王 勇

（成县林业站 甘肃陇南 742500）

随着经济的快速发展，生态环境退化及破坏日益严重，已成为社会发展中的一个瓶颈。近年来，党和政府提出了科学发展观，强调以人为本，高度重视生态建设，通过一系列措施改善了生态环境状况。但是具体实践中，因结构性政策缺乏，生态保护长效机制的建立受到了影响。因保护者和受益者、破坏者和受害者存在着生态效益及经济效益分配不公问题，导致受益者对生态效益无偿占有，而保护者无法获取经济激励，破坏者未承担相应责任及惩罚，受害者未获得经济补偿。因生态保护与经济利益关系的扭曲，生态保护及建设无法进一步推进，地区及利益相关者之间的和谐状态也受到了影响。为此，需尽快完善生态补偿体系，对利益各方的生态及经济利益合理分配，保护生态及环境，实现社会协调发展。

1 生态补偿的概念

生态补偿是通过经济手段对相关利益管理调节，以保护及可持续利用生态系统服务。生态补偿机制就是以保护生态环境，实现人与自然和谐发展为最终目的，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。生态补偿机制涉及生态补偿参与者、补偿标准、补偿条件、补偿模式、资金来源及支付方式等要素，具体见图1。

图1 生态补偿机制框架

2 生态补偿的意义

作为一项综合性战略课题，从自然角度来看，生态补偿可恢复生态系统，为各个城市提供生态保护屏障，改善空气质量，帮助人民群众提高幸福指数；从经济角度来看，生态补偿可遏制森林、草原退化，为动物提供充足的食物，有利于各种动物的养殖，为植物营造良好的生长环境，可提高物种多样性，改善市民的饮食结构，提高当地生鲜市场活力，促进经济的发展。

3 完善生态补偿体系的措施

3.1 完善法律法规政策体系

生态补偿工作的具体开展，涉及主体数量较多，不同主体责任以及利益分配关联性较强。若仅以相关过渡性政策作为依据，生态补偿工作很难顺利开展。因此，需要明确规定生态补偿的具体概念及其相关外延信息，强化立法工作，结合生态补偿工作的实际状况针对性地制定管理措施，各个地区需充分考虑自身区域特点来制定生态补偿相关实施细则，临近区域可结合相互间的生态补偿关系来制定完善的跨区域生态补偿机制，规定各个利益相关方的权力、责任及义务，确定生态补偿机制的适用范围、补偿对象、可采取的补偿方式及针对性的补偿标准。

从近期来看，结合政府主导与市场调节。由政府担任生态补偿机制构建的主导角色，完善管理职能，把控生态补偿机制构建框架。政府部门需充分考虑市场实际状况来确定适宜的定价标准，为市场调节留有余地，同时需强化执行管控，提升执行效率，对生态补偿机制迅速审批，严格落实相关监管工作，优化生态补偿机制构建中政府职能的角色转变。

从长远角度来看，相关政府部门还需对生态补偿用地审批相关事宜强化重视，积极探索可行的取消措施，优化事中、事后监管机制，规定市场主体和各个利益方的具体责任及分工，一旦出现生态违法事件，严厉处罚，为生态保护设定适宜的奖励条款，为后期生态补偿目标的实现奠定基础。

3.2 划定生态补偿责任

在生态补偿各个主体责任划定中，应将“坚持公平”作为基本原则，在各个地区内，均需明确规定生态补偿具体责任，为不同主体划分其各自责任。从当前实际情况来看，生态补偿主体为政府、市场主体、社会公众组织，三者生态服务需求各不相同，支付意愿差异较大，利益参差不齐，应当对现有实际情况充分考虑，始终以实现生态补偿可持续发展作为基本出发点，为上述三者合理划定生态补偿具体责任[2]。

在生态补偿工作具体开展中，始终坚持“谁受益，谁补偿”基本原则。因生态补偿主体为政府部门，其主要职责涉及协调关系、有效引导、全面监管等，同时须对外溢生态效益有效补偿；社会公众组织在享受生态环境过程中，也须承担部分生态效益补偿责任；市场主体利用各项生态资源，由于其在具体利用过程中常造成超额负担，因而应将经济效益补偿设定为其主体责任。

3.3 核算生态补偿标准

在确定生态补偿标准过程中，应当以资产核算作为基础，不仅须对实物资产价值核算，还须涉及生态服务资产价值。具体而言，实物资产包括全部的自然资源，核算即确定自然资源的市场价值，也就是利用市场价值核算法对水资源、土地资源、矿产资源、森林资源等全部资源进行核算，结合各个资源可持续发展实际状况为其赋值，进而明确实物的具体资产价值。

生态服务资产核算就是核算各个资源在生态服务方面的功能型价值。主要包括区域内保护及修复生态环境所需直接成本、为保护所放弃发展机会的成本、提高生态满足度所需其他成本等。功能性价值核算须对市场价值、成本价值、条件价值间的相互叠加妥善处理，通过对生态服务资产价值客观核算，为规范资产核算指标体系及评估方法的制定提供参考。

通过核算实物资产价值及生态服务资产价值，将补偿下限设定为生态保护及修复成本，将补偿上限设定为生态服务正外部效益，根据地区实际付出及实际效益，由受益者及供给者相互协商，运用德尔菲法对双方核算给予权重复制，进而确定适宜的生态补偿标准。

3.4 拓宽生态补偿及保护修复资金渠道

当前，生态补偿资金来源可以分为财政转移和社会（市场化）融资两种（见表1）。通过对生态补偿投融资体系及财税体制的不断完善，建立可持续发展的长效生态补偿机制。坚持“区际公平、权责对等”基本原则，由国家统一组织，不同地区财政结合收益情况共同出资，结合中央财政资金建立生态补偿基金，制定横向补偿与纵向补偿有机结合的补偿途径。国家可采取财政转移支付等多种方式，在相应补偿标准的基础之上合理分配补偿资金。部分地区因保护力度的加大可能引发一定的经济损失，须为其加大经济影响补偿，对各个地区给予充分支持，以开展生态环境保护工作。

表1 生态补偿资金来源

深入研究政府及社会资本合作模式，强化资金投入，选择适宜地区作为试点，积极分析并明确相关影响因素，在此基础之上筛选出适宜的示范地区，严格监管示范地区，在生态补偿具体实施过程中，使各项资金充分发挥其生态修复价值。为社会资本投资方提供各项优惠政策，同时结合当地实际情况及发展形势为项目案例制定适宜的预期收益，充分发挥其经济收入潜力，结合政府反哺社会资本投入，对社会资本投入强化激励，以实现可持续发展，不断拓展生态修复及补偿资金来源渠道。

3.5 建立多元化补偿机制

当前，我国正处于生态补偿制度建立初期，补偿方式主要为货币资金，较为单一，货币资金主要为财政资金，这种情况极容易给相关政府部门加大财政负担，影响了社会资本的参与积极性，进而阻碍生态补偿的顺利开展。应积极探索污染物减排、资源开发、碳排放权抵消、水资源节约等的补偿，充分考虑当地现有发展状况，结合其具体需求为生态补偿制定实施细则，对各个利益主体有效指导，以充分发挥其自身生态功能及履行生态补偿相关义务[7]。还须积极发展生态农业，不断完善绿色标识，大力推广绿色采购，积极培育绿色金融，探索并建立绿色利益分享机制，在此基础之上实现生态补偿多元化。

3.6 完善生态补偿监督制度

在生态补偿机制可持续发展中，完善监督机制是一项关键工作，能够保证政府、市场及社会公共组织各司其职，通过紧密联系实现协调运转。

在完善生态补偿监督机制时，政府部门须充分考虑当前实际状况，分析开展生态保护修复和限制开发所需投入及可能获得的效益，在此基础之上针对性地制定规章制度，帮助各个利益主体合理划分其权力及义务，详细制定生态补偿相关措施，逐步完善生态补偿体系。