庄磊

[关键词]非学历教育;终身教育;学习型社会;政策分析

非学历教育，通常指的是在国家学制系统的学校教育阶段之后，面向全体社会成员，为满足职业发展需求或获取某类技能需求而开展的有关知识、技能和态度的教育和训练，也被称为“培训”。本文所说的我国高校非学历教育，是指我国各类高校面向社会开展的不授予学历学位的继续教育、专业知识技能培训、涉外教育培训等。笔者希望通过对现有高校非学历教育政策体系以及发展现状的研究，分析今后发展的政策需求，提出政策建议。

一、我国高校非学历教育的价值与趋势

非学历教育相比学历教育具有较明确的职业目标导向，形式相对灵活、内容丰富多样、学习周期相对较短（有些非学历教育时间可能是数周或者数月，也有的稍长，但普遍短于学历教育）。非学历教育的时间跨度、覆盖广度更大，其重要程度丝毫不亚于学历教育。在高等教育领域，非学历教育是高校教育教学职能的重要组成部分，也是高校社会服务职能实现的重要途径之一，是高校的一项重要工作。具体来说，其价值与趋势包括以下几方面。

（一）有助于高校主动适应与对接社会对教育产品和服务多元化的需求，推动高等教育综合改革

推动高校非学历教育发展是当前我国高等教育综合改革的重要一环。当前我国高等教育发展处于一个重要的历史节点，即将进入普及化阶段。一方面，我国经济面临增长方式的转变和产业结构的深度调整，国家人才需求的层次、结构、标准等都发生了很大变化，对高层次技术应用型人才的需求加大，高等教育人才培养的方式、标准都需要主动调整變化。根据德勤咨询公司《2019年全球人力资本趋势报告》，我国未来将出现2000万的人才需求缺口。另一方面，我国高等教育适龄人口持续减少，生源数量的“刘易斯拐点”已经到来，高等学历教育的规模扩大空间有限。同时人口结构也在发生变化，25岁以上人口比重逐渐加大，其出于升职、转岗、再就业以及技能、素养提升等目的的多元化教育需求也不断增加。根据教育部发布的2008-2017年《全国教育事业发展统计公报》显示，全国高考报名人数近10年间呈缓慢下降趋势（见图1），而与之相反，接受非学历教育的人数则呈较快增长趋势（见图2）。扩大高校非学历教育的规模和比重，提升其供给质量，对接职业需求和技能发展需求，满足社会对人才转型升级的需求，服务全民教育、终身学习和学习型社会构建的目标成为必然趋势。同时，以非学历教育推动高等教育供给侧改革，既是高校教育及其社会服务职能转型升级的新方向，也是高等教育深化改革、促进教育现代化的新要求。

（二）有助于构建完备的国民终身教育体系

我国已经形成了包括学前教育、基础教育、高等教育、职业教育、成人教育在内的相对完善的教育体系。但是这一体系设计更多的是基于学历教育的导向，无法有效对接当前终身教育和满足构建学习型社会的需求。而且，目前的学历教育体系在一定程度上已达到饱和状态，在这种情况下，基于终身教育理念、形式灵活多样的非学历教育领域具有较大的潜在拓展空间，将会成为新的增长点，成为高等教育的“蓝海”。普通高校应充分利用自身优势，发展面向社会的培训服务，以拓展高等教育发展空间，并推动构建全面终身教育体系。

（三）有助于学习型组织、学习型社会的建设

“学习型组织”的概念最早是由美国学者彼得·圣吉（Peter M.Senge）在《第五项修炼》（The Fifth Discipline）一书所提出的。它是指在扁平化、通过持续学习不断提升绩效中实现可持续发展的组织。学习型组织是学习型社会的基础和组成单元。在学习型社会中，人人都能通过学习获取所需知识和技能，享有公平的终身学习机会。普通高校非学历继续教育与学习型组织和学习型社会具有规律的相似性和目标的一致性，将成为推动二者发展的重要动力来源。

（四）有助于有效整合高校内部资源，全面推动高等教育改革发展

非学历教育既是高校与社会沟通的一个窗口和桥梁，也是高校整合自身各种资源的一个重要平台。非学历教育因其明确的需求和指向性，可以促使高校有效跟踪政治、经济、科技、文化等领域的社会发展热点，把握最新发展趋势，及时调整教学、科研和人才培养的方向。以非学历教育为平台和支点，整合各种资源，有助于加快和全面促进普通高等教育改革的发展，全面提升高校内涵发展的质量和水平。

（五）有助于缓解我国高校教育需求增加与教育投资供给不足的矛盾

经费不足是长期困扰我国高等教育发展的一个重要问题，而非学历教育具有低门槛、形式灵活、周期短、见效快、灵活性强等特点，“机会成本”和“投入成本”低，将成为高校缓解教育需求增加和教育投资供给不足的矛盾的重要途径。智研咨询发布的《2017-2023年中国教育培训市场分析预测及投资方向研究报告》认为，2020年，我国职业培训市场规模有望达到8536亿元，上探万亿规模有可能。因此，扩大非学历教育的规模和服务范围，是高校缓解经费不足、积累发展资金的重要渠道。

二、我国普通高校非学历教育的政策体系、政策特点与发展路线以及外部政策支持

（一）相关法律政策体系

对我国普通高校非学历教育起到主要支撑作用的政策体系主要包括3部法律和8个政策文件，具体如下：

（1）《中华人民共和国教育法》（2015年，简称《教育法》）;

（2）《中华人民共和国高等教育法》（2015年修订，简称《高等教育法》）;

（3）《中华人民共和国职业教育法》（1996年，简称《职业教育法》）;

（4）教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》（1998年）;

（5）教育部《2003-2007教育振兴行动计划》（2004年）;

（6）《中华人民共和国国家中长期教育改革和发展规划纲要（2011）-2020年）》（2010年，简称《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》）;

（7）《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016年，简称《“十三五”规划纲要》）;

（8）《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年，简称党的十九大报告）;

（9）中共中央办公厅、国务院办公厅《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》（2019年）;

（10）《中国教育现代化2035》（2019年）;

（11）教育部《职业教育与继续教育2019年工作要点》（2019年）。

（二）相關政策特点与发展路线

本文基于对以上法律、政策的文本分析，结合我国普通高校非学历教育工作的发展情况梳理出以下发展路线。

1.制度路线：顶层制度设计逐渐趋于完善

关于普通高校开展非学历教育的法律规定主要体现在《教育法》《高等教育法》《职业教育法》这3部法律中。其中，《教育法》在国家教育基本法的层面对终身教育体系、继续教育制度、职业培训等做出了明确规定，同时鼓励发展多种形式的继续教育，并要求促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习。《高等教育法》第十五条明确规定学历教育和非学历教育是高等教育的2个组成部分之一，规定了高校等高等教育机构是其实施主体，明确了高校的社会服务职能。非学历教育（或培训）作为其社会服务的重要手段和途径，也是普通高校的分内职责。从《教育法》和《高等教育法》的基本精神来看，终身教育应是全社会共同努力的方向，非学历教育是实现全民教育和终身教育的重要途径，也是普通高校不可推卸的职责。《职业教育法》对职业培训的种类和层级做出了规定，高等职业院校作为高等教育的重要组成部分，承担着职业教育领域的大量非学历教育（职业培训）任务，是我国高校非学历教育的重要组成部分。在国家政策中，党的十九大报告提出要“完善职业教育和培训体系”“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”，突出了非学历教育在国家教育体系中的重要战略地位。教育部发布《职业教育与继续教育2019年工作要点》，对各项目标任务做出了具体部署，提出要引导各类院校开展面向重点人群的继续教育和培训，提升普通高校和职业院校服务学习型社会建设能力，推动各级各类学校开放资源，大力发展非学历继续教育。

2.理念路线：终身教育、终身学习与学习型社会3大理念的明晰强化

“终身教育”“终身学习”“学习型社会”分别由保罗·郎格朗、埃德加·富尔和罗伯特·赫钦斯所提出，形成于20世纪六七十年代，是基于人类社会与教育的发展趋势对未来社会的教育形态提出的构想与展望，已经越来越成为各国教育改革的重要理念与目标。从相关法律和政策文件中也可以看到这些理念清晰的演进路线。《面向21世纪教育振兴行动计划》提出要适应终身学习和知识更新的需要，逐步建立和完善终身教育体系。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出了建设学习型社会和构建终身教育体系的目标。《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》对终身学习的制度体系和法律法规建设提出了明确要求。《中国教育现代化2035》提出了全民终身学习制度环境的建设目标。教育部《职业教育与继续教育2019年工作要点》提出“建设全民学习、终身学习的学习型社会”。至此，有了制度、法律以及路径保障，终身学习的理念指引与构建学习型社会的环境营造得到了有机统一，其发展图景愈来愈清晰。

3.价值路线：服务社会和个人发展需求

社会服务是高等教育的重要职能之一，非学历教育是高校提供社会服务的重要渠道，服务社会与个人发展需求是其必然的价值取向。《面向21世纪教育振兴行动计划》提出要面向行业人员和专业人员提供继续教育，要与企业、政府和社区合作开展在职培训。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要面向所有社会成员，以加强人力资源能力建设为核心，鼓励学校、科研院所、企业和社区等机构合作开展教育，并首次提出了“办好开放大学”的目标。《“十三五”规划纲要》提出要构建惠及全民的终身教育培训体系，整合各类数字教育资源向全社会提供服务。《中国教育现代化2035》要求“强化职业学校和高等学校的继续教育与社会培训服务功能”。教育部《职业教育与继续教育2019年工作要点》提出引导各类院校开展面向重点人群的继续教育和培训，提升普通高校和职业院校服务学习型社会建设能力。

4.机制路线：构建学习成果的互通转换机制

非学历教育作为高校的教育形式之一，如何与学历教育协调发展，如何与各种校外教育衔接？非学历教育自身的多样性决定了其形式的多样化，各种不同形式之间又如何互通？因此，构建学习成果的互通转换机制尤为重要。

对此，《教育法》明确提出要“促进不同类型学习成果的互认和衔接”。《面向2l世纪教育振兴行动计划》提出“要努力建立符合我国国情特点的职前与职后教育培训相互贯通的体系”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》《中国教育现代化2035》等文件相继提出了“搭建终身学习立交桥”“建立国家资历框架”“建立健全国家学分银行制度”等目标。2019年的《中华人民共和国职业教育法修订草案》（征求意见稿）明确提出“国家建立国家资历框架制度，建立职业教育国家学分银行，推进职业教育各类学习成果的认定、积累和转换”。相信这一系列制度将会以法律形式固定下来。

5.技术路线：加强现代信息技术支撑

现代信息技术给传统的教育教学带来了很大的冲击，改变着教育的形态，拓展着教育的时空。非学历教育尤为需要借助现代信息技术支撑，从早期的广播电视教育，到互联网时代的在线教育、慕课，以及大数据、人工智能和区块链技术的兴起推动了新一轮的教育变革，高校非学历教育必须借助新技术的发展，融合新理念，加快转型升级。《中国教育现代化2035》提出要加快信息化时代教育变革。在具体做法方面，《面向21世纪教育振兴行动计划》提出要依托现代远程教育网络开设高质量的网络课程，实现跨越时空的教育资源共享。

（三）外部政策支持

从校外的视角来看，政府机关、企事业单位、社区等都对高校非学历教育有着旺盛的需求，他们纷纷制定了相应的政策，鼓励借助高校资源开展非学历教育。很多普通高校都建立了面向有关单位、行业、地区等的专门培训基地，开展长期培训项目合作。比如干部教育培训领域，《中华人民共和国公务员法》（2018年修订）规定国家在建立专门的公务员培训机构的同时，也可根据需要委托其他培训机构承担公务员培训任务。实践中比较有代表性的做法就是建立高校干部培训基地，2009年中组部和教育部联合下发了《关于建立和规范高校干部培训基地的意见》，确定北京大学、清华大学等13所高校为首批全国干部培训高校基地。这一做法充分利用高校优质教育资源，有效提升了干部培训质量和干部能力素质。

三、當前我国高校非学历教育发展中存在的问题与政策需求

伴随各项政策对高校非学历教育功能和地位的逐渐明确，以及相关支持和保障的不断增加，我国普通高校非学历教育实现了较好的发展，但是依然存在诸多问题，呼唤政策层面的继续改革和完善。

（一）定位不清晰，地位边缘化

虽然相关法律法规以及相关政策文件将高校非学历教育的地位和重要性逐渐加以明晰化，但是由于受到长期开展学历教育的惯性以及“正统地位”等根深蒂固的观念的影响，高校依然普遍把学历教育作为主业、非学历教育作为副业，非学历教育处于边缘化地位，通常被视为学历教育的补充或者仅仅是创收渠道。认识上的错位导致非学历教育长期缺乏政策和资源支持，发展不充分，单纯追求经济效益，忽视质量提升，无法顾及内涵式发展。

（二）办学类型繁多，办学主体分散

我国普通高校举办的各类非学历继续教育没有统一的布局和规范的培训项目开发，师资上大多是依托本校学历教育的教师，内容也多是从学历教育课程照搬过来，跟风社会热点，同质化现象比较严重。从整体上看，大约只有30%的培训项目经过认真开发，能够较好地满足受教育者的需求。在办学主体方面，主要由校内的继续教育学院或培训学院承担，但出于对经济利益的追求，校内的教学单位、科研单位、行政部门甚至后勤企业都会争相承揽非学历教育项目，缺乏统一规划和质量监管，造成资源分散、效率低下、各自为政、争抢生源，甚至出现一些负面问题，给学校办学声誉带来不利影响。

（三）管理机制僵化，内生动力缺乏

大部分非学历教育具有“短平快”的特点，要求针对需求，创新设置，并在运行中灵活调整，这决定了其更适合采用市场主导的方式运作。但是承担非学历教育的继续教育学院等机构作为学校的内设机构，各种事务需要严格遵循学校的规章制度，课程设置、时间、人员、场地、费用等都需要按流程层层审批，无法满足市场化运作的需求。同时，受教育对象多是在职人员，需要利用晚间、周末以及节假日的时间来学习，项目工作人员的工作时间调整以及加班、补休等保障措施往往不到位，采用市场化的薪酬激励方式也存在很多障碍，导致项目工作人员积极性不高，影响了工作的有效开展。

（四）师资力量短缺，缺乏专门资源

高校目前大都没有非学历教育的专职师资，而且在人事制度和教学考核体系设计中也几乎没有纳入非学历教育内容，非学历教育的教学活动对教师教学、科研考核和职务晋升影响都很小。因此，非学历教育的师资以兼职为主，其教学手段和教学内容往往是基于学历教育的，不怎么符合非学历教育的教育规律和学员特点，缺乏针对性。此外，普通高校的教学场所、教学设备设施等通常都是为学历教育设置的，比如教室中固定的讲台和不可移动的桌椅，不能适应非学历教育研讨式、参与式等教学方式的使用需求，甚至桌椅尺寸偏小，间隔距离近，不适合成年人使用。

（五）规模、质量、效益难以统一，缺乏质量监管

目前，普通高校学历教育经过多年规范化发展，形成了相对完善的制度体系和评估机制，投入相对充足，在规模、质量、效益上能够做到统一与平衡。但是，非学历教育因为内外部需求增长过快，其相关政策和体制机制相对滞后，资源不足，缺乏标准与监管，往往片面追求规模和效益，无法顾及质量的提升，规模、质量、效益三者难以统一。规模的扩大和效益的提升虽然能够带来短期的发展和收益，但是质量的滞后终究无法保证声誉的提升和长远的发展，必须在政策层面给予指导和约束，制定非学历教育的质量标准，开展严格的质量监管。

四、非学历教育发展的政策建议

本文基于现有的政策体系，针对当前非学历教育发展中存在的问题提出以下政策建议。

（一）完善立法，尽快推动《终身教育法》出台

完善的法律法规是非学历教育可持续发展的重要保证。目前《教育法》、《高等教育法》和《职业教育法》中的相关规定相对简单和宏观，缺少明确具体的界定和指引，对于相关体制机制、定位以及保障的具体规定依然缺乏，应当进一步细化。《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》明确提出“加强终身学习法律法规建设”。面对终身教育迅速发展的趋势，应尽快推动《终身教育法》的出台，以提供坚实的法律保障。

（二）建立成本分担机制，提供经费保障

要采取开放办学和市场化运作的方式，按照“谁学习、谁受益”的原则，实行学校与部门、企业合作共建的机制，建立学校、组织与个人按比例承担的非学历教育成本分担机制。在政策上要体现出引导性，通过引导积极拓展普通高校非学历继续教育经费的来源渠道，突出非学历教育周期短、见效快、回报高的特点，吸引和鼓励更多社会资金投入普通高校非学历教育领域中，既解决非学历教育的成本和投入问题，更为整个高等教育的持久发展提供良好的经费保障。

（三）完善管理制度，建立质量体系

质量永远是教育的生命线，非学历教育的质量更是直接关系高校的声誉和效益。应当把非学历教育纳入高等教育的质量监控体系，结合其特点制定相对独立的标准体系。组建监督管理机构，审核各普通高校和其他办学机构的教学资格和培训效果。可参照或引入IS09000族质量管理体系，对普通高校非学历教育开展全面质量管理。要实施全流程评价，关注动态的、过程性的分析与评估。要发挥接受培训项目学员的评价和反馈作用。在评价中要注重培训主体的参与，发挥他们的评价和改进作用。要建立社会化、市场化的监控评价体系，引入第三方监控和评估。评价结果要及时发布，做到公开透明。只有建立这种多方参与、多角度、多元化的全流程质量保障体系，才能使得非学历教育更加有效地服务于终身教育理念和建设学习型社会的目标。

（四）促进非学历教育内外衔接沟通

在前文的有关政策文件中，相继提出了“搭建终身学习立交桥”“学分转换互认”“建立继续教育学分积累与转换制度”等要求，但是还缺乏相应的配套实施政策。具体到普通高校的非学历教育，可以通过学分互认、学段衔接等方式，推进与学历教育的衔接沟通，同时促进普通高校非学历教育与其他教育的衔接沟通。比如推进自学考试与职业教育衔接，具体为自学考试本科与高职高专教育衔接、自学考试专科与中职教育衔接等等，切实畅通终身学习通道。

五、结束语

根据教育部《2019年全国教育事业发展统计公报》，我国各类高等教育在学总规模已达4002万人，毛入学率为51.6%。按照美国教育社会学家马丁·特罗的高等教育阶段学说，从数据角度来衡量，我国已进入高等教育普及化阶段。普及化阶段到来后，高等教育的招生、教学以及治理体系等方面都将发生显著变化，并将促成高等教育形态的转变和革新。其中最为直接的变化就是学历教育规模增长的减缓甚至收缩，同时非学历教育的规模和比重将会日渐加大。伴随着终身教育需求的发展和信息化技术的进展，人才培养模式、学习的时空和周期都将发生变革。在这一背景下，非学历教育发展政策的调整势在必行，必须从立法、经费、质量管理体系和衔接制度四个方面去不断完善发展政策体系，充分注重其前瞻性和长远性，以有效回应社会和高等教育发展的期待。