许渊源

摘 要：发展混合所有制经济对于完善社会主义市场经济体系具有重要意义，为更好地促进混合所有制企业的经营发展，必须对其进行差异化管控。本文探讨了混合所有制企业改革背景和差异化管控的要求，分析了当前管控过程中存在的问题，提出了混合所有制企业差异化管控的原则和具体模式，旨在充分发挥混合所有制企业的体制和制度优势。

关键词：中央企业;混合所有制;差异化管控

0 引言

2015年8月，中共中央、国务院下发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，要求推进国有企业混合所有制改革。党的十八届三中全会明确，把混合所有制作为我国基本经济制度的重要实现形式。发展混合所有制经济对于完善社会主义市场经济体系，深化国资国企改革、提高国有资本运行和配置效率具有重要意义。

根据公开数据，2013年以来，中央企业混合所有制企业户数已超过全部法人单位70%;上市公司总资产占中央企业总资产68%、利润占86%。中央企业所有者权益中，由于引进社会资本形成的少数股东权益占比提升至38%。中央企业上市公司中，国有股东及一致行动人超过50%的企业占总数58.6%。从这一数据可以看出，在中央企业中混合所有制企业的数量和比例正在持续上升，特别是上市公司创造了更多的利润，混合所有制有效提升了企业经营效益和管理效率，发挥了国有资本的带动效应。

混合所有制企业的不断发展壮大，对差异化管控提出了更高的要求。探索混合所有制企业管控模式，进行有益于企业法人治理和经营发展的差异化管控，具有十分重要的现实及理论意义。

1 混合所有制企业差异化管控必要性

1.1 差异化管控要求

2020年5月，党中央、国务院出台《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。2020年啟动的国企改革三年行动明确提出，支持国有企业集团公司对国有股权比例低于50%且其他所有制股东能够有效参与公司治理的国有相对控股混合所有制企业，实施更加市场化的差异化管控。上述文件中对混合所有制企业都提出了差异化管控的要求，旨在通过股权层面的变化，形成公司治理层面的变化，从而促进企业进一步完善法人治理结构，深入转变经营机制，加快市场化经营发展，不断激发企业活力。

1.2 差异化管控企业范围

本文探讨国有股权低于50%并进行财务并表的中央企业所属混合所有制企业（以下简称混合所有制企业）的差异化管控模式。这类企业具有一定的特殊性：股权结构相对分散，除国有股东方外其他股东方具备较强的话语权，需要更加市场化、法治化管理。但这类企业又进行财务并表，国资委是其实际控制人，对其行使国有资产监督管理的权利。对这类企业管控难度更大，一方面要依法落实企业法人财产权和经营自主权，进一步激发企业活力、创造力和市场竞争力;另一方面要切实防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。

1.3 当前管控存在的问题

1.3.1 所有权和控制权不一致

国有资本不完全是“一股独大”，但又拥有企业的实际控制权，且必须对国有资产履行保值增值责任。大股东可能对企业干预过多，存在“越位、错位、缺位”问题，弱化企业的自主权，伤害中小股东的权益。

1.3.2 存在层层委托代理关系

从出资人层面到经营层面各治理主体，存在层层委托代理关系。在国资管理层面，国资委-中央企业-混合所有制企业，层层委托进行经营管理。公司内部治理层面，股东大会-董事会-经理层三层委托代理关系。如果不能很好确定各主体权责界面，将会出现权责不清、约束不够、缺乏制衡等问题。

1.3.3 市场经营和监督管理之间存在矛盾

中央企业对所属企业管理有日常监督管理的事项，包括国资管理、安全、纪检、审计、巡视等非生产经营类事项，这一类监督管理事项可能对混合所有制企业彻底市场化经营有所制约。

1.3.4 集团管控存在“一刀切”问题

中央企业对混合所有制企业管控，还难以做到“一企一策”精准管理和授权放权。对混合所有制企业差异化管控的路径和内容上，还需要进一步探索完善。

2 混合所有制企业管控原则

混合所有制企业战略定位应是完善现代企业制度，促进转化经营机制，加快技术创新、管理创新、商业模式创新，实现市场化经营与价值创造。根据这一定位和国资监管的要求，为促进企业成为真正市场主体，要做好混合所有制企业管控的顶层设计，要以公司治理为公司经营管理的根本、集团管控为国资监督管理的手段，实施治理为主、管控为辅的办法进行管理，充分发挥其混合所有制优势，同时确保国有资产不流失。

2.1 集团管控原则

在集团管控方面，应主要遵循财务管控的原则。中央企业集团公司对混合所有制企业可以采取财务管控模式，管资本、管回报，主要追求资本增值和投资回报的最大化，不参与企业日常经营决策、不干预企业市场经营。

如企业对集团公司发展具有较为重要的战略意义，则可综合考虑其所处行业、发展阶段、业务规模、经营能力，适度加强战略管控，即从战略管理、主业管理等角度加强指导和管理。

2.2 公司治理原则

在公司治理方面，应主要遵循法人治理的原则。中央企业集团公司作为国有股东，依据股权关系通过法人治理结构开展治理。国有股东和其他股东充分协商，按照现代企业制度完善股东会、董事会、党委、总经理等治理主体的权责界面，形成权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的法人治理结构。推进市场化经营机制改革，促进企业健全以公司章程为核心的制度体系，构建激励约束体系。

3 管控模式初步研究

对混合所有制企业管控模式探索研究分为集团管控和公司治理两个层面。假设该企业是中央企业集团公司直接管控混合所有制企业的情况，如为三级及以下企业，并非集团公司直接管控，也可参照此原则逐层授权管理。