薛栋

摘要：智能制造是全球制造业变革的重要方向，而人才则是实施和实现智能制造的重要支撑。吸引和壮大未来制造业劳动力队伍，更新和拓展职业技术教育途径，推进学徒制和行业认可证书的获得，以及提高技术劳动力与行业能力需求的技能匹配，构成美国先进制造业劳动力规划的四项主要任务。通过劳动力多样性增加制造业劳动力供应，以制造业为重点的STEM教育与基于资格认证的非传统学习途径保障劳动力供应质量，以及通过劳动力与制造业两个层面供应能力的扩大及其匹配，实现制造业劳动力的良性流动，构成美国先进制造业人才规划的基本特征，对我国制造业高技能人才队伍建设具有一定启示意义。

关键词：先进制造业;高技能人才;美国

中图分类号：G719    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2021）04-0074-06

一、研究背景

智能制造是全球制造业变革的重要方向，而人才则是实施和实现智能制造发展的重要支撑。我国《制造业人才发展规划指南》等系列文件均指出，人才短缺问题已成为制约制造强国战略顺利实施的瓶颈，亟需培养包括经营管理人才、专业技术人才和高技能人才的多层次制造业人才队伍。目前，“双高计划”质量建设、发展本科层次职业教育、建立1+X证书制度、“职教高考”制度改革等一些列职业教育高质量发展阶段的建设举措，都指向《国家职业教育改革实施方案》（下称《方案》）中“着力培养高素质劳动者和技术技能人才”，为高端制造培养合格建设者的未来职业教育发展的总体要求和目标。与此同时，《新一代人工智能发展规划》（下称《规划》）、《促进新一代人工智能产业发展三年行动计划（2018—2020）》（下称《计划》）和《方案》均指出，我国智能制造整体发展水平与发达国家相比仍存在差距，智能制造所需要的人才储备远远不能满足需求。因此，本研究基于美国先进制造业人才规划的四项主要任务与实施策略的分析，解读其内容框架并总结其基本特征，以期为我国制造业高技能人才队伍建设提供经验。

二、美国制造业劳动力规划的主要任务与实施策略

（一）吸引和壮大未来制造业劳动力队伍

制造业在诞生之初指向了机器上的操作工，贴上了低层次的劳力阶级的标签，多年来，在知识工作和技术劳动之间划分一条分界线的观念在美国同样根深蒂固[1]。为此，美国提出吸引和发展未来制造业劳动力是其先进制造业劳动力规划的首要任务。

任务的实施主要从供给方和需求方两个层面入手。一方面，国家的整个教育体系包括中小学教育、职业教育、高等教育、研究生教育，全面系统开展STEM教育，增加中学教育中科学、技术、工程以及数学项目，改进商业、信息技术、数据管理与维护、软件设计、自动化以及技术领导力等课程。在职业教育中，特别关注3D数字设计与制造技术、计算机辅助设计和工程學课程。同时指出，要扩大美国非代表性人口群体进入制造业劳动力队伍的数量。2019年美国国家科学院发布的研究报告《少数民族服务机构：美国用于加强STEM劳动力的未充分利用资源》也印证了这一国家战略需求，指出美国未来应大幅提高西班牙裔、非洲裔美国人、美洲印第安人、阿拉斯加原住民和亚裔美国学生的高等教育和STEM学位获得率[2]。另一方面，企业需求方要进一步加强与教育机构的伙伴关系，分享未来先进制造业所需的核心技能，提供培训和就业途径，并通过这种合作更好地向学生及其父母展示先进制造业的未来潜力。如通过10月第一个星期五设立的制造业日，改善公众对制造业的看法，增加公众对职业道路选择的机会;每年10月，全国各地的制造商向社区、教育工作者、学生和家长敞开大门，展示当前的制造业等。

任务实施的具体策略包括三个项目，即以制造业为重点的基础STEM教育项目、制造工程教育项目以及行业与学术界的伙伴关系项目。以制造业为重点的基础STEM教育项目，主要基于目前学校教授内容与制造业就业市场所需技能脱节以及美国仅有1/3的父母鼓励孩子从事制造业的问题，开展了由联邦政府资助、美国制造业研究所推广的教育系列活动，帮助学生和家长将制造业的形象从“肮脏、黑暗和危险”转变为“聪明、可持续和安全”。同时，该项目为学校提供足够的资源，以便于开展将制造业工程技术能力融合到学业标准的各种项目，进而激发学生对STEM课程的兴趣，吸引年轻学生未来进入制造业领域。制造工程教育项目，主要是为了培养具有批判性思维和创新技能的高技能技术工人，以保持美国制造业在全球市场上的竞争优势，并充分推动先进制造业技术的发展。通过增加对制造工程教育的投资，为获得两年制、四年制以及更高学历的学生，建立强大的人才通道，如国防部制造工程教育计划、国家科学基金会先进技术教育计划等，创建更多的技术课程和研究项目，为毕业生应对新型的制造技术做好准备。行业与学术界的伙伴关系项目，主要是通过加强公私伙伴关系，以确保学校课程与制造业有关。学生可以通过校本竞赛和基于社区的技术中心，获得机器人、激光切割机、雕刻机以及3D打印机等新技术，这些新技术将促进学生和教师的批判性思维和解决问题的能力，从而推动教育改革。

（二）更新和拓展职业技术教育途径

如何通过教育途径培养培训技术技能人才是美国先进制造业劳动力规划的关键任务。由于近年来经济衰退和飞涨的大学学费问题，影响了美国家庭与年轻一代投资教育的方式。因此，非传统的学习途径如从中学到大学的CTE项目、基于项目的课程、基于能力的培训、自主学习项目，对培养先进制造业所需的劳动力至关重要。同时强调，尤其在软件设计、工程技术、系统工程、机器人技术以及生物技术等科学技术相关领域，两年制社区学院与四年制大学之间应加强衔接协调[3]。

非传统的学习途径之所以成为更新和拓展职业技术教育的工作重点，主要是因为在美国没有单一的、正式的技术工人培训系统，从中学教育开始，学生可以通过综合高中提供的CTE课程、全日制CTE学校以及地区CTE中心，获得实践工作经验，一部分学生获得高中文凭直接进入全职工作，一部分学生通过高等教育、具有认证能力机构、美国就业中心或社区组织资助的各种计划进行更加熟练的技术技能教育培训，或者工作培训两者兼顾。此外，“熟练的技术劳动力从事一系列需要技术领域高水平知识的职业，但其中许多职业不需要具备学士学位”[4]的研究发现为上述工作重点提供了理论依据。因此，如何更新和拓展与制造业计划契合的教育培训项目、如何保证培训质量并帮助被培训的美国人顺利进入制造业，成为任务实施的主要目标。

任务实施具体设立了“职业技术教育”和“建立一支熟练的技术工人队伍”两个项目。一方面，关于职业技术教育改革，修订后的《卡尔·帕金斯職业与技术教育法》成为促进符合当地需求的高质量先进制造项目构建实施的法律依据。该法案是高中和高等教育支持CTE的主要来源，新法案为各州、社区和制造业提供了一个重新思考和振兴CTE以解决技能差距的重要机会。重要的是，新法律赋予各州、各学区和社区学院更大的灵活性来使用联邦资金。各州和地方劳动力委员会通过增加科学、工程、CTE的融合项目，为高中生和失业人员提供教育途径，确保受过教育培训，取得资格证书的个人能够有效填补未来先进制造业的高需求和高薪职位。另一方面，如何建立一支熟练的技术工人队伍，《劳动力创新与机会法》（WIOA）提供了一个强大的国家管理和地方实施的职业培训体系。未来美国劳动力发展战略着重加强WIOA对制造业的支持，通过加强联邦、州和地方政府、教育机构和私营部门之间的协调，利用现有的联邦投资，有效培训和再培训熟练的制造业劳动力，重点推进学徒制项目、以工作为基础的学习和技术培训项目。

（三）推进学徒制和行业认可证书的获得

2018年5月，美国政府发布《美国学徒制扩张任务》（Task Force on Apprenticeship Expansion）[5]， 呼吁扩大学徒计划，改革无效的学徒制度。

《美国学徒制扩张任务》从教育与资格认证，吸引企业进入学徒制，扩大和确保准入、公平及职业意识，学徒制扩充计划的行政监管等四个层面提出了建议和策略。其中，教育与资格认证方面的建议具体包括修订传统的工作学习模型，明确工作学习模型的核心能力，制定国家认可的可迁移的资格认证目录，细化清晰的、与企业需求对接的认证要求，从资金和课程等多方面考虑多方利益主体的可承受能力以及学徒计划与认证的建设资源保障六个方面。吸引企业进入学徒制主要从改进风险分担工具和简化流程管理、技能最短缺领域的需求分析、建立学徒制计划资源库三个方面提出建议。扩大和确保准入、公平及职业意识，则从树立学徒制的品牌意识、联邦政府对学徒制的充分认同、确保公平以及改进现有的学徒注册计划三个方面展开讨论。学徒制扩充计划的行政监管的建议具体包括试点项目、行业标准、实施指南、建筑行业的学徒计划规定、工资支付规定、行业认证成员、认证标准、培训资金以及绩效要求等九个方面。

推进学徒制和行业认可证书发展项目旨在促进融合负担的起的教育形式和对美国工人有所回报的工作形式的劳动力发展策略，这种形式对于缺乏或者不存在注册学徒计划的先进制造业尤为重要[6]。实现这一任务目标的重点项目包括制造业学徒制和学徒及资格认证项目的注册。制造业学徒制项目主要通过加快发展高质量的行业认可的学徒计划，实施“边挣边学”的实施策略，为制造业工人提供更多机会获得基于能力的行业认可的资格证书。学徒及资格认证项目的注册项目通过建立一个帮助求职者识别与制造业相关学徒及其资格认证要求的注册资源库，从而既满足求职者的学习工作需求、又协助雇主寻找到具备适当资历的求职者;同时，该项目进一步加强对美国退伍军人资格认证项目的宣传，为退伍军人提供有偿培训与实习。

（四）提高技术劳动力与行业能力需求的技能匹配

美国建立了WIOA就业中心，也称为一站式职业中心。该中心与美国劳工部合作，建立了包括探索职业生涯、寻找培训、求职、查找本地帮助、工具包以及资源六个数据模块的数据资源平台，通过该平台，求职者可以进行技能自我评估，发现与应聘岗位的技能差距，从而寻求针对性的就业培训计划，获得针对不同群体，如职业转换者、退伍军人、残疾人、下岗工人、有刑事定罪的工作者、入门级工人、年长的工人等分类细化的资源支持。另外，美国劳工部还建立了基于能力的胜任力模型数据平台。该数据平台由美国劳工部就业和培训管理局与行业合作伙伴合作，开发和维护在经济上至关重要的行业部门所必需的基础和技术能力的动态模型，主要目的是确定具体的雇主技能需求、制定基于能力的课程和培训模式、制定行业定义的绩效指标，技能标准和认证以及为职业探索和指导开发资源。目前，该数据平台包括了22个行业的能力模型，其中先进制造业作为其中一个重要行业包含有关可持续发展和绿色制造的新信息以及多个能力领域的最新关键行为。

未来美国关于劳动力技能匹配发展任务的重点项目聚焦在“使先进制造业劳动力多样化”和“继续评估和改进制造业劳动力开发”两个方面。一方面，美国针对“劳动力供给体系难以跟上制造业创新和技能提升的速度”的现状，提出雇主需要制定具体的策略来加大吸引少数族裔进入制造业工作的努力，要求雇主必须深入接触传统黑人学院和大学、少数族裔服务机构、关注弱势群体的非营利机构以及以女性为目标的职业发展鼓励组织。此外，每年有20多万美国军人重返平民生活，这一群体受过良好的训练，拥有广泛的技术技能，是先进制造业劳动力的重要组成部分。因此，与行业和其他利益相关者合作，通过制定更有效的实施策略，培训和招募代表性不足的群体，并将退伍军人从服务性行业转移到先进制造业的劳动力队伍中，从而使先进制造业劳动力实现多样化。另一方面，拥有具有全球竞争力的制造业劳动力，不仅需要国家政策鼓励和提供教育培训机会，更需要定期评估和改进用于分析制造业胜任能力的模型框架以及需要更多的数据确保基于证据的实践纳入制造业劳动力的开发，因此，继续评估和改进制造业劳动力开发是保障劳动力供应质量的关键和持续任务。

三、美国制造业劳动力规划任务的基本特征及其启示

（一）通过劳动力多样性增加制造业劳动力供应

美国制造业劳动力发展规划从依赖移民填补劳动力空缺转向扩大和培养国内高技能人才，重点挖掘国内两类人群的价值资源，从而确保制造业生产及其创新在全球领导力的劳动力储备。

一类人群是美国少数族裔的年轻人。美国有2 000多万的少数族裔的年轻人，其中约500万学生就读于两年制或者四年制大学，占美国高等教育人数的近30%[7]。虽然美国的教育机构，尤其是700多个少数族裔服务机构，长期以来为数百万少数族裔学生提供了教育成功和劳动力准备的途径，但却忽视了这一部分群体对STEM教育的贡献和成为制造业劳动力的潜力[8]。2017年，美国政府问责办公室得出结论认为，西班牙裔美国人、非洲裔美国人以及其他种族和少数民族（例如美洲印第安人、阿拉斯加原住民）在科学和技术劳动力方面的比例仍低于他们在劳动力中的存在[9]。另有研究表明，尽管美国劳动力总数由11%的非洲裔美国人和16%的西班牙裔美国人组成，但STEM劳动力只有9%的非洲裔美国人和7%的西班牙裔美国人[10]。此外，在拥有学士学位或更高学历的就业成年人中，非洲裔美国人仅占7%，西班牙裔美国人占STEM劳动力的6%[11]。因此，美国未来劳动力发展战略转向未充分利用的少数族裔群体来帮助解决制造业劳动力不足问题，通过加大对2 000多万少数族裔年轻人的STEM教育，提升其进入制造业的意向性和忠诚度，进而保障未来制造业劳动力准备的数量及质量。另一类人群是美国退伍军人。2001年“911事件”后，《退伍军人教育援助法案》修订了联邦退伍军人福利条款，该法案于2009年8月1日开始实施，主要为退伍军人及其家庭成员提供教育福利。2017年5月，美国联邦政府发布美国退伍军人招募和雇用法案（HIRE Vets Act）。2018年美国劳工部宣布推出退伍军人培训计划示范项目，明确针对有技术基础的军人，教育福利更倾向于培养退伍军人的“技术专长和解决问题的能力”，将退伍军人从服务业转移到制造业劳动力队伍中[12]。因此，美国未来劳动力发展战略对退伍军人的教育援助，尤其是对有学历和技术基础的退伍军人会倾向性地培训为制造业劳动力，使其成为解决制造业劳动力缺口的又一重要群体。

我国先进制造技术领域同样存在人才供给不足的现状，2019年政府工作报告提出高职扩展百万，扩大高素质技术技能人才的有效供给;2019年国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》在“完善高层次应用型人才培养体系”的具体指标中也指出，把与军队相关的职业教育纳入国家职业教育大体系，做好面向现役军人的教育培训，支持适合的退役军人进入职业院校和普通本科高校接受教育和培训。如何真正实现制造业劳动力供给数量的增加及其供给质量的保障，美国联邦政府已经开展和正在开展的几项重点工作对我国确保制造业劳动力供给有一定启示意义。一是美国联邦政府重新评估和修订用于收集、分析以及评估人口数据分布的研究方法，重点关注教育系统和STEM劳动力的分布概况。针对我国高职扩招百万的政策，也需要对我国目前退役军人、下岗工人、农民工等群体的教育情况、人口分布情况、高职院校布局等进行数据收集分析评估。二是美国研究机构建立多方利益协作机制的投资回报的说明性范例，包括对学生教育和教师发展的影响，以及他们在为地方和区域社区做出贡献以及满足国家劳动力需求方面的作用，提高投资的清晰度、透明度以及问责制。该项目的主要目的是针对少数族裔学生和退役军人，与传统意义上的学生不一样，面临着平衡学校与工作和家庭责任。这种平衡情况同样符合我国高职扩招群体和再次进入学校学习的退役军人，因此，清晰的投资回报情况说明是非常必要的。三是针对不同群体，美国联邦政府、州、地方各个层面会针对性地设计有效的计划、实践和策略，实施和评估有效满足其需求的努力，以加强制造业准劳动力的成功。我国高职扩招政策，面对传统意义上不一样的学生，如何入学选拔，如何过程培养，如何评估学习质量等一系列的问题都需要分类制定详细的人才培养计划。

（二）以制造业为重点的STEM教育与基于资格认证的非传统学习途径保障劳动力质量

美国未来四年重点在智能制造、材料加工、医疗生产、电子设计以及食品农业五个领域开发和转化新的制造技术。因此，劳动力发展战略紧紧围绕上述所列先进制造业优先发展项目的劳动力需求，主要从两个方面致力于未来制造业劳动力的教育。一方面，国家投资优先考虑终身STEM教育，涵盖小学、中学、职业技术教育、社区学院、大学、学术实验室以及多样化的实践学习与自主学习，通过加强以制造业为重点的基础STEM教育与制造工程教育以及通过行业和学术界的深度合作开发与先进制造业相关的课程，确保吸引和发展未来的制造业劳动力。为了实现上述劳动力发展目标，基于证据的调查设计在教育的各个阶段全面展开。2018—2019年，国家科学院、工程院和医学院共同合作，在国家科学教育委员会指导下，陆续发布《6-12年级科学工程教育的调查与设计》《监测本科STEM教育指标》《21世纪研究生STEM教育》三份共识报告，三份报告均以当前科学工程设计核心理念及其能力需求为研究框架，从学生、教师、教学资源、教育系统等方面对美国从初中直至博士阶段科学工程课程教学的现状进行了调查及其重新设计。另一方面，国家投资的优先事项包括学徒制、实习培训和其他“边挣边学”模式的非传统学习途径的更新和拓展。这些项目让当前和失业的劳动力有机会在制造业领域接受再培训。为此，美国重新重视学徒制计划，加快发展高质量的制造业学徒计划，专门创建基于学徒制的数据平台，为求职者迅速了解与制造业相关的学徒计划提供帮助，为制造业工人提供更多获得基于能力、行业认可的证书的机会。

我国在《制造业人才发展规划指南》中对制造业十大重点领域的人才需求进行了预测，同样提出了“人才培养与制造业发展需求更加吻合”“重点领域人才供给能力明显提高”的先进制造业劳动力发展目标。2015年开展现代学徒制试点工作、2017年新工科建设、2019年中国特色高水平高等职业学校和专业建设计划以及职业院校和应用型本科高校启动“学历证书+若干职业技能等级证书”制度等，都与制造业人才培养密切相关。美国以制造业为重点的STEM教育与基于资格认证的非传统学习途径的制造业劳动力发展战略对我国制造业人才培养的启示如下。一是要更加紧密对接先进制造业重点领域的人才发展战略，全教育阶段关注制造业人才培养，包括制造业重点领域工程技术核心能力及其行业认可标准构建，各个教育阶段技术教育与工程教育的深入调研与专业建议，重视从高中阶段开始的项目研究经历，新技术课程与专业师资队伍建设等。二是继续优化更新制造业人才培养资源，尤其是非传统学习途径教育资源的开放共享，包括高等教育工程实践中心、实习实训基地、实验室、创客空间等教育资源对基础教育的开放，现代学徒制与新型学徒制的资源整合，构建继续教育资源的统一数据平台等。

（三）通过劳动力与制造业两个层面供应能力的扩大及其匹配实现制造业劳动力的良性流动

如果从人才供应链管理的视角来分析美国先进制造业劳动力发展战略，“通过劳动力多样性增加制造业劳动力供应”实际上是从人才供应入口解决劳动力供应不足的数量问题，“以制造业为重点的STEM教育与基于资格认证的非传统学习途径”则是通过过程管理保障劳动力供应质量，而对于如何解决人才供应链中的出口问题，即如何实現制造业劳动力的良性发展和流动，美国先进制造业劳动力发展规划，基于本国制造业世界领先地位的巩固与发展，专注如何将本国人才供应与本国制造业需求技能匹配，政府主导协同供应链内各方利益主体，聚焦先进制造业重点发展领域，从劳动力与制造业两个层面供应能力的扩大及其匹配进行战略规划、供需管理及其分析执行。

因此，我国先进制造业人才发展规划需要做好以下工作。一是要构建技能匹配理论框架。目前，西方学者对技能匹配的研究多面向发达国家，如麻省理工学院的大卫·奥特尔（David Autor）和达龙·阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）、哈佛大学的理查德·默南（Richard Murnane）以及马里兰大学的弗兰克·利维（FrankLevy）等针对不同的技术进步类型，对劳动力市场做了大量实证研究，提出了适应机器能力不断扩展需要的任务框架[13]。然而，学术界对发展中国家的技能匹配研究尚不明晰，我国制造业发展不仅要学习发达国家制造业的共性创新实践，更重要的是从自身产业基础、人力资源以及制造业重点发展领域的市场需求出发，构建契合我国制造业发展战略的技能匹配理论框架。二是要促进中小企业发展。《中国制造2025》聚焦制造业关键领域和领先技术突破的重要性，而没有关注到提高中国制造业整体生产效率的重要性，提高中国制造业整体生产效率，从产业组织结构看，促进和支持中小企业发展是关键[14]。中小企业充分理解和利用新技术来扩大和增强生产，对区域经济发展和劳动力吸纳都有重要意义。

注釋：

①主要基于2017年美国科学、工程与医学研究院发布的《建立美国技术熟练的劳动力队伍》和2018年美国联邦政府发布的《教育、培训与先进制造业技能匹配的劳动力规划》两份研究报告整理而成。

参考文献：

[1]Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing[EB/OL].（2018-10-05）[2019-06-30].https：//www.manufacturing.gov/news./announcements/2018/10/ strategy-american-leadership-advanced-manufacturing.

[2][7]National Academies of Sciences， Engineering， and Medicine. Minority Serving Institutions： Americas Underutilized Resource for Strengthening the STEM Workforce[R]. Washington， DC： The National Academies Press， 2019.

[3-4]National Academies of Sciences， Engineering， and Medicine. Building Americas Skilled Technical Workforce[R]. Washington， DC： The National Academies Press， 2017.

[5]Task Force on Apprenticeship Expansion[EB/OL].（2018-05-10）[2019-07-03].https：//www.dol.gov/apprenticeship/docs/task-force-apprenticeship-expansion-report.pdf.

[6]Presidential Executive Order Expanding Apprenticeships in America[EB/OL].（2017-06-15）[2017-07-04]. https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/3245/.

[8][10-11]Pew Research Center. Women and Men in STEM Often at Odds Over Workplace Equity [EB/OL].（2018-01-09）[2019-07-06]. http：//assets.pewresearch.org/wpcontent/uploads/sites/3/2018/01/09142305/PS_20 18.01.09_STEM_FINAL.pdf.

[9]U.S. Government Accountability Office. Diversity in the Technology Sector： Federal Agencies Could Improve Oversight of Equal Employment Opportunity Requirements[EB/OL].（2017-11-16）[2019-06-30].https：//www.gao.gov/assets/690/688460.pdf.

[12]U.S. Department of Labor Launches Hire Vets Medallion Program [EB/OL]. （2018-01-18）[2019-07-02]. https：//www.dol.gov/newsroom/releases/vets/vets20180118.

[13]王娟，尹敬东.以智能化为核心的新科技革命与就业[J].西部论坛，2019（1）：34-44.

[14]黄群慧，贺俊.中国制造业的核心能力、功能定位与发展战略——兼评《中国制造2025》[J].中国工业经济，2015（6）：5-17.

（责任编辑：张维佳）

High-skilled Talent Team Construction in Manufacturing： Based on the Analysis of Four Tasks of American Manufacturing Workforce Planning

XUE Dong

（Tianjin University of Technology and Education， Tianjin 300222，China）

Abstract：Smart manufacturing is an important direction of the global manufacturing revolution， and talents are the important support for its implementation and realization. The Advanced Manufacturing Workforce program in the United States will be achieved by pursuing four objectives including attracting and growing tomorrow's manufacturing workforce， updating and expanding career and technical education pathways， promoting apprenticeship and access to industry-recognized credentials and matching skilled workers with the industries that need them. The four basic characteristics have been identified under workforce strategy for American advanced manufacturing： diverse labor supply in the manufacturing sector， STEM education with a focus on manufacturing and non-traditional learning channels based on qualifications to ensure the quality of labor supply and expanding the capacity of domestic manufacturing supply chains to achieve healthy development and mobility of manufacturing labor. The above characteristics have certain implications for the construction of the manufacturing high-tech talent team in China.

Key words： advanced manufacturing; high-tech talent; the United States