王颖 李成梁

(西京学院会计学院，陕西 西安 710123)

引言

2021年3月5日，李克强总理在政府工作报告中明确提出“要做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，充分利用好五年过渡期政策”。乡村振兴成为“十四五”的重中之重，在“十四五”规划中明确指出优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。此前，习近平总书记阐述了关于如何推进全面乡村振兴，实施乡村振兴战略，要推动乡村产业振兴、推动乡村人才振兴、推动乡村文化振兴、推动乡村生态振兴、推动乡村组织振兴这“5大振兴”的科学论断。由此可见，乡村生态振兴是乡村振兴的重要内容之一，要实现乡村振兴，势必要保证乡村生态宜居，实现乡村生态振兴。近年来，党中央、国务院以及国家其它相关部门也高度重视乡村振兴战略的实施和乡村生态振兴工作的开展，自十九大会议首次提出实施乡村振兴战略开始，陆续出台了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、《审计署关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》、《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》以及《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等多项政策文件，以保障乡村振兴战略以及乡村生态振兴相关工作的平稳顺利开展。

前审计长刘家义在全国审计工作会议上首次提出现代国家审计是经济社会运行的“免疫系统”的重要论断。其又指出审计监督要发挥好预防、抵御和揭示3项重要功能。在乡村振兴战略背景下，尤其是乡村生态振兴相关工作的开展中，审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，其不仅能够成为我国经济社会运行的“免疫系统”，同样也可以成为保护我国乡村生态环境的“免疫系统”，实现环境保护过程、领域的“全覆盖”。本文结合审计预防、揭示和抵御的功能，分析了审计在乡村环境治理中源头防治、过程控制以及末端治理各环节发挥的功效，进而明确了审计服务于乡村生态振兴的作用机理。并探讨了审计服务于乡村生态振兴的具体实现路径，为审计如何在乡村生态振兴中做好常态化“经济体检”给出了具体的建议，从而更好地实现乡村生态振兴。

1 国家审计服务于乡村生态振兴的作用机理分析

根据新时代习近平总书记提出的审计“体检”论以及前审计长刘家义提出的“免疫系统”论，审计具有预防、揭示和抵御3项重要功能。根据《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中对于乡村生态振兴方面的规划来看，乡村生态振兴则主要着力于实现环境保护、污染治理和制度优化3个目标。国家审计服务于乡村生态振兴的本质就是通过审计发挥“免疫系统”3项重要功能促进乡村环境治理，进而实现乡村生态振兴的整个过程。国家审计服务于乡村生态振兴的作用机理如图1所示。

1.1 发挥审计“预防”功能，实现乡村环境保护

要实现乡村生态振兴，要实现对乡村环境的保护，其关键在于从源头预防污染的发生。长期以来，我国“先污染，后治理”的发展理念忽视了从源头环境治理的必要性与重要性，从而产生了以下2种弊端，对于环境十分脆弱的部分地区或部分生态系统，污染极有可能是不可逆的伤害；要治理或修复被破坏或污染的生态环境需要付出极高的人力、财力、时间成本。这样的发展理念不仅无法有效地解决环境治理问题，而且还会增加环境末端治理的负担，进而造成沉重的经济代价。因此，在环境全流程治理理念下，要想实现对乡村环境的保护，最迫切的任务便是要改变“先污染，后治理”的环境末端治理理念，强调从源头上预防乡村环境污染的发生。

由于审计具有处理处罚等职能以及独立性、客观性和权威性的特征，因此审计可以对苗头性、倾向性的问题起到强有力的威慑作用，进而实现审计的预防功能。具体到环境治理的过程中，审计可以运用处理处罚职能提高乡村环境污染行为主体的违法、违规成本，约束乡村环境污染行为主体的机会主义行为，进而达到震慑、预防乡村环境污染行为的作用。利用审计手段可以将污染行为对乡村环境的污染程度进行量化，生成可以直观反映乡村环境污染程度的量化指标，并利用这些指标与乡村环境承载能力进行比较来评估污染行为。

1.2 运用审计“揭示”功能，服务乡村环境污染治理

实现乡村生态振兴的另一个目标是污染治理，而有效控制好乡村环境污染的整个过程则是实现乡村污染治理目标的关键环节。环境治理工作中的过程控制环节，强调在环境污染的过程中及时发现问题、解决问题进而达到及时控制环境污染行为、遏制环境污染加剧的目标。而全流程环境治理理念下的过程控制环节恰好契合了乡村生态振兴中乡村污染治理目标的实现思路。因此，在乡村生态振兴工作中秉持环境污染过程控制的理念是乡村污染治理目标的实现基础。

将审计的揭示与纠偏功能应用于环境治理的过程中，审计可以发挥揭示功能，揭示环境治理过程中2个方面存在的问题。审计可以揭示乡村环境治理专项资金的实际使用情况与预算、现行污染治理行为与相关法律、乡村污染治理的实际情况与国家重大政策落实情况是否相符等方面存在的问题；审计可以揭示当前乡村环境治理中制度缺陷、机制与管理漏洞、体制障碍等方面存在的问题。通过发挥审计的纠偏功能，针对上述审计揭示出的问题提出相应的整改要求。在体制、机制等方面，审计可以提出相应的具有建设性、科学性和可操作性的审计建议和意见，从而及时为乡村环境治理扫清“路障”。

1.3 通过审计“抵御”功能，促进乡村环境保护制度优化

乡村生态振兴的第3个目标是优化乡村环境保护制度，对乡村环境污染在末端环节进行治理，通过治理分析乡村环境污染的原因并总结经验则是实现乡村环境保护制度优化这一目标的基础。显然，仅靠“查病、治已病”并不足以实现我国乡村振兴战略中的乡村生态振兴环节，还需要通过优化现有制度或建立起新的长效机制填补空白来实现乡村环境治理的良治、久治。全流程环境治理理念下，对于环境污染不仅要在末端进行治理，还要分析造成环境污染的原因以及源头防治、过程控制2个环节缘何失效。由此可见，要想实现乡村环境保护制度的优化，还需通过环境污染末端治理总结的经验为依托。

审计“免疫系统”论中指出，审计具有抵御功能。审计抵御功能的实现则主要依赖于审计建议和审计公开这2项重要职能。基于这2项重要的审计职能，审计的抵御功能可以从2个方面发挥作用。通过发挥建议职能，对乡村环境治理相关政策的落实情况、乡村环境治理专项资金的使用情况、乡村环境治理的成效进行独立、客观的评估与评价，在揭示乡村环境治理问题的基础上分析造成这些问题的原因，进而深入分析当前乡村环境治理存在的缺陷，并根据这些缺陷提出相应的建议。同时，督促审计对象根据审计建议总结乡村环境治理过程中的经验与教训，在后续乡村环境治理工作中进行适度的改革，进而促进乡村环境治理制度的完善与优化。通过发挥公开职能，将审计结果和整改情况反馈给村民。这既可缓解村民与基层政府信息不对称的情况，提高村民对于乡村环境治理工作的参与感，充分发挥公民的监督权，又可以在一定程度上对审计对象形成激励效应，迫使其落实审计整改，最终切实做好乡村环境污染末端治理工作。

2 国家审计服务于乡村生态振兴的实现路径

乡村振兴战略背景下，审计参与到乡村生态振兴相关工作中具有重要的现实意义。审计是推进乡村生态振兴的重要力量，乡村生态振兴的实现需要审计充分发挥职能作用。本文结合《审计署关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》中要求的审计监督重点，从审计的预防、揭示和抵御3大功能出发，提出审计服务于乡村生态振兴的实现路径，推动审计与乡村生态振兴“同频共振”。

2.1 预防功能：完善乡村基础数据档案，加大审计问责与处罚力度

2.1.1 督促相关主管部门“摸清家底”，完善乡村自然资源资产基础数据档案

当前大多数自然资源资产基础数据的整理和入档是以县市为单位，并未延伸到乡村等基层层面，很大程度上影响了审计对于乡村环境污染问题的量化评估，进而影响审计发挥追责、问责和处罚职能，导致审计的预防功能“失效”。因此，督促相关主管部门尽快“摸清家底”，完善乡村自然资源资产基础数据档案是审计在乡村生态振兴相关工作中有效发挥预防功能的关键所在。

乡村自然资源资产基础数据档案的建立和完善需要从2个方面入手。在县级审计工作领导小组的领导下，督促县级各个部门将每个乡镇的相关数据指标明确区分，形成各个乡镇独立的基础数据档案库；督促统计部门规范自然资源资产负债表的编制制度与工作，将县、乡两级自然资源资产负债表的编制区分开来。审计部门再对这些数据整理，形成资料库，为审计对于乡村环境污染问题的量化评估提供有力支持，为审计发挥预防功能服务于乡村环境治理、乡村生态振兴打下基础。

2.1.2 建立完善的审计问责机制，强化审计处理、处罚力度

审计之所以具有预防功能，很大程度上是由于审计的问责、处理等职能形成的威慑作用。如果审计工作不到位，不仅会形成屡审屡犯的困境，甚至会产生公众质疑审计机关的局面，影响审计机关的权威性和公信力。因此，需要通过明确划分责任范围来完善审计问责机制，提升审计问责的效果，避免在审计问责过程中出现责任分担难、相互推诿的局面。同时审计机关要明确处罚的标准和依据，做到在审计机关法定职权范围内精准行使自身的处罚权，出具相应的审计决定书，强化针对违规违法行为的处罚力度，杜绝乡村环境污染问题的发生，实现乡村环境保护的目标。

2.2 揭示功能：统筹组织协调，协同审计技术创新

2.2.1 强化组织协调，形成审计合力

由于乡村环境治理需要涉及多个部门和被审计单位，因此审计工作要强化组织间的协调，充分运用内外部资源，形成审计合力。充分运用外部资源，建立部门联席会议制度，做到“开门搞审计”。通过定期的部门联席会议能够借助各个主管部门的专业技术和经验，提高发现乡村环境污染问题的准确度；统筹审计机关内部资源。要打破市县一级审计机关以及审计机关内部各科室之间的界限，集中全县审计机关内环境审计业务骨干组成乡村环境审计专业队伍，最大程度发挥审计在乡村环境治理过程中的揭示功能。

2.2.2 创新审计技术方法，实现“科技强审”

在大数据时代背景下，乡村生态振兴审计工作更要创新审计技术和思路，充分利用大数据信息技术手段，实现科技强审。在乡村环境审计实施过程中，审计人员要强化3S技术(遥感RS、地理信息系统GIS、全球定位系统GPS)、数据库技术的运用。通过运用这些专业的信息技术手段获取农业地理信息、林业测绘数据以及河流水质监测等基础数据，并以各专业部门业务数据为基础进行对标，从而发现乡村环境污染问题。通过借力大数据信息技术手段，提升审计揭示乡村环境治理过程中环境污染、体制缺陷等问题的能力，以环境质量为支撑点实现乡村生态振兴。

2.3 抵御功能：优化审计公开制度，提高审计建议质量

2.3.1 推行和完善乡村审计结果公告制度

实现乡村生态振兴和促进美丽乡村建设，最根本的是运用审计的抵御功能促进乡村环境污染末端治理工作的高质量开展以及相关制度的优化，抵御相似污染问题发生。完善的审计公开制度不仅可以增强审计结果的透明度，形成村民群众与审计机关的监督合力，还可以迫使基层政府强化相关制度的优化。因此，审计抵御功能的发挥很大程度上取决于审计结果公开的程度和质量。为此，需要从3个方面入手推行和完善乡村审计结果公告制度。要强化审计结果公告的广度和深度。在不违反保密原则的基础上公布更多的审计公告信息，可以一定程度上缓解村民群众与基层政府信息不对称局面，保障村民知情权的同时迫使基层政府强化环境污染末端治理工作；要简化审计结果公告的书写格式。由于乡村环境审计结果公告的主要受众是村民，因此简化书写格式的审计公告可以保障村民的理解性；审计公告的传播可以适当借助于新媒体手段。由于公众号、微博等新媒体手段具有及时性、便捷性的特点，通过这些手段可以使村民更及时、便捷地获取信息。

2.3.2 增强审计人员综合素质，提高审计建议质量

不同于以往传统的财务审计工作，乡村环境审计工作需要审计人员具备更加综合的专业知识才能分析出现存问题的原因，进而给出合理的审计整改意见和建议来优化当前乡村环境保护制度。因此，审计机关还需强化以下2个方面的工作：加强与各个职能部门的技术业务交流与合作，同时审计人员也要积极学习其它专业知识，充分了解乡村环境治理的工作机理，发挥审计职能；要强化与环境治理领域专家的合作。可以定期邀请相关行业专家开展讲座，对审计人员进行专业培训，提升其综合素质，而且在审计人员出具审计建议时也可以咨询相关行业专家，结合专家意见来提高审计质量。

3 结语

推动乡村生态振兴是实施乡村振兴战略的关键环节，要实现乡村生态振兴，则必须要切实做好乡村环境治理工作。由于当前乡村环境治理工作在绿色农业发展、农村人居环境以及农村生态环境保护等方面存在着诸多问题，使得乡村生态振兴的实现依然“道阻且长”。审计“免疫系统”3大功能(预防、揭示、抵御)不仅能够保护我国经济社会运行，同样也可以在乡村生态振兴过程中发挥重要作用，即通过发挥审计“免疫系统”3大重要功能促进乡村环境治理，进而实现乡村生态振兴。与此同时，审计要想在乡村生态振兴相关工作中充分发挥积极作用，审计机关不仅要充分认识审计在乡村生态振兴实现过程中的价值以及作用机理，还需在数据管理体系、问责机制、审计技术以及审计公开制度等方面强化工作开展，为审计真正参与到乡村生态振兴相关工作中提供更多的政策指引以及专业技术力量支持。