王 颖, 王 梦

(东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110169)

一、问题的提出

改革开放以来, 我国历经了40余年的经济高速发展期, 这份成就的取得与广大干部审时度势、协调策划、谋略担当密不可分。 随着全面深化改革步入攻坚阶段, 国家经济与社会发展的结构性矛盾日渐突出, 迫切的现实境况对党员干部提出了更高标准与严格要求。 然而,由于“怕问责”的内心焦虑、“政治晋升”的仕途担忧, 抑或是求安稳的“混日子”心理诉求,部分干部工作畏手畏脚、热情低下, 为官不为现象屡见不鲜, 政治生态环境不容乐观。鉴于此, 2013年11月党的十八届三中全会首次提出“宽容改革失误, 为全面深化改革营造良好社会环境”, 容错机制以其“正面激励”的制度设计初衷与“宽容开放”的内在逻辑理路应运而生。

目前学界关于容错机制的概念,尚没有统一的说法,有学者从政府角度指出,容错机制是当政府官员因改革创新、主动作为出现失误时,政府系统要有容受这类错误的保障机制,以鼓励改革创新和行政有为[1]。还有学者从党政机关角度指出,容错机制是指党政机关及工作人员在改革时未能实现预期目标或出现失误,但依法行事且未有谋私利及主观故意之为,可免责或从轻处理的机制[2]。上述学者虽从不同角度对容错机制概念进行了理解,但共通的一点是以“宽容”为核心的制度安排,这是确保容错机制有效运行具有普遍约束力的规范化体系。因此,结合学界对容错机制的理解,本研究将其定义为,政府及党政机关在宽容开放理念的支撑下,合理容受改革者在工作过程中的探索性失误,通过良好环境培育及合理程序设计等手段鼓励广大干部改革创新以保证国家全面深化改革纵深推进的一系列制度安排。因其主张在一定范围内允许和包容错误的发生而对改革者起到显著的保护与鼓励作用,所以中央及地方层面纷纷对容错机制作出积极回应并相继出台有关政策文件,以期最大限度调动干部干事创业的积极性、主动性和创造性。其中中央层面关于容错的政策文件和内容包括:《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》(2018年5月),涉及“建立激励机制和容错纠错机制,激励干部新时代新担当新作为”;《党的十九大报告》(2017年10月),涉及“健全激励机制和容错纠错机制”;中央全面深化改革领导小组第十七次会议(2015年10月),涉及“改革创新允许试错、宽容失败”;《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月),涉及“宽容改革失误”。地方层面关于容错的政策文件和内容包括:《陕西省党政干部容错纠错办法(试行)》(2018年10月),涉及“锐意改革,合理容错”;《沈阳市容错纠错实施办法(试行)》(2017年8月),涉及“鼓励创新,宽容失误”;《文昌市党政干部容错纠错实施办法(试行)》(2017年7月),涉及“强化正向激励,合理容错免责”;《滨海新区激励干部改革开放创新勇于担当容错免责实施办法(试行)》(2016年11月),涉及“激励创新,宽容失败”。

全面深化改革的内生动力,破除为官不为的现实推力,加之中央顶层注意力的高位推动,三向引擎合力推进容错机制在国家治理体系与治理能力现代化进程中发挥其应有之用,但作为降低党员干部改革创新政治风险的制度性保障机制,在实际推进过程中却出现“名实背驰”的运行困局。现实效果与政策主线产生偏差距,干部申请容错免责成功的案例屈指可数,试错容错的社会风气不浓厚,机制运行出现“空转”,顶层设计与基层改革创新难以实现有效衔接,机制推行所带来的激励效果实则难以窥见。那么,为何容错机制的效力发挥不尽如人意?是干部对政策实施的敷衍弱化还是另有其他阻滞性原因?如何优化容错机制的制度设计?均值得我们进一步探讨。

事实上,自中央首次提出容错机制以来,便引发国内诸多学者的广泛关注,其研究内容主要涉及以下三个方面。第一,容错与问责的边界界定及逻辑关系。张力伟从问责机制导致的消极避退与容错机制产生的正向激励阐释了二者间的内在张力[3];陈朋从界定容错与问责的边界、合理拿捏政策标尺及掌握相应技术等方面提出实现二者合理均衡的路径[4];杜兴洋等通过两类政策文本的比较构建起以行为动机、决策过程、主导因素及社会影响为分析要素的框架,以厘清二者边界[5];洪向华基于容错与问责的根本性质、调整对象及处理方式理解了其相辅相成的关系[6]。第二,容错机制达不到预期效果的掣肘因素或实践困境。成为杰等认为容错与问责关系未理顺、干部自身素质不强以及机制设计缺陷等是容错机制运转的掣肘因素[7];石学峰从容错机制的限度难界定、程序难生效、结果运用难到位及公信度难释放方面阐述了其建构难点[8];邸晓星将容错机制规划同质性明显、运行流程模糊及机制保障匮乏视为目前的实践瓶颈[9];谭九生等从实体性规定不完善、程序性规定不明晰及配套措施不完备方面解析了容错机制的法治困境[10];梅立润基于制度关系、核心内容与操作程序等五大维度构建了容错机制运行不畅的分析框架[11]。第三,容错机制的功能定位与路径选择。万庄从干部行为策略角度,围绕厘清激励与约束的关系、科学界定容错适用范围、增强机制实施的可操作性方面探讨了容错机制的未来方向[12];王性玉基于I-P-O 模型从激励性工作方式、考核制度及选用人机制方面提出管制策略[13];朱红涛设计了先行预防、容错实施、后续跟进三阶段方案[14];陈鹃从处理好容错免责与从严治党的关系、上级思路与基层探索的关系、“容”与“不容”的关系等方面探讨了容错机制的优化路径[15]。

以上研究为我们清晰解读容错机制的内在机理、运行障碍及未来路径提供了思路与启示,但仍存在一定局限。“重理论、轻实践”的研究囿于对容错机制理论层面的阐释,而相对忽视了对基层现状的调查与探索。研究方法的运用单一薄弱,基于文本分析的研究仅是对原初政策文本的价值考量与解读,与基层的实然状态因“信息打折扣传递”而存在一定脱节,难以深层次透视阻滞容错机制运行的结构维度。基于此,本文采用半结构化访谈法对L省9个地级市30名政府人员进行访谈,通过扎根理论对泛化的一手资料进行编码,以提炼出容错机制运行疲力的隐含维度并进行理论建构,从而对其运行路径加以完善,以期为激发广大干部干事创业的积极性、促进全面深化改革进程的稳步推进与国家治理体系治理能力现代化的有效提升提供有益借鉴。

二、研究设计与资料收集

1. 研究方法

对于我国容错机制运行受阻结构维度的研究,目前尚未形成系统成熟的变量范畴与理论模型。扎根理论由巴尼·格拉泽(Barney Glaser)和安塞尔姆·施特劳斯(Anselm Strauss)于1967年提出,由于被视为社会科学研究中“演绎—验证”路径的反向推论,遵循从原始数据中“发现理论”的研究范式而被广泛应用[16-18]。作为质性研究方法,扎根理论通过对政策文本、访谈记录、新闻报纸等资料的编码、比较,形成概念与类属,并在此基础上识别关系建构中层理论[19],有效填平了理论研究与经验研究之间“尴尬的鸿沟”,为研究者提供了一套科学、规范、严谨的方法步骤。因此,采用扎根理论对容错机制这一“社会新生类事物”进行探索大有裨益。

2. 资料收集

本研究主要采用半结构化访谈法对受访者进行非正式访谈。由于半结构化访谈针对有代表性的受访者样本展开[20],故根据本文研究目的与研究域,对L省9个地级市的30名政府人员进行访谈调查。为保证样本的信度,在样本选取时最大限度兼顾了年龄、性别、职务、学历、工作年限等变量。其中在性别方面,男占53%,女占47%;在年龄方面21～30岁占30%,31～40岁占37%,41～50岁占33%;在职务类别方面,综合管理类占47%,专业技术类占20%,行政执法类占33%;在学历方面,专科占7%,本科占73%,研究生占20%;在工作年限方面,1～5年占30%,6～10年占37%,10年以上占33%。

在进行访谈时,受访者的回答不受限于提纲内容但要保持基本一致,并在征得受访者同意的场景下对访谈进行了录音,继而对每段录音进行文本转录与整理,以保证访谈资料的完整性、翔实性与客观性。每次访谈约20分钟,在访谈结束后,共计得到600余分钟的录音资料与近12万字的文字资料,随机选取2/3(20份)的访谈记录进行编码与理论构建,另外1/3(10份)则用于理论饱和度检验,整个过程不断进行比较、分析与提炼,修缮已建构的理论模型,直到信息达饱和状态。

三、范畴提炼与模型建构

扎根理论需进行三个层级编码:开放式编码(提供概念与类属)、轴心式编码(发现并建立概念与类属间关系)与选择性编码(确定核心概念与类属)[21]。本研究采用MAXQDA软件对访谈资料进行逐级编码。

1. 开放式编码

开放式编码是研究者遵循“资料→贴标签→概念化→范畴化”的操作流程[22],对原始资料不断进行提问与反复对比,逐步分解、挖掘与之关联的有效信息,进而实现概念化、范畴化的理论过程。本研究对20份访谈资料依次进行编号并导入MAXQDA软件,紧密围绕“容错机制运行受阻的影响维度”主题逐句分析,得到460余条原始语句及对应的初始概念,继而对其进行多次提炼、处理与聚合,最终得到17个范畴(见表1)。

表1 开放式编码表

2. 轴心式编码

轴心式编码是将已分裂好的符码依照逻辑次序再整合,以探索建立概念类属间的隐含关联,包括因果关系、语义关系、情境关系及差异关系等[23]。本研究围绕一个“轴心”,在开放式编码的基础上秉持高度的理论敏感性,分类、组织、融合大量数据[24],并对其重新排列组合,不断分析范畴在概念层次上的交互关系,最终形成四个主范畴(见表2)。

表2 轴心式编码表

3. 选择性编码

选择性编码是在轴心式编码的基础上,在已建好的范畴之中,藉由阐明“故事线”来梳理和发现兼具全面性与统领性的核心范畴,并将核心范畴与其他范畴有机关联,通过资料与正在成型的理论互动进一步把握各范畴及相互关系,继而建立一个新的理论[25-26]。本研究围绕核心范畴将“场景、制度、内容、行动”归纳为容错机制运行疲力的关键变量,继而建构起主范畴的典型关系结构(见表3),并进一步构建了容错机制运行受阻的影响维度模型,可称为“场景—制度—内容—行动四维理论模型”(见图1)。

4. 理论饱和度检验

为保证本研究的实践严谨性与理论科学性,严格按流程进行理论饱和度检验。将未编码的访谈记录按开放式编码、轴心式编码、选择性编码的流程依次进行编码与维度提取,并不断对比分析与先前编码结果的异同。结果显示:并未在这10份样本中抽取、凝练出新的理论范畴与关系,由此可见,通过上述三级编码所得的四个主范畴较成熟,本研究探索构建的“场景—制度—内容—行动四维理论模型”理论饱和度较好,即可结束采样。

四、场景—制度—内容—行动四维理论模型阐释

1. 场景维度

场景维度又可称为“情境维度”,旨在通过容错机制所处的外部大环境进一步影响其运行状态,是容错机制达不到预期功效的诱致原因。对一项制度设计充分了解与解读是其有效运行的前提,但访谈发现部分干部对容错机制的认识并不充分:一是由于文件下发后地方政府“形式化”处置,二是部分单位将其归为“涉密文件”,扩散范围有限,这种半正式形式半隐蔽状态的空间环境严重阻滞了后期的推进与执行。同时,随着全面深化改革步入深水区,干部试错空间被挤压,改革难度加大对干部的能力诉求与其自身素质难以实现高度耦合,“不能为”“不愿为”成为干部的理性选择,为官不为的群体效应显著。加之全国范围内对申请免责成功的案例宣传较匮乏,政治宣传收益随之大幅减弱,干部的试错可能性再度降低。此外,互联网+、大数据等网络技术的发展与成熟,为不良媒体通过负面舆论表达传递消极泄愤情绪、扰乱网络秩序甚至社会秩序提供了途径,相关事件一经媒体“歪曲”发酵,便置政府与官员于风口浪尖。一定程度上,民众的非理性情绪会逐步耗损干部的心理承受度,影响上级部门的正常决断与处置。

2. 制度维度

制度维度是容错机制运行疲力的现实阻滞条件,制度完备合理对促发干部的工作积极性大有裨益,反之则会纾解机制效力。基层干部工作中“赋责不赋权”的现象颇多,在传统的狭小权力分配常规之内进行创新或试错,代价之大明朗无疑。囿于权责持续失衡的现实困局,干部的“保守主义”倾向明显。同时,容错作为问责的有效补充,运行现状与设想的“二者和谐共生”发生偏离。在全面从严治党的高压态势之下,问责机制凭其成熟的运行逻辑、快速反应的处置优势迅速成长,而容错机制作为新生事物,其运行效度必定会在问责之外的有限时空范围内大打折扣。此外,问责与容错的边界规范不清晰也是二者互相牵掣的关键因素。容错的末端保障机制亦有待完善,多地文件指出对查无实据的要及时做好澄清与解释工作,但在紧张激烈的晋升程式中,一旦遭举报形象受污,舆论压力接踵而来[9],失误者极易被剔除晋升行列而致使政治仕途受阻,因此干部普遍有较强的心理顾虑。

3. 内容维度

清晰精准的核心内容是一项制度的坚实承载,是维系制度生命力及功能的必备要素[11],也是保障其顺畅运行的内部观照条件。由于缺乏中央正式文件对容错机制的规范性、权威性说明,不可避免会削弱其强制辐射效用,地方文件互相模仿、移植的同质化现象较明显,与本地实际出现脱钩。同时,机制内容的覆盖面有限,文件的泛化规定势必会衍生出制度体验的“空心化”,使容错发展为“象征性”制度。此外,容错机制的核心内容无外于容错类型与尺度标准,但由于错误类型繁多、政治规则复杂及部门工作的异质性,难以全面详尽地厘清所有可容类型与尺度边界,对失误的理性研判依旧困难重重,错容、不容、难容事件频发,多位受访者反复强调这一点。容错机制定位不科学同样加重了制度运行摩擦,由于其作用对象更偏向于核心干部而使普通干部成为“受益盲区”。

4. 行动维度

行动维度主要涉及政策内容与执行间的松散链接及潜在的组织失效,是关乎容错机制效力发挥的外部情境条件。目前,地方政府在政策执行中为求自保通常选择消极应对,仅策略性地满足上级要求的最低标准,表现出明显的“系统磨洋工”[27]。容错机制宣传范围狭隘、推进层次浅薄、执行力度孱弱都是阻滞其效能释放的关键要素。同时,容错权力基本被地方一把手垄断,领导藉由容错尺度的模糊性“钻空子”,任凭主观臆断左右“容”与“不容”,极易诱发因公共权力运用失范而造成的寻租、腐败等现象,偏离机制设计的初衷线路。另外,容错机制的运行方式受政治固化的藩篱约束而刻板老套,因执行方式、工具等缺乏变通而束缚了机制的灵活运转。加之问责与容错的执行部门尚未统一规制,部分地区由纪检部门统合问责与容错职责,权力聚集难免会因“一权独大”而造成权力滥用;还有部分地区则由纪检部门与组织部门分散执行,但因两个机制“定责”与“免责”的性质冲突,部门间协商不畅难以保证容错机制的激励效用正常发挥。由此而看,容错机制的权力归属、制度建构等问题依旧任重道远。

五、结论与建议

本研究表明,场景维度、制度维度、内容维度及行动维度四个主范畴对容错机制的有效运行具有显著影响,是容错机制达不到预期效果的关键变量。其中,场景维度是诱致性变量或源生性变量,制度维度是现实条件变量,内容维度是内部观照变量,行动维度是外部情境变量。基于此,本文探索建构了容错机制运行受阻的“场景—制度—内容—行动四维理论模型”,并详尽分析了模型中各维度的构成因子,得出如下结论:一方面,容错机制运行受阻是受到场景闭塞、制度失衡、内容泛化及行动偏滞的共同影响。场景闭塞是影响容错机制运行最关键、最直接的根源性要素,其他三类要素则以不同来源、强度及结构调节着容错机制的运行机理。另一方面,上述四个维度除却对容错机制的共同影响,其内部之间也存在微妙关联,我国独特的制度构成、机制本身的内容设计以及地方政府的打折扣执行都在一定程度上作用于机制的运行场景,从而进一步影响容错机制的效力释放。

基于以上分析,可为政府实施有效的管制措施以确保容错机制规范运行提供如下思路。

第一,规范宣传教育及选用人机制,培育清正的政治生态与宽容的社会氛围。良好的政治生态与兼容并包的社会氛围是容错机制稳健运行的“润滑剂”。各省、市级政府要着力强化机制的宣传教育,通过组织大会、线上线下学习等方式进行公开、解读与普及,扩大容错机制的知晓范围。探索制定科学合理、针对性强的选用人机制,在干部选拔中通过倾向于敢作为、能作为、善作为的优秀干部而形成一种行动导向,优化干部队伍的年龄梯次,破除传统职务晋升中的“天花板效应”,有效规避体制中的慢作为、懒作为等现象,培育风清气正的政治生态环境。借助互联网、大数据等新兴媒体的迅猛发展广泛宣传免责成功的案例典范,使广大干部明确容错机制并非形象工程、面子工程,而是能于国家治道变革之关键期发挥实际效用。另外,在全社会倡导改革精神、创新精神、容错精神,竭力平衡“个人短期利益”与“社会长期效益”间不可避免的矛盾冲突,形成全民拥护创新者、宽容改革失误者的理性氛围,减少容错权力归属部门的裁决顾虑,为广大干部干事创业提供“定心丸式”的舒适环境。

第二,克服权力与责任的内在张力,建立健全前端研判与末端保障机制。有权必有责、用权必担责、滥权必追责是权力运行的应然范式,厘清权、责关系有助于容错机制效力发挥。因此,政府需进一步探索“权力清单”与“责任清单”协同推进的适用性,以尽可能达到权责间的有效衔接。统合公共权力所有者与行使者的身份划定,使公权行使者拥有的权力与其应尽的责任高度匹配,通过权责一致的责任政治建设来提升国家治理体系与治理能力现代化水平。全面依法治国与从严治党的高压推进,促使政府要正视容错机制的地位,平衡容错与问责在国家权力运行过程中的共生关系,明确容错与问责的制度边界,既要严格约束干部的权力,防止搞“纪律松绑”,又要有的放矢,设置富有鞭策性的绩效考核制度,形成“正向激励”与“逆向惩罚”的制度合力。同时,在激烈的“独木桥式”升迁过程中,要建立健全申诉救济、澄清保护等末端保障机制,消除干部群体的思想包袱与改革失误的负面影响,保障改革者享有平等公正的合法权力与合理诉求。筑牢法律屏障,以政治划线规范干部的思想观念,严防知法犯法、违法改革等行为,将谈话、诫勉等监督手段渗透进日常工作中,对重大失误提前研判,使容错机制保护干部大胆试错、激励干部干事创业的效用充分实现。

第三,以顶层制度设计推进基层探索,实现机制内容与技术边界的法治建设。容错机制法治化建设是促进其规范运行、规避机制适用风险的必由之路[28]。因此,中央政府要充分发挥其战略指引优势,在自下而上有效“吸纳”基层实践经验的基础上,将容错机制以法律、法规等形式自上而下强制“辐射”至各地区,给予容错机制一个“正式身份”,保障其运行的法治效力,继而形成点、面间“汲取—反馈”的制度效果。创新的本质在于“创造性的破坏”[29],破坏的标准尺度如何衡量?这就需要基层政府在中央文件的指导下,以“三个区分开来”为根本参考,依据自身经济发展、政治生态及文化背景等制定详细的实施细则,明确机制的作用对象、启动条件与基本原则,严格划定“容”与“不容”的界限与范围。结合改革的动机态度、客观条件、程序方法及后果影响等因素综合考量哪种错误可以容、哪种错误不能容,并进行清单化设计,最大程度避免由于错误认定模棱两可而导致的错容、误容等行为。

第四,探索科学合理的运作程序,以大力度持续推进容错机制规范运行。中央决策与地方执行有效衔接是容错机制规范运行的关键一环。各级政府要严肃其政治认识,贯通“中央政府—中间政府—基层政府”纵向联动,以政治动员或宣传教化等方式逐级推进容错机制实现“静态制度建构”到“动态权力运用”的连续过程,加大容错机制推行力度。制定科学、民主、公开的容错机制运作流程(见图2),充分发挥体制内外各方力量(如第三方听证会、专家委员会、社会公众等)的纠偏匡正能力,严把决策、调查、核实、认定及报备每一道“关口”,将干部徇私舞弊、官官庇护等行为遏制在萌芽中,疏通容错机制在中国场景的运行路径。同时也要根据具体情境灵活处置,避免机制刻板运行造成决策失误。及早圈定容错机制的权力归属与执行部门,强化部门间的衔接与沟通,从而为容错机制的规范化运行制定超越零和博弈的价值增长方案。