杨青贵

一、引言

近年来，我国农村人口生活方式发生重大变化，农民代际差异逐渐拉大。在此背景下，现行宅基地制度强化保障功能所带来的利用身份化和权利固定化，在一定程度上引起了宅基地闲置严重①有研究将宅基地闲置划分为“建新不拆旧闲置、继承宅基地闲置、批而不建闲置和外出务工季节性闲置”四种类型。参见魏晖、巩前文：《农村宅基地闲置的主要类型及分类治理对策》，载《世界农业》2020 年第10 期。、利用率偏低等问题。数据显示，截至2020 年初，我国“农村存量集体建设用地约19 万平方公里，其中70%以上是宅基地”②林远：《要素市场化配置为主线 农村土地改革向纵深推进》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/2020-07/08/c_1126208868.htm。。大量宅基地“双闲置”③“双闲置”是指在农村人口流动中，原有宅基地的闲置和不当引导性村庄聚居中部分房屋、土地的闲置。，“超额”占用宅基地④参见宋志红：《乡村振兴背景下的宅基地权利制度重构》，载《法学研究》2019 年第3 期。、社会主体名为租赁实为买卖宅基地等问题较为突出。同时，宅基地使用权的“制度外”流转和多元利用的常态化⑤参见陈基伟、徐小峰、章晓曼：《农村宅基地的多元利用》，载《中国土地》2018 年第8 期。，对现行宅基地制度带来了极大挑战。这也突显了宅基地财产功能重要性的逐渐提升以及科学平衡宅基地保障功能与财产功能关系，改革宅基地制度的迫切性。为此，中央提出以“三权分置”为方向的宅基地制度改革。

集体所有、一户一宅、无偿使用、限定面积、规划管控、内部流转是我国现有的宅基地制度安排。⑥参见袁威：《宅基地制度改革要处理好四个关系》，载《学习时报》2020 年8 月12 日。这一制度呈现出较强的无偿性、身份性、封闭化特征，严重制约了宅基地利用效率的提升。从义乌、乐清、德清、余江、泸县、大理、大足等地开展的宅基地“三权分置”探索来看，在坚持集体所有制、耕地红线、严格用途管制等要求下，宅基地作为集体建设用地的重要构成，其利用状况在很大程度上影响了乡村振兴战略用地需求和农民权益保护。开展宅基地“三权分置”改革，就是要通过科学的权利构造，实现宅基地身份性与资产性的相对分离，并在农民生存保障的前提下实现农民宅基地使用权。⑦参见陈奕青、张富利：《宅基地“三权分置”的法律制度实现路径探析》，载《社科纵横》2020 年第7 期。这就需要坚持宅基地制度改革的“底线”，重述宅基地制度的基本功能，再造宅基地产权体系。⑧参见董祚继：《“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新》，载《中国土地》2018 年第3 期。

同时，宅基地“三权分置”改革也成为解决宅基地集体所有权制度困局的重要契机。宅基地集体所有权并非纯粹意义上的所有权，难以直接运用传统物权理论和制度阐释落实宅基地集体所有权。大多数地方将宅基地“三权分置”改革的重心放在宅基地资格权与使用权的生成、宅基地使用权权能等方面，极少涉及落实宅基地集体所有权的实践探索。现有理论研究也缺乏必要回应。惟有以“两权分置”到“三权分置”为研究视阈，坚持功能导向、系统阐发，充分挖掘相关实践探索，方能缕清落实宅基地集体所有权的目标要求，构建适应性的落实宅基地集体所有权制度。

二、功能变迁下落实宅基地集体所有权的要求

（一）宅基地制度基本功能的时代变迁

法律制度自有其功能，立法者亦望法律制度能发挥其预定功能。⑨参见王丹丹：《法律制度的功能及其异化——人民调解制度演变史》，载《政法论坛》2016 年第6 期。“保障农村人口居住权，实现居者有其屋”是自改革开放以来宅基地使用权制度立法长期坚持的重要目标。⑩参见刘俊：《农村宅基地使用权制度研究》，载《西南民族大学学报（人文社科版）》2007 年第3 期。宅基地制度也被认为是以户为单位满足集体成员“住有所居”需求，维系亿万农民基本生存权利的重要制度。⑪参见孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，载《法学评论》2015 年第4 期。保障功能作为宅基地之居住属性与社会属性融合的制度展现，早已深深植入我国宅基地制度。实际上，以保障功能为导向的宅基地制度并未否定非集体成员通过依法继承或其他合法渠道取得宅基地使用权，也未否定宅基地使用权的财产属性及其他属性。⑫参见高圣平：《宅基地制度改革试点的法律逻辑》，载《烟台大学学报（哲学社会科学版）》2015 年第3 期。

学界普遍将财产功能与保障功能作为宅基地制度的基本功能来探讨，围绕两者的有效兼容，曾提出兼顾实现“双重功能”的方案⑬有学者建议，一方面要打通城乡之间保障性住房的障碍阻隔，通过农民保障房等形式将农民纳入城市住房保障范围，探索城乡一体的保障性住房体系；另一方面，要尽量放宽对农民宅基地使用权流转的限制，尤其是突破流转对象范围，允许企业购买农村的宅基地。参见刘见、李文杰：《正确处理农村宅基地保障功能与财产功能的关系》，载《西部财会》2020 年第1 期。，以及通过使社会保障功能回归社会公共性并实现宅基地制度资产价值的有序回归⑭有学者认为，以资源无限性为假设以实现新增成员宅基地需求，从根本上否定了作为土地资源最原始属性（稀缺性），导致宅基地市场交换价值及其资产功能实现的障碍。从保障功能到资产功能的逐步转变，是宅基地制度实践使然。参见张德元：《试析农村宅基地的功能变迁》，载《中国乡村发现》2012 年第2 期。、通过限制甚至禁止宅基地流动维护宅基地保障功能⑮一些学者从宅基地流转易导致农民流离失所、村庄衰败、出现土地食利阶层、低水平过度城市化等问题，主张通过限制或者禁止流转以维护宅基地制度的保障功能参见倪静、杨庆媛、鲁春阳：《重庆市江津区农村宅基地流转收益分配探析》，载《西南大学学报（自然科学版）》2010 年第12 期；朱识义：《欠发达地区农村宅基地使用权流转法律制度的完善》，载《求索》2010 年第1 期。等主张。从现有研究中，可总结出三点可借鉴的内容：一是宅基地的要素和资产价值是设定宅基地制度功能的客观依据。二是宅基地制度以住房保障功能为主，兼有财产及其他功能。三是按照公法逻辑设计的保障功能与以私权逻辑所构造的财产功能之间存在严重的兼容问题。基于宅基地集体所有权的实践缺位，宅基地在很大程度上已沦为农户私权之标的物。

在高级农业生产合作社向人民公社体制过渡进程中，宅基地对农村集体经济组织成员的居住保障价值逐步形成。改革开放后，《土地管理法》等立法及相关政策坚持宅基地“两权分置”，通过明确成员以户为单位申请和限制农民买卖、出租并禁止农户将房屋及宅基地使用权转让给本集体以外主体⑯事实上，我国是逐步禁止农户将房屋及宅基地使用权转让给本集体以外主体的。1999 年5 月印发的《国务院办公厅关于加强土地转让管理 严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39 号）明确规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”自此开始，我国开始限制宅基地使用权主体范围，但并未明确规定其他农村集体经济组织成员是否能以户为单位申请。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）进一步强调，“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。这意味着，城镇居民通过申请或转让方式获得宅基地使用权的路径，在立法上被彻底“堵死”。直至《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71 号）规定，“农村住宅用地只能分配给本村村民”，才将其他农村集体经济组织成员排除在宅基地申请主体范围。上述限制的逐步完善，实际上不断加强、固化了宅基地向本集体成员福利供给的保障功能。，保障农村集体经济组织成员的基本生存权。⑰自德国《魏玛宪法》（1919 年）起，生存权便被作为基本权利公之于世，是在近代市民宪法所保障的人权宣言的体系中前所未有的崭新的基本人权。参见［日］大须贺明：《生存权论》，林浩译，元照出版有限公司2001 年版，第3 页。按此路径，以农户成员之农村集体经济组织成员资格为依据，将保障功能确立为宅基地制度的主要甚至唯一功能，实际造成了宅基地物权的身份固化，阻碍宅基地资源优化配置利用。然而，宅基地制度的保障功能实质上属于社会保障的范畴，是在制度变迁中对国家社会保障不足的补充和历史性代替。鉴此，宅基地权利中集体身份性与要素财产性的关系处理，成为宅基地“三权分置”改革的基本主线。

“宅基地分配的福利性，并不能否定宅基地使用权的财产属性”。⑱同前注⑫。随着新型城镇化发展，对于部分农户而言，宅基地的居住价值渐降、资产价值渐升。尤其在经济发达地区、城市郊区、城中村，⑲有学者认为，随着社会转型逐渐深化，宅基地社会保障功能和生产功能在逐渐减弱，城中村和近郊村宅基地的资产增值功能在逐渐增强，使得这两类农村的宅基地相对价格上涨，形成外部利润，客观上产生了宅基地管理制度变迁的需求。参见瞿理铜、朱道林：《基于功能变迁视角的宅基地管理制度研究》，载《国家行政学院学报》2015 年第4 期。宅基地制度对于农户而言，财产功能往往强于保障功能。事实上，宅基地使用权早已成为影响大多数农户生产和发展的重要资产。一方面，宅基地所有权归农民集体，宅基地使用权作为法定财产权与宅基地集体财产权在集体所有制框架内具有理论上的一致性。在不损害集体财产权的前提下，农户可以依法行使宅基地使用权。⑳有学者提出，“宅基地使用权及农民住房的处分权能受限实际上说明了我国的土地政策及相关法律在公共利益（包括国家利益）和私人利益相冲突时优先保护公共利益。”参见吴爱辉：《城乡统筹背景下“小产权房”规制目标的反思及其修正》，载《社会科学研究》2016 年第6 期。另一方面，《物权法》最早确认宅基地使用权的用益物权属性。宅基地使用权归农户，早已成为理论和实务之共识，具有较强的社会基础。如何适应财产功能重要性快速上升，成为推动宅基地“三权分置”改革的关键动因。

适应新时代宅基地优化配置与有效利用要求，须有序实现宅基地制度基本功能的合理更新。宅基地制度对农民基本生存权的住房保障功能“在未来一个相当长的时期内也不可能发生根本性变化”21同前注⑩。，仍将是宅基地制度的基本功能。在此前提下，鉴于农民因生产生活方式变化而产生的分化，可将宅基地制度基本功能的更新路径设计为两个层次：在整体层面，以宅基地对主体的价值需求差异为依据，分类型、分阶段推进宅基地制度保障功能向社会保障制度的有序回归。在具体层面，应当根据宅基地对主体的主要价值差异，将农民大体划分为以城镇生活为主的城镇购房农民、以农村生活为主的城镇购房农民、以城镇务工为主的城镇未购房农民、以农村生活为主的农民四类群体，针对性确立其对应的宅基地制度基本功能并设计适应性规则。其中，以城镇生活为主的城镇购房农民、以农村生活为主的城镇购房农民对宅基地的资产价值需求远大于保障功能。在宅基地制度规则中，应当更加突出财产功能、弱化保障功能。以城镇务工为主的城镇未购房农民、以农村生活为主的农民，应当更为突出宅基地制度的保障功能，并在此基础上兼顾财产功能的适度实现。总之，从保障功能到保障功能与财产功能兼容的宅基地制度功能结构，已成为落实宅基地集体所有权的目标导向。

（二）落实宅基地集体所有权的新要求

通过私法方案改造基于公权框架设置的宅基地制度，是形成“两权分置”下农户宅基地权利高度集中、宅基地集体所有权严重缺失、宅基地资源利用效率问题的重要内因。我国“两权分置”的宅基地制度主要形成于计划经济体制时期，是在公权力主导下形成和发展起来的。但进入21 世纪后，随着城镇化快速发展，理论和实务界普遍主张采取私法方案改造宅基地制度。《物权法》首次在法律层面确定宅基地使用权的用益物权属性，并在实践中不断强化维护宅基地制度的保障功能，加强宅基地使用权保护。加之农民集体的非组织化影响、农村集体经济组织长期以来的缺位以及村民自治组织普遍缺少对集体所有权实现之经济职能的有效履行，因而宅基地所有权大多停留在所有制要求及立法规定层面。这显然不符合集体所有制以及宅基地集体所有权制度的应有要求和功能定位。

我国宅基地集体所有权仍具有极其宝贵的存在价值和实现意义。从根源来看，集体所有制内在要求维护宅基地集体所有权并切实实现其应有之制度价值；从理论来看，宅基地集体所有权作为集体土地所有权的重要类型，是宅基地权利体系中的关键构成，支撑农村经济社会尤其是集体经济发展；从实践来看，宅基地集体所有权是宅基地使用权及其相关私权的权源，也是实现宅基地制度改革逻辑自洽，确保相关实践探索科学性与规范性之根本依据。落实宅基地集体所有权作为中国特色社会主义的内在要求，22参见韩立达等：《农村宅基地“三权分置”：内在要求、权利性质与实现形式》，载《农业经济问题》2018 年第7 期。是对传统宅基地制度所存在的宅基地集体所有权空虚化等问题的有效回应。在形式上，落实宅基地集体所有权旨在实现宅基地集体所有权权利内容的应有回归；在内容上，落实宅基地集体所有权重在适度实现宅基地集体所有权权能的增量；在逻辑上，落实宅基地集体所有权着力确立宅基地集体所有权的基本功能并实现“三权分置”中“三权”的科学架构及逻辑自洽。

宅基地集体所有权具有极强的社会性23这里的社会性是相对于财产性而更多体现为集体利益乃至社会利益方面的特征，主要表现为宅基地集体所有权在制度变迁中所形成并承载的集体成员保障功能、发展农村经济的经济功能、集体社区治理的政治功能、乡村互助合作的文化功能。与财产性特征，并未完全遵循传统私法中的财产权社会化理论的发展进路。在较长时期内，24新中国成立以来，我国宅基地集体所有权的历史变迁，可划分为四个阶段，分别是宅基地私人所有权及其财产功能时期（1949-1957）、宅基地集体所有与使用分离的行程时期（1958-1981）、宅基地集体所有与使用分离的强化监管时期（1982-2012）以及宅基地制度的功能变迁即改革探索时期（2013 年至今）。参见杨青贵：《进城落户农民有偿退出宅基地的实践探索与制度回应》，中国大地出版社2020 年版，第16-26 页。宅基地集体所有权的社会性仍将明显强于财产性。即使《物权法》颁布以来，我国宅基地集体所有权仍受制度惯性及实践制约，仍未实现集体所有权的绝对财产化。在此背景下，落实宅基地集体所有权具体包含两层意思：一是实现宅基地集体所有权的权能；二是确定并实现宅基地集体所有权承载的重要功能。换言之，落实宅基地集体所有权并非单纯要实现宅基地集体所有权的去财产性或去社会性，而是在两种属性兼容的前提下科学界定并实现宅基地集体所有权的权利内容，以及基于宅基地社会性而承载的社会性义务。

基于“三权分置”下宅基地制度基本功能的导向性，落实宅基地集体所有权探索须把握好如下基本要求：其一，明确宅基地集体所有权的“落实”目标，即将集体所有制及相关要求有效融入基于私法路径构建的宅基地所有权制度，以之为基础形成“三权分置”的宅基地权利体系。具体可分解为：以完善宅基地集体所有权权能为“点”目标；以有效实现宅基地集体所有权的价值取向与主要功能为“面”目标；以“三权分置”权源为定位，以构成逻辑自洽的宅基地权利体系则为“线”目标。其二，丰富宅基地集体所有权的“落实”方式。这就需要按照宅基地“三权分置”私法构建的目标取向，以明确宅基地集体所有权权能为基础，从所有权——资格权——使用权的理论逻辑和实践理性中予以确定。其三，把握宅基地集体所有权的“落实”限度。在农户直接占有、利用乃至有限处分宅基地之实践制约下，落实宅基地集体所有权与宅基地农户资格权、宅基地使用权存在一定的权益量增减的反比关系。坚持集体所有的前提下保护农户宅基地使用权（以及“三权分置”后的宅基地资格权和宅基地使用权）并协同实现宅基地集体所有权的所有制要求，落实宅基地集体所有权的时代功能，成为廓清落实宅基地集体所有权之“限度”的主要考量。

三、落实宅基地集体所有权的实践探索

（一）落实宅基地集体所有权的职责主体

鉴于成员集体不具有组织形态，无法自行行使宅基地集体所有权，《民法典》第262 条和《土地管理法》第11 条采取法定授权方式，确定集体所有的土地由农村集体经济组织或村民自治组织代表集体经营、管理。集体所有权的法定行使主体也成为落实宅基地集体所有权的法定主体。对此，相关实践探索大体形成了统一行使和分散行使两种模式。其中，统一行使是指在现行法定授权方式所确定的主体框架内，确定由某个主体统一承担落实宅基地集体所有权的相关任务要求；分散行使则是指将现行法定授权方式所确定的主体作为落实宅基地集体所有权的责任主体。浙江德清基于已按照《浙江省村经济合作社组织条例》规定将村合作经济社作为社区性农村集体经济组织，采取统一行使模式，将村股份经济合作社确定为宅基地集体所有权的行使主体，赋予其“依法享有占有、使用、收益、处置本社宅基地的权利，并有权按相关规定参与宅基地规划”25《德清县农村宅基地管理办法（试行）》第12 条。；除村股份经济合作社社员会议或社员代表会议进行集体商议并形成决议事项外，具体由村股份经济合作社负责宅基地管理事项26参见《德清县农村宅基地管理办法（试行）》第13 条、第14 条。。重庆大足、浙江义乌则采用分散行使模式确定落实宅基地集体所有权的职责主体。

（二）落实宅基地集体所有权的权利体系

通过赋权方式落实宅基地集体所有权，是相关实践探索的主要做法，契合宅基地集体所有权之权利属性及其作为集体所有制的基本实现形式。尽管《民法典》“第二编 物权”没有直接规定集体所有权的具体权能，但经参考第263 条关于城镇集体所有的不动产和动产“由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利”，以及按照无特别规定下适用“第二分编 所有权”之“一般规定”的基本原理，该法第240 条实际认可宅基地集体所有权的“占有、使用、收益和处分”权能。基于宅基地对于农户建造住宅的专用性，以及“两权分置”下宅基地使用权实际为农户拥有之实际，集体土地所有权主体在实践中并未真正获得宅基地集体所有权的“占有、使用、收益和处分”等方面权利。在此背景下，除占有、使用、收益和处分等权能外，部分地方在实践探索中提出了多个具体权利以落实宅基地集体所有权。

一是宅基地集体收益权，即农村集体经济组织代表成员集体收取的宅基地有偿使用费、宅基地使用权流转收益调节金等费用。在宅基地有偿使用方面，重庆大足规定初次分配的农户宅基地在规定面积内无偿取得，但对于历史原因超标占用等三类情形采取有偿使用27重庆大足实行有偿使用的规定情形有三：一是对历史形成的超标准占用，因拆除超建（构）筑物影响房屋整体安全等原因无法退出的宅基地；二是通过继承等方式拥有一户多宅且不愿退出的；三是非本农村集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式占有和使用宅基地且不愿退出的。参见《重庆市大足区农村宅基地管理办法（试行）》第17 条。，且有偿使用费最低标准须每5 年由村民小组调整一次28参见《重庆市大足区农村宅基地管理办法（试行）》第20 条。；浙江德清则“对超标准占用的宅基地和非本社社员使用宅基地”“经合法继承使用宅基地”等情形，实行有偿使用29《德清县农村宅基地管理办法（试行）》第13 条第4 项、第37 条。。在宅基地使用权收益调节金方面，重庆大足、浙江德清、浙江义乌均规定宅基地使用权流转须缴纳相应的收益金。在名称上，重庆大足确定为“集体土地收益金”，浙江德清确定为“土地增值收益调节金”30《德清县农村宅基地管理办法（试行）》第13 条第6 项。，浙江义乌称之为“土地所有权收益”。有关收费情形和标准，重庆大足和浙江德清的规定颇具研究价值，体现自治、法治与德治的融合，确保了稳定性与发展性的统一。（表1）

表1 重庆大足和浙江德清宅基地使用权流转收益提取标准

二是宅基地资格认定权。宅基地资格权是成员集体与集体成员关系范畴中集体成员权的重要体现。认定宅基地资格权是成员集体确定集体成员权的重要内容，是落实宅基地集体所有权的重要体现。基于集体成员权的社区性以及宅基地申请资格的既有制度惯性，宅基地资格权适合且应当确定为成员集体的基本权利。实践中，农村集体经济组织作为《民法典》《土地管理法》确定的集体所有权的法定行使主体，是界定农村集体经济组织成员资格的组织范畴。农村集体经济组织成员资格是宅基地资格权确定的基本依据。据此，现有相关地方探索中将农村集体经济组织作为认定主体符合法理且现实可行。在此框架内，现有实践中关于宅基地资格权认定主体的设定，大体分为两类：

一类是根据地方实际确定为农村集体经济组织或村民自治组织。例如，尽管《重庆市大足区农村宅基地管理办法（试行）》第9 条和第14 条并未直接规定宅基地资格权，但规定的宅基地申请条件及程序业已包含宅基地资格权认定，将农村集体经济组织作为宅基地资格权认定主体。尽管农村集体经济组织存在村、村内、乡（镇）三类，但考虑到许多地方尚未建立农村集体经济组织，因此该办法规定，由农村集体经济组织召开“村民小组会议”讨论确定宅基地农户资格权，由“村民委员会”初审。“村民小组会议”“村民委员会”均具备代表集体认定宅基地资格权的法定权利。31参见《民法典》第262 条、《土地管理法》第11 条。

另一类则具体确定为村股份经济合作社。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确将经济合作社（也称股份经济合作社）作为农村集体经济组织，承担农村集体资产的管理职责。宅基地资格权认定也是股份经济合作社代表集体行使集体所有权的重要内容。从金华市中级人民法院《关于涉义乌市农村宅基地资格权、使用权转让纠纷裁判规则（试行）》第5 条第2 款规定来看，村集体是宅基地资格权的认定主体。《德清县农村宅基地管理办法（试行）》第17 条规定，村股份经济合作社以“户”为单位认定本社社员的宅基地资格权，并建立《村股份经济合作社宅基地资格权登记簿》。《德清县农村宅基地管理办法（试行）》第4 条第1 款明确规定，由村股份经济合作社统一行使宅基地集体所有权；涉及村民小组的，则由村民小组委托村股份经济合作社统一行使。

三是宅基地集体收回权。浙江德清在宅基地“三权分置”实践探索中确立了宅基地集体收回权。村股份经济合作社作为宅基地集体所有权的行使主体，具体行使宅基地集体收回权。详言之，宅基地集体收回权包括宅基地资格权的集体收回权和宅基地使用权的集体收回权。就前者而言，宅基地资格权事关集体成员“住有所居”目标的实现和宅基地制度的保障功能要求。为此，浙江德清规定原则上不得收回经认定的宅基地资格权，并将“应当收回”的情形限定为丧失集体成员身份、自愿退出、一户多宅、拆迁安置对象、享受住房政策以及其他情形。32参见《德清县农村宅基地管理办法（试行）》第23 条。就后者而言，为了降低宅基地使用权转让相对于抵押、出租、合作等其他流转方式在产权变动性及其带来的负面影响，浙江德清将宅基地使用权和房屋使用权的一并转让年限设定为“不得低于5 年，最高年限不超过30 年”33《德清县农村宅基地管理办法（试行）》第40 条。；到期后，资格权人应当收回而不收回的，村股份经济合作社有权收回。

关于村股份经济合作社收回宅基地使用权后，该农户资格权是否应当一并收回的问题，《德清县农村宅基地管理办法（试行）》未予以明确。但从前述关于宅基地资格权的集体收回权限制以及保护农户权益，尤其是“住有所居”目标来看，可判定德清并未一并收回宅基地资格权。一方面，集体土地所有权是村股份经济合作社拥有宅基地使用权收回权的正当性所在。宅基地使用权收回权是宅基地集体所有权的应有内容，是村股份经济合作社代表集体管理宅基地集体所有权的应有内容。另一方面，这一办法并未将此作为收回宅基地资格权的规定情形，且基于“房地一体”原则，收回宅基地资格权必然影响宅基地上的房屋所有权，侵犯农户房屋产权。同时，该办法仅规定“有权”而非“应当”收回宅基地使用权。（表2）

表2 宅基地集体收回权的实践探索情况

综上可见，浙江德清规定的宅基地集体收回权，应当是村股份经济合作社依据宅基地集体所有权行使的，原则上仅针对宅基地使用权行使的收回权。但关于收回的宅基地使用权归属于集体还是宅基地资格权人，德清并未给出明确结论，现有代位权、无因管理等理论均存在解释不足的问题。

四是宅基地集体回购权，即农民集体依据宅基地集体所有权，按照市场规则购回宅基地使用权的一项权利。从浙江义乌、重庆大足等地实践来看，宅基地集体收回权的主体是宅基地集体所有权主体即相应的农村集体经济组织。在适用条件方面，《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》第7 条规定，在宅基地使用权转让的情况下，本农村集体经济组织有优先回购权。《重庆市大足区农村宅基地管理办法（试行）》第24 条规定，“自愿有偿退出农村宅基地可以由农村集体经济组织回购”。尽管两地规定的回购条件有差异，但均认可宅基地集体回购权。关于宅基地集体回购权是否具有优先性的问题，惟有浙江义乌肯定了宅基地集体回购权属于“优先回购权”，即在同等条件下农村集体经济组织享有优先回购权；同时，义乌还规定“集体成员有优先受让权”，但没有具体确定农村集体经济组织优先回购权与集体成员优先受让权之间的优先顺位。此外，宅基地集体回购后，一般用于宅基地再分配、复垦为耕地、预留发展用地等用途。重庆大足还规定回购后按用途确定利用比例，即“首先预留一定面积用于农村宅基地再分配，留足不低于20%的发展用地，剩余部分统筹用于发展农村二、三产业”34《重庆市大足区农村宅基地管理办法（试行）》第24 条。。

（三）落实宅基地集体所有权的自治管理

宅基地的管理既是政府监管的范畴，也是乡村自治管理的重要方面。目前，有关宅基地利用的自治管理主要涉及宅基地的依法审批、宅基地使用权流转管理、宅基地科学利用奖励以及宅基地违法利用处置等方面。宅基地“三权分置”相关实践探索也大多集中在宅基地权利架构与实现形式方面，甚少涉及宅基地利用的自治管理。在此背景下，仍然可从部分实践中梳理出有关自治管理的重要内容。主要包括：

一是宅基地规划参与权。农业农村发展布局与农业农村规划紧密相关。参与或开展宅基地规划是国土空间规划背景下农民集体及其法定代表者落实宅基地集体所有权，推动乡村建设发展的重要方式。对此，《德清县农村宅基地管理办法（试行）》第12 条规定，村股份经济合作社有权按规定参与宅基地规划。

二是宅基地的依法审批。宅基地申请审批直接涉及成员集体的宅基地集体所有权和住房保障职责，须在成员集体范围内履行集体审议、批准等程序。各地在实践探索中基本上都明确将成员集体或其法定代表主体作为宅基地申请的接受、审批主体。例如，浙江德清规定由村股份合作经济社确定社员清册，建立《村股份经济合作社宅基地资格权登记簿》，接受宅基地资格权人落实宅基地的申请；分户的，须经村（居）民委员会审查。

三是宅基地使用权流转管理。许多地方在探索中注重宅基地使用权流转方式差异，确定宅基地使用权流转的集体管理规则。例如，宅基地使用权抵押、出租、转让的，须经集体事前同意。对此，《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》第6 条第2 款规定，“农村宅基地使用权转让全部权利人须自愿一致，并征得村级组织同意。”再如，《德清县农村宅基地管理办法（试行）》第33 条规定，在符合规划和用途管制的前提下，抵押、出租、转让宅基地使用权的，须经村股份经济合作社同意。此外，浙江德清在实践探索中注重宅基地集体所有权主体及其法定代表主体对流转履约的监督作用，彰显自治、法治与德治相融合的乡村治理的优势功能。

四是宅基地利用的奖惩。在激励方面，重庆大足在宅基地“三权分置”探索中，逐步建立农村宅基地节约奖35《重庆市大足区农村宅基地管理办法（试行）》第22 条规定，由“农村集体经济组织决定可以适当给予农村宅基地节约奖”。。关于宅基地违法利用处置，除少数地方实践有所涉及外，大部分实践探索并未明确规定集体土地所有权主体及其法定行使主体在宅基地违法利用处置中的职权职责。例如，《德清县农村宅基地管理办法（试行）》第13 条规定，由村股份经济合作社按照有关规定对超标准占用的宅基地和非本社社员使用宅基地实行有偿使用，负责其他涉及宅基地管理的事项。再如，《重庆市大足区农村宅基地管理办法（试行）》第27 条规定，村民委员会、村民小组应当建立日常巡查机制，应当及时发现并制止宅基地违法行为，并向乡（镇）政府报告。

四、落实宅基地集体所有权的制度因应

基于制度惯性和实践现状制约以及既有研究和实践的重心偏差，落实宅基地集体所有权相关探索主要面临落实宅基地集体所有权与保护农民宅基地财产权的关系不明确，落实宅基地集体所有权的边界模糊、地区差异、联动性弱等问题。对此，亟须坚持目标导向，充分借鉴实践经验做法，构建适应性的落实宅基地集体所有权相关制度。

（一）落实宅基地集体所有权的制度目标

基于落实宅基地集体所有权与宅基地“三权分置”改革的从属性，不宜单独设定落实宅基地集体所有权的制度目标，而须遵从适用宅基地“三权分置”之制度目标。在此前提下，落实宅基地集体所有权的制度目标宜设定为宏观目标、中观目标及微观目标。其中，宏观目标主要取决于社会主义集体所有制的基本要求以及落实宅基地集体所有权在宅基地“三权分置”中的功能定位。据此，可将之确定为形成完善的宅基地权利体系，实现宅基地集体所有权的制度功能。中观目标应定位为协调宅基地制度的保障功能与财产功能，解决日益突出的农村宅基地和住宅闲置浪费问题，36据《2020 年集体建设用地投资策略》显示，当前宅基地规模约为850 亿平方米，约占农村集体建设用地的一半；宅基地闲置面积达到16.43 亿平方米。参见《出不去、进不来，133 亿平方米沉睡宅基地如何唤醒？》，载腾讯网，https://xw.qq.com/cmsid/20191121A02FC600。盘活利用闲置宅基地，37这也是《深化农村宅基地制度改革试点方案》、农业农村部下发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》《2020 年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》提出的重要任务。促进宅基地资源优化配置，实现土地资源集约节约利用。有效确定并实现宅基地集体所有权的基本权能及其相应的自治管理，则是落实宅基地集体所有权的微观目标。落实宅基地集体所有权制度目标的实现，有赖于以权利为抓手的系统化制度构建方案。

（二）宅基地集体保障功能的理性回归

向成员福利供给宅基地，以实现“户有所居”，是基于集体与成员关系而设定，是宅基地集体所有权“社会性义务”的体现。实际上，住房保障作为公共产品，理应属于社会保障体系的重要构成。包括农民在内的全体公民均为社会保障的服务对象，实现其“住有所居”亦是社会保障中住房保障制度的基本目标。基于经济体制及历史因素，我国将农民从住房保障制度中人为剥离开来，通过集体福利性供给宅基地方式实现农民“住有所居”的目标，事实上形成了游离于社会性住房保障体系之外的集体住房保障模式。这一集体住房保障模式与社会性住房保障体系是基本割裂的，有违城乡公共服务均等化以及社会保障体系的全覆盖要求。农民作为社会公众中的重要群体，理应平等享有国家提供的公共服务，拥有与城镇居民平等获得政府住房保障的权利。基于理性与现实的权衡可得出的结论是：在条件成熟时，理应逐步将保障功能从宅基地集体所有权上分离出来，使之有序回归国家住房保障制度范畴。这里的成熟条件主要包括：一是国家实现住房保障城乡全覆盖之能力，尤其是主要承担住房保障职责的县级以上地方政府的供给能力。二是在新型城镇化快速发展的背景下，对于宅基地使用权主体而言，宅基地的财产价值高于居住价值，已成为普遍现象。三是社会公众尤其是广大农民群体对宅基地制度不应承载过多的保障功能，已取得普遍性共识。

（三）落实宅基地集体所有权的职责主体

目前，落实宅基地集体所有权的职责主体主要由基层政府和成员集体构成。其中，基层政府是推动落实宅基地集体所有权的公法主体，在行政职权职责范围内推动落实好宅基地集体所有权；成员集体依法行使宅基地集体所有权，在宅基地“三权分置”实践中具体承担落实宅基地集体所有权的职责。现有实践中形成的统一行使和分散行使模式，各具优势，但各自也存在明显不足。基于有效实现宅基地资源优化配置和宅基地要素价值、宅基地使用权的财产功能之考量，结合村一级在农村经济社会发展中的实际地位和优势作用，宜整合两种行使模式而形成兼容模式，即建议在不改变现有立法规定的前提下，由（社区）村股份经济合作联合社（经济联合社）38《农业农村部办公厅关于启用农村集体经济组织登记证有关事项的通知》规定，组农村集体经济组织名称统一为“××县（市、区）××乡（镇、街道）××村（社区）××组股份经济合作社（经济合作社）”，村级集体经济组织名称统一为“××县（市、区）××乡（镇、街道）××村（社区）股份经济合作联合社（经济联合社）”，乡镇农村集体经济组织名称统一为“××县（市、区）××乡（镇、街道）股份经济合作联合总社（经济联合总社）”。统一代表村、组落实宅基地集体所有权；涉及组一级落实宅基地集体所有权的事项，由组股份经济合作社（经济合作社）委托（社区）村股份经济合作联合社（经济联合社）行使。

（四）落实宅基地集体所有权的权利体系

构建整体性的落实宅基地集体所有权的权利体系，是落实宅基地集体所有权的关键抓手，也是有效推动宅基地“三权分置”改革的重要保障。基于宅基地集体所有权的物权属性及其内容的社会性、复杂性，可将落实宅基地集体所有权相关权利分解为三级权利体系。具体构成如下：

第一级权利为宅基地集体所有权，是第二级权利和第三级权利的权源。

第二级权利则以宅基地集体所有权的基本权能为依据，具体划分为宅基地集体占有权、宅基地集体利用权、宅基地集体收益权、宅基地集体处分权、宅基地集体管理权五类。

第三级权利则是对第二级权利的细分，即将宅基地集体占有权分解为宅基地集体自主占有权和宅基地集体他主占有权；将宅基地集体利用权分解为宅基地资格认定权、宅基地集体分配权以及宅基地集体回购权；将宅基地集体收益权分解为宅基地集体收益实现权和宅基地集体收益分配权；将宅基地集体处分权分解为宅基地集体收回权和宅基地用途变更权；将宅基地集体管理权分解为宅基地规划参与权和宅基地流转管理权。

以上第一至第三级权利共同构成落实宅基地集体所有权的权利体系，呈现出从权源性权利到具体权利的逻辑延伸。在立法上，第一级权利已经以集体所有权的形式被规定到《民法典》中。第二级权利中的宅基地集体占有权、宅基地集体利用权、宅基地集体收益权、宅基地集体处分权作为宅基地集体所有权的权能权力化的结果，已内在包含在宅基地集体所有权中，尚无直接纳入立法之必要。但第二级权利中的宅基地集体管理权仍有必要以“农村集体经济组织或村民委员会、村民小组应当依法监督宅基地利用”的方式纳入《土地管理法》。此外，尽管许多第三级权利已经包含在对应的第二级权利中，但从实践需求来看，仍须在《土地管理法》或未来制定的宅基地相关立法中以权利方式明确宅基地资格认定权、宅基地集体收益权（宅基地集体收益实现权和宅基地集体收益分配权）、宅基地集体收回权、宅基地规划参与权、宅基地流转管理权等权利。

（五）落实宅基地集体所有权的制度保障

落实宅基地集体所有权仍须从立法与政策、理论与实践两个维度构建体系性的制度保障。主要措施包括：其一，加快推进《农村集体经济组织法》立法，为规范农村集体经济组织依法履行落实宅基地集体所有权职责提供法律依据。在落实宅基地集体所有权方面，《农村集体经济组织法》重在明确农村集体经济组织落实宅基地集体所有权的职责，以及对农村集体经济组织履职的监督、管理；《民法典》是落实宅基地集体所有权的三级权利体系中许多法定权利的基本法律依据；《土地管理法》则是落实宅基地集体所有权中自治、管理类权利及相关监管规则设定的依据。以上三部立法从不同角度，以具有差异性的适用范围为基础，协同推动落实宅基地集体所有权。其二，宅基地“三权分置”改革的协同设计。落实宅基地集体所有权是宅基地“三权分置”改革内容的重要构成，与宅基地“三权分置”其他改革共同构成整体性的宅基地制度。这就需要：一方面，按照宅基地“三权分置”的目标要求，将落实宅基地集体所有权的制度设计与保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权进行有效对接，实现相关措施有效兼容。另一方面，仍须坚持落实宅基地集体所有权的探索与农村集体资产产权制度改革、乡村治理体系建设的协同探索。其三，同步建设宅基地“三权分置”的风险防范机制，重点防治落实宅基地集体所有权面临与现行法律政策惯性的协调、与传统“两权分置”下农民乃至公众固有私权意识和认知的冲突，以及由此而引发的相关风险。

五、余论

从我国土地制度改革历程来看，宅基地“三权分置”制度设计仍须沿着“实践探索——制度回应——实践应用——制度完善”的制度改革路径逐步推进。从实践探索和理论研究来看，推动宅基地“三权分置”亟须系统回应宅基地“三权分置”面临的各种理论命题。这就需要按照从宅基地价值到宅基地制度功能的分析进路，为探索形成宅基地“三权分置”相关理论和制度提供目标和方向指引。集体土地所有权作为宅基地制度中的最基本权利，是宅基地上其他权利的权源，从根本上决定了宅基地“三权分置”的权利架构路径。落实宅基地集体所有权并非宅基地“三权分置”改革的简单宣示，更是解决宅基地“两权分置”下权利结构痼疾，矫正宅基地集体所有权功能取向，完善宅基地集体所有权制度的重要契机。

本文立足宅基地制度的基本功能定位，在宅基地“三权分置”的框架体系内，充分挖掘相关实践经验，以权利为抓手，探索落实宅基地集体所有权的相关理论和制度设计。然而，宅基地“三权分置”改革仍是一项长期的实践探索，既要协调好落实宅基地集体所有权与保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的关系，又要回应好如何落实宅基地集体所有权以及落实宅基地集体所有权所须坚持的限度，形成落实宅基地集体所有权的具体制度，避免出现落实宅基地集体所有权要求的“空泛化”。总之，落实宅基地集体所有权仍须在法治轨道上推进相关实践探索，仍须将落实宅基地集体所有权的基本要求和制度实现置于宅基地“三权分置”的制度体系中，以实现落实宅基地集体所有权与相关改革措施的体系性协同。