朱建华，李文雅，侯伶慧

（1.东北师范大学地理科学学院，长春130024；2. 东北师范大学长白山地理过程与生态安全教育部重点实验室，长春 130024；3. 东北师范大学中国东北研究院，长春 130024）

引言

国家“十四五”规划指出，优化行政区划设置能够提高中心城市综合承载能力和资源优化配置能力，强化对区域发展的辐射带动作用。习近平总书记强调，行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协调发展的更大优势。行政区划是大政国基，是国家政权建设的重要组成部分，事关国家政治、经济、文化、社会发展等各个方面[1-2]，行政区划调整对中国的国家空间重构有着重大的影响[3]。中国行政区划设置已经有两千多年的历史，是国体、政体结构的重要表现形式[4]。截至2020年底，中国现行行政区划体制共有4个层级，即省级（包括直辖市、省、自治区、特别行政区）34个，地级（包括地级市、地区、自治州、盟）333个，县级（包括市辖区、县级市、县、自治县等）2 846个，乡级（包括街道、镇、乡、民族乡等）38 755个。随着我国城镇化进程不断加快，中国已经由以农业为主导的社会转向了城市主导型社会，城镇化与行政区划之间存在密切关联[5]，现行行政区划中出现了许多不适应区域和城市发展的方面和环节，如区域间城镇化发展不协调、城镇化水平滞后于经济发展水平、中国城市数量较少、空间分布不均衡、难以适应新型城镇化的需要、发展空间不足阻碍城市的发展，以及政区层级与管辖不合理等问题[7-9]，针对此类问题可以通过适当的行政区划调整来探索解决方案[10]。对此，相关学者从不同角度提出了行政区划调整方向，包括撤县设市、地市合并、撤县（市）设区、市辖区调整与乡镇撤并等类型[11-14]。其中，撤县设市是中国改革开放以来一项十分重要的行政区划改革[15]。中国历史上县最早出现于春秋战国时期，后经过历朝历代的演变直到今天，县是中国所有行政区中存在历史最长、最稳定的行政单元。为顺应小城市优先发展战略，中国于20世纪80、90年代在全国范围内广泛开展了撤县设市改革[16]。1990年，刘君德先生提出了行政区划经济理论，掀起了设市预测理论框架和实践的高潮[17-18]。撤县设市能够整合碎化的政府资源，促进生产要素的流动，实现经济的持续发展，通过促进一些中小城市产生[19-21]，来疏解大城市过度拥挤的问题，形成更加合理的城镇体系，带动城乡一体化发展。撤县设市是重塑区域经济布局的重要方式，对地区发展具有明显的正向促进作用，势必会为这些具有发展潜力的县带来新的发展机遇。在新型城镇化背景下，对撤县设市进行研究具有重要的意义，新时代撤县设市需关注城市质量与城市数量、均衡分布与聚集分布、产业发展与城市建设等问题[22]。但是到目前为止，关于撤县设市的研究主要集中在撤县设市对经济发展、城镇化发展阶段的影响两个方面[18，23]，相关研究成果较为缺乏，尚未有文献对我国县城设市潜力进行科学合理的综合评估与研究。本文将从我国四大区域协调发展、重点区域小城镇培育、特殊职能城市等方面的需求出发，采用熵值法，构建撤县设市潜力综合评价体系，旨在促进未来县域社会经济协调发展，理顺中国行政区划管理体制，弥补国内在此领域研究的短板，为未来中国行政区划调整提供有益参考和经验借鉴。

1 中国撤县设市的历史回顾

1981年，国务院《政府工作报告》中有关中国经济体制改革的基本方向的论述中指出以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络。1983年，中国撤县设市的序幕拉开，仅1983年一年之内就有31个县改设为县级市，并新增设了7个县级市。而后的几年中，相关部门先后出台相关文件，对撤县设市改革起到了一定的积极作用。1986年《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》规定：非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制；1993年，国务院同意民政部《关于调整设市标准的报告》，此报告在1986年国务院批准的撤县设市标准基础上进行了修改，进一步明确了适用范围、人口总数以及经济指标等，掀起了撤县设市的高潮，县级市的数量由1978年的91个急速上升到1997年的442个。但是由于发展方式较为粗放，导致各地盲目跟风，出现县级市城乡人口比例严重失衡、城乡概念模糊等一系列假性城市化问题，中央于1997年冻结了实施近十一年撤县设市的审批工作，中国县级市的数量开始呈现逐步减少的状态。进入21世纪，撤县设市再次成为关注的焦点，2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》通过，明确规定“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序设市”。至此，撤县设市工作再度有序开启。2019年中国有387个县级市，占全国所有城市总数的56.6%。图1展示了自改革开放以来中国县和县级市的变化情况。从图中可以看到，中国县级市的数量在经过急速上升之后出现了短暂的下降最终趋于稳定，尤其是近几年逐步呈缓慢增长趋势，而县的数量总体呈现不断下降的趋势。目前，县级市占县和县级市总的比重约为20.6%，县级市与县的比例约为1∶4，这与当前城镇化发展的总体水平明显不符。因此，未来迫切需要运用科学方法挑选出城镇化水平高、经济实力和辐射带动能力强的县，增设一批县级市。

图1 1978—2019年中国县和县级市的数量变化情况

2 撤县设市的潜在价值分析

县与县级市同属一个行政等级，但县与县级市的各个方面却相差甚远。从定位来看，县主要以农业发展为主，兼顾第二、三产业发展。而县级市的职能转向了第二、三产业，以非农产业为主，注重城市建设和经济发展。从职权来看，县归地级市直接管辖，而县级市为省政府直辖，地级市代管。相比较而言，县级市政府比县政府的自主性更大，在争取优惠政策、项目审批、招商引资等方面权限更大。撤县设市后，相关县城的居民将由农民转向市民，在社会保障、公共服务等领域将享受城市居民的待遇，有利于推进以人为核心的就近就地城镇化，让城市建设得更加宜业宜居。在城市建设上，县级市将按照城市标准来进行建设，增加医疗、养老、教育等方面的便利，基础设施配备将更加齐全，产业升级转化加快，合理整合资源，助力地方经济发展，进一步吸引外来人口迁移，扩大人口规模，释放活力，为城市发展提供新动能，优化中国城镇化发展的空间格局。

城镇化发展水平是中国撤县设市的最大推动力，我国东、中西部和东北地区发展极不平衡，区域经济和城镇化水平差异较大。原来分布在长三角和珠三角城市的强县已经逐步改设为县级市和市辖区。目前，中国综合发展水平较高的强县主要分布在山东半岛城市群、长江中游城市群以及中原城市群，而西部和东北地区的县相对偏远、经济规模较小、活跃程度低以及就业机会不足，因此这些地区的强县数量很少。另外，分布在大城市周边的近郊县经济活力较强，而远离大城市的县相对较弱。从区位条件来看，东部地区地理位置优越，地势较为平坦，多港口水运方便；自改革开放以来，为充分发挥东部沿海地区的优势，中国在东部设立了4个经济特区和14个沿海开放城市，东部地区的城镇化水平以及城市综合经济能力均优于中西部和东北地区。从自然条件来看，东部地带以平原丘陵为主，气候适宜，而中西部地区以山地高原为主，海拔较高，特别是西部地区气候寒冷干旱、资源贫瘠，相比东部而言，发展基础较弱，不利于县域经济发展。当前，西部大开发、东北振兴以及中部崛起战略的深入推进，为中西部、东北地区发展注入了新的生机与活力，从根本上增强县域综合经济实力，提升社会公共事业服务能力，培育一批以县级市为主的中小城市有利于进一步缩小中国区域发展差异，优化城市的空间布局。

随着城市的不断发展，人口、经济、土地等资源趋向集中，使得小城市不断扩张发展为中等城市，中等城市逐步发展为大城市。当前，中国的城镇体系中的大城市比例偏大，以县级市为主的小城市数量相对偏少。长此以往，如果不加快小城市的培育就会出现倒金字塔结构的情况。因此，需要对一些发展基础好、具备撤县设市条件的县城进行撤县设市改革，加快培育一批新生的小城市，完善县城的综合功能，增强城镇对乡村的带动作用，加速城镇化进程，不仅能够保持城镇体系平衡，也对新型城镇化发展进程有积极的作用。

3 撤县设市潜力评估与趋势分析

3.1 构建撤县设市潜力评价指标体系

3.1.1 研究对象选取及数据来源

本文选取全国目前的1 314个县作为研究样本，北京、上海、天津3个直辖市没有县，而重庆市下辖县由于现行法律和制度无法进行撤县设市的调整，只能撤县设区，所以重庆市下辖的县也剔除，因此只涉及中国大陆的27个省和自治区。对于民族自治地区，受到地域条件和民族区域政策限制，推进行政区划调整工作较为困难，因此本文暂不对民族自治县进行考虑。本研究指标层选取数据来自《中国县城建设统计年鉴》《中国县域统计年鉴》2个国家级统计年鉴以及辽宁省、吉林省等27省（自治区）的统计年鉴。因《中国县城建设统计年鉴》统计数据最新只到2017年，有关县城的指标均采用2017年的统计数据，其他数据采用2019年的数据。为保证最终结果的准确性与完整性，对统计年鉴中没有直接统计数据的指标，通过计算得出结果；对于少部分缺失的原始数据，采用均值法进行处理。

3.1.2 指标选取

本文对指标体系中各指标权重的确定采用熵值法，熵值法是一种客观赋权法，其根据各项指标观测值所提供的信息的大小来确定指标权重，用来判断某个指标离散程度的数学方法，避免了人为因素的干扰，最终得出结果具有科学性和客观性[24-25]。据此，本文结合中国县城发展实际，基于国家对撤县设市的有关规定，遵循科学性、可操作性、完整性原则，建立由人口、经济、城市建设3个一级维度指标和10个二级细分指标组成的撤县设市潜力评价指标体系，如表1所示。

表1 撤县设市潜力评价指标体系表

3.1.3 数据归一化处理

由于各项指标的原始数据量纲不统一，为消除对最终结果的影响，以及方便计算，首先对数据进行归一化处理，即对数据进行去量纲化处理，将原始数据转化为（0，1）之间的小数，其对正、负向不同属性的指标采用不同的公式进行处理：

正向指标：

负向指标：

同时，因为熵值法计算过程中不能存在0或负数，所以在计算过程中利用非负平移来解决此类问题。

3.1.4 熵值法赋权

利用上述步骤处理后的数据进行熵值法赋权，公式步骤如下，其中m为中国县（城）个数，n为指标数。

1）计算各个指标对各县综合得分的贡献程度：

2）计算熵值：

3）计算差异系数：

4）计算权重值：

5）最后，得出各项指标所占权重，如表2所示。

表2 撤县设市潜力评价指标权重

综上，本文基于熵值法所得权重构建中国撤县设市综合评价得分模型：

式中：

分别为县城人口、县城人口密度、全县人口、全县GDP、二、三产业从业人员、全县GDP、二、三产业所占比重、全县一般公共预算收入、建城区面积、县城面积进行归一化处理后的数值；W1、W2、W3、W4、W5、W6、W7、W8、W9、W10为上述各指标所占权重，全部用去%后的数据计算，采用百分制计分。

3.2 撤县设市潜力评估的实证结果

本文采用Excel和SPSS进行数据处理，得出1 314个样本县的综合得分，根据得分情况，按照各层级县的数量大致平均原则，将之为0-12分、12-17分、17-25分、25分以上4个层级。其中，第一层级192个，第二层级364个，第三层级348个，第四层级410个，具体结果如图2所示。

图2 中国各县设市潜力评估得分的空间差异情况

由图中可见，得分较高的县主要以河南、安徽、江苏、山东等中部、东部地区省份为主，处在第二层级的县主要分布在江西、湖南、湖北等中部地区省份，处在第三层级的县分布在甘肃、吉林、辽宁、黑龙江等西部地区和东北地区，得分较低的县主要分布在西藏、青海、新疆等西部省区。得分较高的县主要分布在胡焕庸线东南侧，胡焕庸线西北侧仅有4个第一层级的县和19个第二层级的县，这反映了胡焕庸线东西两侧的县域综合实力差距很大，符合我国东南密西北稀的人口分布规律。相比之下，无论是经济发展还是城市建设，胡焕庸线东南侧也均优于西北侧。总体来看，我国呈现强县东南多西北少的空间分布格局，平衡和协调发展是未来中国县城发展的主旋律。

经过计算得出第一层级的县共有192个，分布在我国21个省份，其中河南省最多，为29个，其余主要分布在江苏省、浙江省、安徽省、湖南省以及四川省。黑龙江省、海南省、甘肃省、青海省、西藏自治区、宁夏回族自治区6个省份缺少排在第一层级的强县。

3.3 趋势预测

上述实证结果表明，一个县的发展是由人口、经济、城市建设等多方面因素决定的，既要照顾到当前的实际情况，又要考虑到城市未来的长远发展。第七次人口普查数据显示，2020年中国城镇化率已达到63.89%，但是在我国县、县级市和市辖区的相对比重中，县的比例偏高，县级市比例偏低，不符合新型城镇化的发展趋势。对此，根据各县的最终得分情况，综合考虑县域经济社会发展实际，各区域平衡发展和地方需求，对各县进行排名，考虑到我国中西部和东北地区的得分情况，通过进行分省排名来选取各地区的强县，在县城人口指标上设置了最低标准，即不少于10万人。但由于海南、青海、西藏、宁夏、内蒙古、黑龙江6个省份达到标准的县很少，因此，在这6个省各选取3个得分较高的县，确保每个省至少有3个县入选。同时在发展实力较强的省份，采取多设县级市的原则，最终筛选出120个有发展潜力的县，并将这些县作为未来一段时期撤县设市的主要候选对象（表3）。图3反映了我国县级市的现状及未来一段时期撤县设市候选对象的分布情况。可以看出一个明显的特征，撤县设市的候选对象普遍离现有县级市距离较近，而远离现有县级市的县发展潜力较弱。也就是说，在各个省区县级市和候选对象也都呈现相对集中分布的空间格局。

表3 省（区）撤县设市的候选对象

图3 撤县设市候选对象及我国县级市分布图

4 结语

撤县设市自1983年开始，先后经历了高潮期和冻结期，随着新型城镇化的深入推进，国家现已再次开启，在此背景下对撤县设市进行研究是必要和有意义的。本文从人口、经济、城市建设等3个维度构建了中国撤县设市潜力评价指标体系，基于熵值法测算了每个指标的权重，并计算了作为研究样本的1 314个县的综合得分，根据得分情况再将1 314个县分为4个层级进行实证研究，最终筛选出120个得分较高的县作为未来撤县设市的候选对象。

撤县设市区划调整模式是经济社会发展的客观需求，是社会发展的必然阶段，所有大城市都是由小城市发展而来的，城市的发展必然会经历由小至大的过程，城镇体系中也必须是大城市和中小城市并存的结构，为避免出现断层的情况，需要通过撤县设市进行中小城市的培育。除了撤县设市模式培育中小城市以外，我国还有一些具备良好发展条件的大镇，这些大镇是依靠市场力量发展起来的，也是城镇体系的重要组成部分，它们拥有众多的城镇人口、发达的经济基础和良好的区位条件，具备大镇改市的潜力，例如河北省三河市燕郊镇、吉林省安图县二道白河镇、浙江省东阳市横店镇、江苏省苏州市盛泽镇等，特大镇设市是国家“十四五”规划提出的重要内容，在国家每年的新型城镇化建设重点任务中也多次提到稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市，可见大镇设市也是未来关注的重点。同时，旅游资源的不断崛起，为城市发展带来了全新的机遇，对于一些以发展旅游业作为主要产业的县城，如九寨沟县、阳朔县等，这些重要的旅游大县在旅游旺季每天能够吸引几万游客前来参观游览，所以在城市建设过程中要考虑为大量外来人口提供的基础设施和公共服务配套设施，不能完全按照普通县城来建设。为了城市继续发展的需要，未来可以考虑将部分旅游大县撤县设市。此外，由于边境地区拥有众多的开放口岸，并且承担了很多特殊的任务，可以考虑将大量的边境县降低标准撤县设市。总之，有关撤县设市不仅有利于促进县域经济发展，而且有利于中国城镇化空间的优化布局，因此未来有必要进一步加强中国撤县设市的理论和实证研究。