谢世雄唐未兵刘奇琦

1 城乡中国时代下的多元主体重构

改革开放以来，中国的城镇化过程不断伴随着农村土地制度的调整和户籍制度的改革（图1），使得以“乡村人口占优、土地粘着、终老是乡”为特征的“乡土中国”①时代正往“规模相当、功能互补、融合一体”的“城乡中国”[1]时代转型。这种城镇化的深度推进和城乡人口的彼长此消已逐渐不适应农村发展的实际，导致大量的农村土地资源错配在农村地区成为一种常态（图2）。这种城乡社会结构的变化势必导致城乡人地关系的改变，特别是乡村治理主体和模式的改变。

图1 中国城镇化进程及其关键节点的政策措施

图2 1990年—2016年全国农村人口与村庄建筑面积关系图

基于此，学术界对乡村振兴的多元主体潜在的模式、建构、比较等进行了探讨：祝之舟[3]对农村土地实际运行机制逐步演化为“组有村管”模式进行了批判和反思，认为重构农村集体土地所有权主体，应以现有的农村地域界限和组织机构为基础；唐任伍等[4]选取多个经历扰动后并有多年从逆境中振兴的案例，对其中政府、市场组织、乡村集体等不同主体主导的振兴方式进行对比考察，发现乡村集体主导的振兴方式比政府和市场资本主导的振兴方式更具韧性和可持续发展能力；林秀云等[5]通过对湖北宜昌农村观察和农民的采访调查，认为新型农业经营主体的兴起恰逢其时，实现了现代农业规模化、产业化，而普通农户为了适应新型农业经营主体兴起下发展的规模经营模式，政府可以通过推动土地流转，进行适度的规模经营，吸收一部分小规模的普通农户。同时，通过不断完善新主体的经营制度，实现多样化的经营模式。

不难发现，城乡中国时代，以政府与村民自治合作的“乡政村治”[6]的二元治理格局正在发生转变，由村集体及其普通农户、工商资本和各级政府正在共同重构乡村振兴的多元主体，彼此之间有着内在逻辑关联性：乡村振兴过程中各要素的资本化过程中各级政府、村集体及其农户、工商资本之间的利益协调是未来自治、法治、德治相结合的乡村治理体系②的逻辑主线。本文试图从信任与合作机制的基本理论框架和研究范式，探讨多主体背景下乡村治理的交互影响机制及其可持续策略，特别是工商资本作为土地等资源要素交换的能力，在信任、网络和规范等[7]相互作用的基础上具有解决集体行动困境、缓解矛盾和冲突，构建社会共同体等功能。

2 多元主体背景下的乡村治理分析框架

2.1 乡村治理主体和模式的重构

农村治理伴随着农村土地制度的变迁而出现了主体和模式的日益多元。在《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见（2018）》中明确指出坚持农民主体地位，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，培育引领乡村发展和有序治理的新主体以弥补小农经营模式的原子化[2]短板；其次，在“三权分置”的土地制度改革中旨在从政策上协调中央、地方、农户、经营方等多元主体，通过保障农民主体基本权益，以经营权流转来创新乡村振兴的新业态、新主体来推动土地的规模化经营、产业结构的升级和治理体系的重构，从而推动农民的富裕和农村的兴旺；此外，为了支撑以休闲农业、乡村旅游等为主的乡村振兴产业体系，自然资源部印发了《产业用地政策实施工作指引（2019版）》，以消除这类产业新主体在取得土地要素过程中政策机制上的困扰。

通过上述一系列政策机制的调整，乡村的治理模式逐渐形成了以各级政府为主导的自上而下资源输入模式、以兼业农户为主导的自下而上小农积累模式、以创业精英为主导的自下而上内源发展模式以及以外来资本为主导的自外而内资本下乡模式。且各主体之间基于各自的价值目标通过合作机制、沟通机制、约束机制影响和推动乡村振兴（图3），并决定这一目标的效率和公平（表1）。

图3 乡村治理各主体结构关系图

表1 多元主体共治下的公平与效率分析

2.2 多元主体下的乡村治理分析框架

就合作机制而言，各主体间信任的构建依然未摆脱原有“熟人社会”的土壤，血缘、亲缘是构建良好信任的基础，同时地方政府的引领、企业的情怀和韧性都是确保乡村振兴过程中各利益主体的有效合作和有序推进，提高乡村治理效率的重要保障。一般而言，兼业农户作为乡村振兴的基石是原有村庄熟人社会的一份子，也更容易获得外出务工村民的信任和获得内部熟人的“流转”土地来实现小规模经营，同时在规范性和均衡性方面也能基于朴素的责任，有利于乡村原有土地稳定、人际生态和文化的传承，但由于能力和资金的限制，其经营的规模、活力和经营的实效性受到一定制约。外来资本和本地创业精英可以弥补这方面的不足。但外来资本通过与村集体和村镇地方政府的博弈，常常注重收益的快速化和最大化而使得农民失去多数环节的话语权和主导权，导致后续发展的信任危机和恶性循环[8-10]，乡村原有人际生态和文化也会受到较大冲击，这一点与之形成对比的是本地创业精英。以长沙近郊的浔龙河生态小镇③为例，其建设初期外来工商资本和本地创业精英都曾介入小镇的建设，但不同于外来工商资本的是本地创业精英先天具备的家园情怀韧性和地缘信任优势，在应对市场周期不确定性风险方面更强，其对长周期的整合与创新过程的投入和对短期无利、甚至负利的回报的容忍度相对要高，同时也更能兼顾农民权益的保护和积极性的调动，进而实现了以内源发展为主导，汇聚各方力量良性互动的“浔龙河乡村振兴样本”。当然，这并非就意味着能人治村就是完美的，但总体而言，其网络信任能力和要素整合能力相对具有一定的优势，至于本地能人治村以公谋私等弊端[11]则需要约束机制和沟通机制来配套完善和制衡。

就沟通机制而言，关系网络的构建和畅通是确保乡村治理过程中各利益相关者表达诉求的通道，推动“自上而下”的决策引导与“自下而上”的良性互动的关键所在。这主要依托村镇等基层政府为主体，主动搭建生产与生活的协同渠道：①产业兴旺的沟通渠道：为了促进农业的现代化转型，实现农村的产业兴旺，将土地进行规模化经营是有效渠道之一，在规模化经营的发展初期，由于农户对外来资本的不信任，农民对于土地流转后的非农化和口粮安全的担忧仅限于乡村熟人之间，为了推动土地流转，以村两委为主体的土地股份合作社应运而生，通过两委的村干部主动作为来构建农民和外来资本之间的纽带，将农民的土地流转后再提供给外来资本规模经营，其扮演了外来资本和农户之间的中介角色，其作用就是促进土地流转实现土地集中经营，当然，这只是“企业+合作社+农户”农地流转的一种方式，诸如“企业+农户”、“企业+基地+农户”等多种利益主体的联结方式的创新都需要建立有效沟通机制的维系；②生态宜居的整合渠道：基于城乡建设用地增减挂钩的逻辑驱动，同时为了促进三生融合，营造农村生态宜居的人居环境，以镇村基层政府为主体，通过集中居住的手段来推动土地治理，是行政主导的结果，具有较强的资源输入的特征，按行政力度的强弱分为统规统建、统规自建、村规统建和村规自建，这几种模式都需要搭建起镇村基层政府与村民之间的沟通渠道，根据每个村镇的实际需求，在国家宏观政策和财政金融政策的支持下主动发掘和利用各村的条件禀赋，因地制宜地构建各自村镇的建设和居住模式。

就约束机制而言，乡村有别于城市，其地域性和高度自治性的特点要求能因地制宜衍生、反映、外显与呈现出来乡村之风气、风尚、风俗以及村规民约、村容村貌、生活方式等[12]。因此这个系统工程需要以基层政府为主导构建乡风文明的培育、发展、积淀、传承的载体，使各主体共同遵守当地的风尚习俗、行为模式和村规民约，从而为农村经济发展提供强有力的思想保证、精神动力和智力支持。以确保在乡村振兴过程中能够有效保障公共利益和弱势群体利益，并抑制极端个人利益和外来资本超额利益现象的出现，进而培育良好的社会氛围。首先，三权分置和新土地法的修订本身就是从制度上和法律的层面约束各利益主体的行为；其次，要对行政主导的建设和决策建立监督评估和约束机制，避免行政垄断和决策失误。如江苏徐州的新闸村在缺乏工商资本介入的前提下依靠行政决策推动土地集中，流转过来的土地由村里统一经营，导致有的村为了流转土地形成了新的村级债务[15]；此外，通过让村民及其他利益主体参与制定村规民约、签订环境整治承诺书、民村互评、民企互评等方式,进一步在各主体之间形成约束机制，同时激发村民的自治意愿。

3 多元主体共治下的可持续推进策略

由此可见，在社会信任、关系网络与约束规范的框架中，外来工商资本和其他利益主体共同影响着乡村治理的效果，因此，在乡村治理过程中，除了政策、制度的配套，更要注重政策制度之外的主体信任、联结与合作，发挥多元主体的协同作用, 以激发农业农村发展潜力，最终实现农业农村的可持续发展。

3.1 培育规范维度下内外源动力主体的生存环境

尽管以政府为主体自上而下的资源输入模式对于市场要素差、发展落后的区域具有立竿见影的效果，同时以国家力量改造农村社会，通过大量项目投入，带动普通农户实现乡村发展，对于消除农业资本化和社会化大生产对小农发展机会的挤压，破解农村发展资源要素不足具有明显优势。但需要明确的是外来工商资本和本地创业精英作为市场逻辑的主体，对于补充乡村振兴的市场要素和市场动力、整合城乡社会资源、增加社会资本等具有至关重要的作用，是乡村振兴可持续发展的动力源泉。

因此，在乡村振兴的治理过程中，政府应在后续发展中让位于市场主体，避免直接参与建设和经营性事务，而是建立和完善合作规范、监督制度、奖惩制度等来扶持和引导内外源动力主体加入到乡村振兴事务中来，培育各主体共生的环境，形成可持续的振兴动力，营造政府、工商资本、本地创业精英和普通农户的良性互动局面。

3.2 重视乡村治理中多元主体间互惠互信力体系的建设

新制度经济学基于经济人假设，提出了群体合作是社会体系多次博弈后更容易出现的效果[16]。奥斯特罗姆的公共池塘理论自组织的治理结构，构建了基于信任、声誉、互惠机制长期合作推动群体行为的解释框架，认为利益相关者基于信任的集体行动可以实现组织成员的行为调节和自我纠正，达到集体和解稳定[17]。这些理论为乡村振兴和乡村治理中的多元共治提供了充分的理论依据。

在乡村振兴过程中伴随着熟人社会的变迁，需要重构振兴过程中多元主体之间的互惠互信力体系建设：一方面要注重共同价值力的培养，根据各地乡村的人文禀赋，充分挖掘和宣传振兴地区的社会人文价值，建立共同的愿景和情境，增强乡村原住民的归属感和使命感，使农民个体认知体系与集体共同价值体系保持内在的统一；另一方面要重视资本下乡的联结方式和业态载体的创新，构建互惠互信的多元主体互动平台。加强村民参与和监督的权利，通过事务的具体化，信息的公开化，增加各主体之间的有效互动，增强乡村治理与振兴各方主体的社会责任感，避免因信息公开不足致使政府和外来资本陷入信任危机，形成良好的“制度信任”机制和“互惠互动”的模式。

3.3 保障各利益主体之间关系网络的通畅

乡村治理自上而下的刚性和自下而上的柔性使得各利益主体之间需要通过一定的制度机制共同把乡村的公共事务进行管理。这种多元共治的特点使得治理主体必须积极为村民提供有效的、高质量的公共服务和公共产品，从而主动获取治理资源。乡村治理的内容涉及到增进村民公共利益的诸多方面[18]。

因此，在乡村振兴和治理的过程中，不仅要重视建立正式的网络关系，更要重视非正式的传统网络的维护。采取制度设计、平台建设等措施，加大“血缘、地缘、业缘”多种关系沟通的网络密度，增加各主体之间的互动交流的频率。如通过新乡贤组织[20]、乡村振兴委员会等自治与半自治的组织形式来推动和组织各方利益协调和集体行动。同时，注重对原有地缘关系和传统文化的保护和传承，使包括父老关系、士绅关系在内的乡土关系得以延续，使乡村治理具有多元韧性，增强乡村振兴的社会活力。乡村治理过程中不同主体间刚性与柔性的关系网络的建立应该基于公共利益和长远利益的平衡，营造治理主体和制度环境的沟通渠道。通过多类型、多渠道的关系网络传递各自的信息，表达各自的利益诉求，同时对治理的刚性和柔性整合起到积极的作用，使得个人理性和公共理性相统一[19]。

结语

总而言之，在城乡融合、乡村振兴的大背景下，构建新的乡土关系，为乡村治理的新动力和新业态拓展多元共生共治的环境，对于提高农村土地利用效率、优化乡村产业结构和提升乡村人居活力已成为中国乡村发展和治理过程的必然选择。然而，该过程中除了各主体利益的不同诉求之外，各地的自然禀赋、社会人文和社会经济的差异性和其他多种因素的叠加使得治理的复杂性和持续性也会因地而异。本文结合从多元主体的视角出发，力求构建系统分析框架来探索多元主体在乡村治理过程中的作用逻辑。因此，未来还需在该框架基础上结合个案的跟踪调查，分门别类因地制宜，将案例研究与理论探索相结合，进一步明确不同阶段、不同地域和区位下的各利益主体与和乡村治理的交互影响机制。

资料来源：

表1：表格内容根据参考文献[8-14]整理总结提炼而成；

表2：作者整理自绘。

图1、3：作者整理自绘；

图2：根据中国城乡建设统计年鉴等资料整理自绘。

注释

① 20世纪40年代，费孝通先生认为中国的基本特征就是乡土中国，即乡村人口占绝大多数、农民生产的土地粘着和社会生活的终老是乡。

② 习近平在在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利）中指出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

③ 笔者根据2019年7月至长沙县浔龙河艺术小镇访谈调研总结，该小镇原为长沙县腹地果园镇双河村，距长沙县城10分钟车程，距长沙市区和黄花国际机场约25分钟车程。