□麦雄俊

（中国热带农业科学院科技信息研究所 海南 海口 571737）

为贯彻落实党中央、国务院关于推进供给侧结构性改革的重大决策，海南省出台了一系列政策文件，明确指出打造热带特色高效农业“王牌”，增加热带特色农产品有效供给是海南热带农业改革发展的主要任务。2016 年，海南省委出台《关于以创新为引领推进供给侧结构性改革的实施意见》，坚持以创新为第一发展动力，立足省情，努力推进供给侧结构性改革。

1 海南热带农业结构情况

海南省为全面落实中央农村工作会议和海南省第七次党代会精神，坚持新发展理念，于2016 年出台了《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快打造热带特色高效农业“王牌”的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》明确提出，海南省将重点建设“五基地一区”，增加优质高效绿色农产品有效供给；推进国家冬菜生产基地建设，保证冬菜种植面积，扩大蔬菜常年供应，推广适销对路的蔬菜新品种；推进天然橡胶基地建设，巩固和完善核心橡胶园，确保国家天然橡胶安全；推进南方育种制种基地建设，营造集科研、生产、销售、科技交流、成果转化于一体的新环境。推进热带水果花卉基地建设，发展绿橙、福橙、荷花、无籽柚、芒果、荔枝、哈密瓜、原果等特色水果，引进并培育热带水果花卉新品种，推进水产养殖和海洋渔业基地建设，发展近海捕捞，推广深水网箱养殖，建设海洋牧场，推广散养，建设疫区，优化畜禽产品品质，扩大地方特色畜禽产业规模。

根据海南省统计局统计数据显示，2016 年全省生产总值4 044.51 亿元，比上年增长7.5%。从12 个重点产业的增加值来看，热带特色高效农业703.83 亿元，排在12 个重点产业中的第1 位（排名第2 的旅游产业增加值为309.75 亿元），占GDP 的比重为17.4%，贡献率为10.4%[1]。

根据内部资料统计，2016 年海南省热带作物实有面积69.99 万hm2，包括橡胶、椰子、胡椒、咖啡、茶叶等9 种热带作物；2016 年末热带水果实有面积16.02 万hm2，总产291.53 万t。热带水果有芒果、菠萝、荔枝、龙眼、香蕉、莲雾、柑橘等。

2 海南省科技创新及农业科技创新发展情况

2.1 海南省科技创新概况

根据中国科学技术发展战略研究院2017 年对全国31 个省（市）统计，海南综合科技创新水平指数为43.61%（2016 年为41.28%），位居第26 位，低于全国综合科技创新水平指数（67.57%）20 多个百分点，但与全国其他省（市）相比，投资强度仅为0.46%，远低于全国2.07%的平均水平。

科技创新各类评价指标显示，海南省综合科技创新水平在全国处于比较落后的地位，基本处于全国31 个省（市）中的倒数5～6 位，各级指标比2016 年有明显增长，但与全国相比，仍属于科技发展相对缓慢的省份。

2.2 海南省农业科技创新发展情况

海南省种业保持稳定较快发展，大力实施良种良苗工程，扶持了一批有核心竞争力的种子企业，建立了一批良种繁育基地，形成了以南部三亚、陵水、乐东等市（县）为中心，以海南西北部临高县为中心的杂交水稻、杂交玉米优势制种区；打造了国家天然橡胶、槟榔、胡椒、腰果、芒果、菠萝、香蕉优势主产基地，为促进农业生产稳定增产和农民收入持续增长作出了重要贡献。目前，海南省已具备杂交水稻和鲜食糯玉米自主研发能力，能独立完成木薯全基因组关联分析及设计分子育种模型、香蕉分子育种、抗病转基因水稻新品种培育、“SPT”等生物育种技术研究；投资建设了7 家省级水稻品种试验区域站，共引进638 个水稻新品种、2 744 个瓜菜新品种进行品种区域试验、生产试验展示和丰产示范。审定通过普通稻75 个、特种稻9个，不育系16 个；认定通过热带作物果树品种35 个，瓜菜类品种22 个，征集提交了125 个水稻品种标准样品并进入国家种质资源库。

2015 年水稻良种覆盖率达94%，番薯良种覆盖率达80%。但在海南省大面积种植的水稻品种中，有57.5%由外省引进，42.5%是本省自主选育或者合作选育品种。番薯品种有10 多个，本地番薯品种基本存在种性退化、产量低、品质变差及种苗供应不足等多种问题。

从海南省种业发展及推广效果来看，良种覆盖率较高且处于稳定状态，但品种多以引进为主，属于海南省自主选育的品种少且推广面积小，品种培育技术仍处于较低水平。

3 海南热带农业发展成效

农业是国民经济的基础。农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。经过多年不懈努力，我国农业农村发展不断迈上新台阶，已进入新的历史阶段。农业发展实践催生出一系列新的政策理论。在供给侧结构性改革背景下，有关部门出台了一系列政策文件，见表1。

近年来，以供给侧结构性改革为主线，围绕“打造热带特色高效农业王牌”的总体要求，海南省充分发挥海南热带农业资源优势，大力发展热带现代农业，在国家及省级政策的扶持下，海南省农业产业结构不断优化，有力推动了农业向标准化、规模化、产业化转型升级，逐步走出了一条高产、优质、高效的发展道路。海南省累计调减3.42 万hm2低效甘蔗，发展热带水果、种桑养蚕、南药等替代产业，积极打造国家级、省级现代农业产业园梯次发展格局。目前，海南省省级现代农业产业园已达54 家，陵水国家现代农业产业园成为海南省首个获批创建的国家现代农业产业园；出台并实施《海南省特色农产品调优增效实施方案》，引导各市（县）调整产业结构，培育优势产业；推行“互联网+农业”，用现代化的互联网思维和技术对传统农业进行升级改造。

在种植业上，创建全国首个“批发专营、零售许可”农药经营管理新体制，做到上市瓜菜产品100%持证出岛；以屯昌县为首的生态循环农业，形成了“猪—沼—果”“猪—沼—瓜菜”等多种生态循环农业种养模式。截至2017 年下半年，屯昌县共建成种养结合生态循环示范基地35 个、农村生态养殖小区142 个、水肥一体化示范基地0.48 万hm2，畜禽规模养殖场排泄物综合利用率达到95%，农业智能化建设和生态循环农业建设实现良好发展。

4 存在的问题

总体上看，海南省农产品供给侧结构性问题主要表现为农产品供给不大不强、不多不优，低端产品多、中高端产品少，难以适应市场变化需求。共有13 个产业，面积超过0.67 万hm2，从2014 年综合效益看，纯收入高于5 000 元/667 m2的仅有香蕉和胡椒；1 000～5 000 元/667 m2的有槟榔、冬季瓜菜、菠萝、芒果、荔枝；低于1 000 元/667 m2的有花生、椰子、番薯、糖蔗、水稻、橡胶，特色产业规模小。琼中绿橙、桥头红薯、海口石山黑豆、三角宁红薯、儋州芋头等优质特色农产品市场认知度高，纯收入可观，但总产量少，供给不足。农产品附加值不高，虽然部分农产品资源优势明显，产量可观，但由于缺乏深加工，多数只能销售初级产品，处于价值链底端。如槟榔产业占全国总面积和总产量的98%以上，但主要依靠卖青果，在每年高达400 亿元的产值中，接近70%的产值（约300 亿元）留在主销区湖南省，海南省仅占30%。辣椒年产量约3 万t，占全国产量的96%以上。但由于加工技术落后，难以保证辣椒制品的质量，大多数加工产品达不到出口标准，国内市场也倾向于进口辣椒[2]。

表1 国家及海南省近年发布的主要农业政策

（1）现有的数量型、产出型技术体系缺乏对以质量型、商品型为主的供给侧的支持。在以往的数量经济中，科技服务主要着眼于提高第一作物产量和服务水平，以促进作物产量的提高。随着数量需求向质量需求的逐步转变，技术服务只局限于第一产业，不能渗透到农产品的质量标准和第二三产业加工领域。许多市（县）大力发展特色优势产业，但新兴产业科技支撑水平较低，品种改良、病虫害防治技术和深加工技术处于起步或空白状态，建立适应热带高效农业供给侧结构调整的新技术体系框架迫在眉睫。

（2）科技人才不足，其数量和密度低于全国平均水平。农业技术推广人员具有非农专业背景的情况比较普遍。当市场供求结构发生转变，催生新的农业产业时，农业科技队伍将面临严重的人才短缺问题。懂技术、懂管理、善管理、善营销的综合性科技人才严重短缺，能够服务于整个农业产业链的综合性人才匮乏[3]。

（3）资金投入不足。海南省科技活动财政投入指数为19.65%（2016 年为20.66%），低于全国的54.75%，在31 个省（市）中排名第29 位。海南省研发经费由2005 年的1.6 亿元增加到2015 年的17 亿元。但与全国其他省（市）相比，投资强度仅为0.46%，远低于全国2.07%的平均水平。

（4）财政支农比重偏低。据统计，财政支农在地方财政支出中的比重从2000 年的6.7%下降到2013 年的6%，2016 年的比重上升到13%，而国外发达国家的财政支农支出占财政总支出的比重一般为30%～50%，财政资金对热带农业的支持有待提高；2016 年固定资产投资中，农、林、牧、渔投资40.74 亿元，下降了21.2%；从农业基础设施建设来看，2016 年海南省耕地有效灌溉率为45%，仍低于全国60%的平均水平。在对海口市的调研中发现，海口蜜柚种植基地道路设施和排水设施不完善，遇到大雨时，将近13.33 hm2的种植园被淹，基础设施建设急需完善[4]。

（5）地方性政策效应不足。政策保障和实施效果是在一定政策体系的整体推动下实现的。造成上述问题的主要原因是地方政策功能相对薄弱，削弱了海南省农业政策体系的整体功能和效果。主要表现在地方政策的被动性、地方政策与指导政策、战略政策与特殊政策之间相互依存和相互作用的关系。地方政策是在国家或省级政策的指导下制定的，具有地域特色，然而地方政府收集的相关政策大多是国家或省级政策的被动复制品，这些政策具有相似性，创新性较差[5]。

5 政策建议

5.1 加大农业资金的投入力度

研究表明，现代农业体系的建设和发展离不开资金投入。总体来看，海南省农业投入有待提高。要加大对农业基础设施和科技创新的可持续投入，加大财政资金和社会资本对农业的投入，发挥财政资金的杠杆作用，探索多元化、多渠道、多层次的资本投入体系。

5.2 加强种业科技创新，政策扶持向特色优势产业倾斜

为推动农业供给侧结构性改革顺利开展，农业科技创新的首要目标是从农产品“增产量”向“调结构”“提品质”转变。海南省良种覆盖率整体达90%左右，但70%属于引进品种，自主研发能力偏弱。海南省种业资源丰富，多元化的高品质特色农产品和新产业的诞生需要创建相应的科技创新体系作为支撑，因此加强种业科技创新是重点。在政策扶持上，海南省的大宗粮食和传统作物较多，各地有许多优势农产品品牌，因为政策扶持有限，在品种培育改良、深加工技术攻关上非常薄弱，导致许多优质农产品市场活力可持续性不高，未真正形成持续长效的优势产业。建议在巩固对大宗粮食的扶持下，对海南省各地涌现出的优势特色产业给予政策倾斜。与此同时，应积极探索建立以品质型、商品型为核心的农业技术创新体系[6]。

5.3 加强对特色高效优势产业机械化服务的扶持

在调研中发现，各地在发展品牌农业过程中，部分产业对机械化服务有着迫切的需求。在对儋州海头地瓜的调查中发现，当地缺乏相应的机械化采收设备，为提高采收效率，经营主体只好对耕地的设备机器进行拆卸改造，“东拼西凑”制造地瓜采收机。根据经营主体反馈可知，因缺少机械设备申报渠道，该产业机械化程度低，采收成本投入高。

在各地已形成规模化、品牌化优势特色产业的情况下，相关部门需制定专项机械化扶持方案，完善特色优势产业的相关扶持政策。

5.4 发挥政策的整体效应

从政策制定的角度看，海南省农业政策顶层设计已基本形成，目标和原则等顶层要素相对清晰，产业调整规划思路相对清晰。需要体现顶层设计精神的基本部分，即地方政策能够跟上，从而充分发挥海南省农业政策体系的整体效应。应完善地方政策，鼓励地方政府充分发挥人才的积极性、主动性和创造性，制定符合国家导向的政策，以及本地有关产业发展、人才引进、基层人才队伍建设等政策；农业部门应加强与相关部门的沟通与协调，积极争取发改、财政、科技、经济、工商、税务、质检、食药监等部门的理解、支持和配合，努力创造条件，从人才、用地、财税等方面予以支持，形成政策互动，避免不同层级、不同部门间的政策干扰和政策冲突，保证政策链条的连贯性，实现不同职能部门之间政策的协调性，防止因差异过大而导致农业政策出现不适应性。