会几何式下降。但随着时代的变迁，社会的发展，现阶段我国工读学校的办学面临较为严峻的形势：招生难、师资弱、经费少成为“三座大山”，⑳参见贾洛川：《未成年违法犯罪人员矫正制度研究》，中国人民公安大学出版社2006 年版，第196-230 页。政策投入倾斜力度小，在很多地区，由于缺乏基本的保障，工读教育连维持日常的生存都十分困难，更难言进一步发展了。

（三）司法机关专业机构尚未完全设立，帮教责任难落实

一般认为，1984 年上海成立的首个少年法庭，是我国少年司法制度的雏形。现在的《未成年人保护法》也要求公检法设立相对独立的未成年人案件办理机构。但实践中，只有检察机关初步建成了贯穿四级的未成年人检察组织体系，到2019 年底，四级检察院共有1566 个院成立独立的未成年人检察机构和未检检察官办案组，占检察院总数的45.36%，最高检、各省、自治区和直辖市人民检察院均设置了独立未检部门。基层检察院中，有1108个基层院有专门的未检检察官，有837 个院设置了未检办案组，有390 个已具备独立的未检机构。21同注前⑥。

全国基层检察院未成年人检察办案组织情况

但公安机关内部没有处理未成年人案件的专门人员，缺少预防未成年人犯罪的工作板块，法院也缺少统一的少年法庭，一般刑事案件均是由刑庭统一不公开开庭处理，而不分专人审理。公检法和其他机构缺乏统一对接的部门进行未成年人信息保密处理，导致一些本应封存的犯罪记录存在泄露可能性。

另一方面，在针对未成年人的帮教工作中，公检法司四部门缺少统一合作，导致帮教流于形式。从目前四部门的具体情况来看：司法局自身力量有限；法院将主要精力放于审判和执行工作，没有更多的时间参与庭外帮教；检察机关虽然有专门的未检部门，但干警人员数量配备较少；公安机关的基层民警自身工作千头万绪，难以将警力投入到未成年人工作中去。上述情况导致四部门无法形成合力。

（四）社会力量各管一段，信息采集难开展

《未成年人保护法》确立了保护未成年人的共同责任原则。22《未成年人保护法》第6 条规定：保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、人民团体、企业事业单位、社会组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人以及其他成年人的共同责任。但实践中，学校老师、父母、社会各管一端，共同责任最终导致责任分配不清，谁都可以对未成年人工作进行指导，但谁都没有将罪错青少年的教育职责列为专门的业务，最终导致出了问题也不知道该向谁问责。从学校分析，老师的主要目标放在学生的升学上，无暇顾及帮教工作；从社区来看，各区虽然有团委、妇联、教育局等机构负责青少年工作，但通常负责人均身兼数职，处理本职工作已经捉襟见肘，要去主抓不良青少年的帮扶教育工作基本不现实，导致社区帮教工作也被虚置。具体来说，虽然各基层政府已经陆续成立了未成年人保护委员会，但实际上却处于工作岗位基本系其他部门兼任，没有固定工作流程，没有固定工作部门、工作地点、工作人员的尴尬局面，亦没有实施具体的保护措施。破解责任稀释困境，需要细化具体分工，构建完善的职责保护机制。

未成年人信息采集工作也存在障碍。以困境儿童为例，虽然新修订的《未成年人保护法》第29 条和第43 条规定，学校、居委会、村委会要建立留守儿童、困境儿童的信息档案。但从目前实践来看，教育部门不太愿意提供数据，一方面出于保护孩子隐私的考虑，另一方面由于多头索要数据，没有统一平台共享信息档案，导致渠道不畅；而居委会、村委会上门调查情况又缺乏权威性和时效性，家长往往不愿意配合或调查不到真实的数据。具体操作层面而言，现今查询困境儿童信息，可能要跑民政、妇联、教育、关工委等部门，查询行政违法前科的未成年人，可能要跑派出所，信息不全又没有统一管理的数据库，离实现数字化统筹还存在差距。

四、我国保护处分制度的改善路径

要解决上述问题，还要从四方面着手，即明确保护处分对象、健全保护处分类型、细分司法主体、协调责任主体等，构建起七位一体的保护处分对象体系。

（一）明确保护处分对象

1.建立“七位一体”保护处分适用主体

第一，涉嫌犯罪的未成年人，即已经构成刑事犯罪的人员；第二，罪错未成年人，就是14 周岁或16 周岁以下具有犯罪行为，但不负刑事责任的青少年；第三，临界未成年人，是具有严重不良行为的青少年，针对一些接受过治安处罚的未成年人，要与派出所加强合作，增加与公安机关联动，要求数据线索共享，发现未成年人涉嫌行政违法应及时将情况通报给检察院，并进行跟踪回访，着重临界预防；第四，未成年被害人，指的是性侵和故意伤害等案件中的未成年被害人；第五，不良少年。尤其是在学校受过处分的孩子，可加强预防犯罪的针对性，并进行家庭周边环境等社会治理；第六，困境儿童，如残疾儿童、监护权丧失的、服刑在教子女和经济困难、留守儿童等，进行数据排摸；第七，普通青少年，如外来务工子女，体现一般预防功能，进行定期法治宣讲，法治进校园等活动，普及法律知识，避免很多年轻人由于不懂法不知法而触犯法律。

2.突出对困境儿童的保护和数据收集

2016 年，国务院出台了涉及留守和困境儿童的两个《意见》，23即《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》和《关于加强困境儿童保障工作的意见》。明确了国家在保护困境儿童中的责任。242016 年6 月13 日发布的《关于加强困境儿童保障工作的意见》将困境儿童界定为:“因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童”。而针对困境儿童数据收集难的问题，应当建立网格化帮教平台，由专门主体整合数据，重点监测预防和研判，发现情况及时移交和干预，平台通过各项数据汇总，如父母是否离异、家庭是否具备监管条件等及时预警，引入第三方专业机构综合评估，并及时跟踪回访，纳入网格化监管，以避免未成年人犯罪和侵害未成年人犯罪恶性案件的发生。同时，对该类未成年人进行数据收集和管理时，一定要注重保护他们的隐私，做好数据保密工作。不然极易侵害未成年人应有的权益，也容易对孩子产生标签效应。25参见盛长富、郝正天：《论保护处分及对我国的借鉴》，载《法律适用》2015 年第4 期。尤其对再次犯罪、被害人未成年人、困境儿童等的预防，要建立统一的数据库，定期跟踪回访。

（二）健全保护处分类型

未成年人犯罪是“错”，不是“恶”，我们需要对其引导矫治，而非单纯的惩罚。借鉴其他国家和地区的保护处分类型，丰富种类，增强非监禁的硬性措施，以帮助未成年人自我矫治，重新适应家庭和社会生活，并促使工读学校向专业机构进一步转型更新。

1.保护观察

保护观察是最重要的社区性保护处分措施，在日本和美国实施效果良好。26参见敷田稔、土屋真一、潘汉典：《日本少年司法制度》，载《环球法律评论》1980 年第3 期；吕征：《美国犯罪少年的刑罚替代措施》，载《青少年犯罪问题》2006 年第3 期。该措施旨在让罪错少年回归到原先的家庭生活环境中予以矫治，使未成年人尽量减少与社会的隔离，减少对其原先学习和成长的影响。27参见［日］菊田幸一：《少年法概说》，日本有斐阁1980 年版，第189 页。在罪错青少年未成年前，需要设立专门的保护观察员对该未成年人进行监督和教育，直到18 周岁终止。在此期间，保护观察员可以根据相关法律要求未成年人遵守和履行何种义务，当观察员觉得未成年人有严重不良行为时，可以向法院申请对其重新考虑监禁措施或送至专门学校进行统一管理。

2.非羁码监管

杭州地区自主研发的非羁押人员数字监控系统，称为“非羁码”，可用于实时监控罪错未成年人的行踪。具体操作是以非羁押APP 为载体，通过外出提醒、违规预警、定时打卡、禁入地点监控等多项功能，对被监管的未成年人进行动态监管，一定程度上限制罪错未成年人进入某些不宜进入的场所，结交不良朋友等。一旦发现未成年人违反相关规定，系统会及时预警并通知到对口的公安干警、检察官和法官，由这些司法人员重新考量其行为和法律后果。

3.节假日辅导或安置

节假日辅导和安置是一种中间保护处分措施，指的是未成年人在平时工作学习时，仍放在家庭中完成，但到了节假日，则要到专门的机构中完成学习和辅导，很多国家和地区有类似的措施。28如美国的除本家庭外的安置、英国的出席教育中心令、德国的业余时间禁闭、俄罗斯的闲暇时间限制令、日本的移送福利性教养机构、我国台湾地区的安置辅导、中国澳门的半收容等。其共同的特点是，节假日辅导不影响这些罪错少年的正常学业，只在放假时对他们进行集中教育，把他们安置在较为封闭的收容机构进行学习教育和辅导。

4.移送专门学校

移送专门学校就是把犯罪的未成年人放到全封闭的收容机构进行一段时间的学习矫正。国际上很多国家和地区都采取了该种保护措施，但名称不同，有的叫做少年院、感化院，有的叫做专门学校和训练学校。新修订的《预防未成年人犯罪法》也将该类学校重新定义为“专门学校”，并提出国家要对严重不良行为的未成年人加强专门学校教育，成立专门教育指导委员会。未来，国务院和专门教育指导委员会要建立具体细则，形成一整套临界预防管理模式，逐步向专业化职业化模式转变，增加国家财政投入，汇集各方力量增加师资，完善教育内容。同时，专门学校也可以借鉴日本少年院进行功能分化，根据未成年人身心是否存在障碍、年龄差异等特征分为初等、中等、特别和医疗专门学校。

（三）细分保护处分司法主体

1.公安和法院应建立专门机构

公安机关尤其是派出所办案人员，囿于基层治安案件数量庞大，人力有限，长期以来办理未成年人案件的人员和力量与普通案件存在完全重叠。应当在市级公安机关层面建立专门的未成年人公安部门，由女性警官参与其中，并聘请第三方专业人员，针对未成年人的心理和身体状况进行评估。同时，对未成年人实施拘留要谨慎，尽量取保候审，但可以考虑使用非羁码等方式限制未成年人进入特定场所。

我国法院审理未成年人案件的机构长期以来附属于普通法院，但也有部分地区试点少年法庭，如上海长宁的少年法庭，试点以后教育矫治了许多未成年犯罪人员，但由于缺少自上而下的少年审判机构，导致每逢改革节点该少年法庭就会面临转型冲击。应当看到，建立专门的少年法庭，建立专业的队伍，形成独立的审判评价体系，是符合世界潮流和时代发展的，可以挽回更多罪错少年。

2.发挥检察机关主力军作用

检察机关是公检法中唯一一个有专门未成年人案件办理部门的机构，并有一系列针对未成年人的特别程序：如聘请第三方进行心理干预、附条件不起诉、6 个月的帮教考察期等，对罪错未成年人起到了良好的教育矫治作用。根据《预防未成年人犯罪法》第7 条规定，检察机关的专门人员应当经过专业培训。现在各基层检察院主要还是通过政府购买服务的方式，将专业性较强的心理辅导和帮教外包给心理咨询室和社工团体，未来未检工作人员要成为“多面手”，取得相关培训资质，持证上岗进行专业的未检辅导工作，掌握心理学、教育学和社会学等综合性知识，准确把握未成年人的性格特征，培养起一批少年观护员和调查员。同时，检察机关还要加强与共青团、妇联等社会团体的合作和联系，构建起全方面的社会支持体系。

（四）协调保护处分责任主体

1.检警协同前置节点

针对多头共管导致的责任稀释问题，可由检察机关牵头落实好监督职责，形成全社会齐抓共管的大格局。一方面，检察机关作为法律监督机关，积累了丰富的未成年人刑事检察实践，能够满足涉罪未成年人多元矫正的需要。另一方面，检察机关作为公安和法院之间的桥梁，发挥着承上启下的重要作用，能够保证矫正措施衔接顺畅。在基层检察院实践中，杭州多地检察院和公安分局建立了检警协同机制，不断加强在涉未成年人刑事、治安案件中的配合与协作，形成工作合力，共同推动建立未成年人司法保护大格局。具体举措包括在公安局建立起检察官办公室，依法开展涉未成年人刑事、治安案件的信息共享、侦查监督、帮教跟踪、分级处遇等工作，并就以下五类未成年人信息建立共享机制：（一）涉罪未成年人，即已经构成犯罪的未成年人。（二）罪错未成年人，即已经触犯刑法但因未达到刑事责任年龄而不被追究刑事责任的未成年人。（三）临界未成年人，即被行政处罚的未成年人。（四）未成年被害人，主要指刑事、治安案件中的未成年被害人。（五）困境未成年人，即因父母服刑、重病等原因造成监护缺失的未成年人。同时，建立联络员制度，区公安分局由法制大队派员担任总联络员，各派出所法制员担任具体联络员，将罪错未成年人信息及时互通、同步共享。区检察院对区公安分局作出的涉未案件撤案、不予立案、治安处罚等处理决定进行监督。对未成年人犯罪案件，区检察院应当视情、视时提前介入、引导侦查。

2.数字化处遇码动态评估

检察机关还应当监督保护处分制度的落实情况，加强对涉罪未成年人保护处分措施的司法化审查，能够有效防止权力膨胀及滥用，以维护各方主体的合法权益。同时，可以充分利用公益诉讼对相关行政单位不履职的行为提出检察建议，如校园周边的食品安全等，从而不断加强对未成年人的保护工作。再者，应当牵头建立数字化平台，将罪错未成年人的信息在平台上集中统计，并根据涉罪、罪错、临界未成年人的违法犯罪行为轻重、危害行为后果、日常品行、家庭监护能力等进行综合评定，根据情况编发红色、橙色、黄色三类“处遇码”，设定考察期，并定期根据观护帮教情况重新评定，实现“处遇码”动态管理，必要时可邀请心理专家等共同参与。考察期结束，经评定可以结束帮教的，转为“绿码”，若有必要继续考察帮教，可视情延长考察期。数字化平台同时向家长、妇联、教育局、关工委等部门有权限地开放查询端口，家长和相关部门全程参与、监督、反馈帮教效果，形成司法保护与家庭保护、社会保护有效衔接。