李中阳

摘要：随着改革开放以来社会要素快速流动造成的社会治理空间的多元化拓展，传统“单位制党建”的局限性日益凸显。区域化党建作为“单位制党建”的完善与拓展模式，功能上实现了对基层框架的结构完善、对社会要素的引领整合、对党建资源的聚合分配。新时代，深化区域化党建工作要树立弹性思维，实现行政规划向社会需求转变、属地视角向整体视域转变、单向吸收向群体互动转变、传统手段向智慧平台转变。

关键词：区域化党建;单位制党建;党建资源

区域化党建是指以街道党工委为核心、社区党组织为基础、按照区域统筹理念横向整合区域内党建资源，提高党建引领基层治理整体效应的做法。作为近年来基层党建创新的重要成果之一，区域化党建适应了当下社会变迁与发展环境治理需求，在一定程度上克服了基层党组织“悬浮化”与“离散化”的不良现象。然而，随着各地对区域化党建模式探索实践的不断深入，一些地方由于缺乏对区域化党建的正确认识，也出现了区域化党建“内卷化”倾向。[1]值此建党100周年之际，为进一步深化区域化党建工作，有必要对区域化党建的生成逻辑与功能内涵等基础层面的理论进行深入梳理和思考，以深化对区域化党建的理论认识。

一、区域化党建的生成逻辑：治理空间的多元扩展

重视基层组织建设是中国共产党有别于国内外其他政党的一个突出特点。[2]新中国初期，中国共产党为了谋求社会整合和推进现代化，延续了革命战争年代“支部建在连上”的党建原则，依托“单位社会”构建了“单位制党建”模式。[3]改革开放以来，随着计划经济向市场经济转变，“单位社会”架构逐渐瓦解，党的执政环境和执政任务也发生了深刻变化，其领导方式与组织形式也势必要探索创新，与时俱进。

党建框架由单位化向区域化转变

改革开放以来，随着经济社会的转型发展，我国的社会空间形态发生了深刻转变，由形态固化、主体单一、相对封闭的传统社会结构逐渐转变为形态开放、主体多元、协作互动的现代性社会结构。[4]与此相适应，社会基层治理框架也由高度刚性、封闭垂直的行政辖区式管理向具有高度流动性、自主性的现代社会功能区块不断调整拓展。一方面，进入新世纪后，我国城镇化进程不断加速，大量小型自然村与“空心村”裁撤合并，大量农业人口进入城镇转变为“非农业”人口，乡村与乡村、乡村与城镇边界的逐渐模糊导致乡村人口结构失衡、精英外流，对公共治理服务提出更高要求，都使得乡村基层治理框架不断拓展变化，很多乡村为整合更多治理资源自发选择与邻近城镇或村庄合作，区域化合作趋势初显。另一方面，随着城市业态发展多元化，大量“两新”组织和新社会阶层群体的涌现，城市基层社会的治理空间形态已经由原来传统的根据行政单位辖区边界划分的治理区块向遵循业态和城市发展功能的社区、商圈、安置区等多形态治理区块转变，形成了更为多元的治理主体和更为复杂的治理关系。这种基层治理空间形态的变化给传统镶嵌于行政单位管理辖区的“单位制党建”带来了巨大的压力和挑战。要适应社会治理形态区域化发展潮流，有效发挥党组织在区域内的领导核心作用，就必须顺应社会需要，增强基层党组织的社会基础和资源整合能力。

党建对象由封闭稳定向开放流动转变

随着改革开放以来社会管理体制的逐步放开和城镇化进程的加速，城乡之间、城市与城市之间社会群体的跨区域流动规模日益庞大。同时，由于激烈的市场竞争环境下造成的市场参与主体的快速优胜劣汰和新陈代谢，也给以企业为代表的各类组织带来了更大的发展不稳定性和不确定性，造成从业者的跨行业流动日趋频繁。这些都造成了流动党员数量的快速增长。由于党员的快速流动和组织的快速变动，大量党员组织关系所在地与实际居住工作地相分离，致使传统镶嵌于单位垂直管理架构下的“单位制党建”模式难以适应环境变化。一方面流动党员组织关系“空挂”，使组织对党员的管理产生了“盲区”，大量基层“空心”党组织的出现使党务工作陷入停滞状态;另一方面党员的快速流动使一些基层党组织“有名无人”，无法正常开展党建活动，一些基层党组织也由于各行业、区域党员的快速汇集“众口难调”，党建活动开展质量不高，都很大程度影响了基层党组织功能发挥。这些情况，都使基层党组织必须顺应党建对象的开放流动突破原有单位、地区条件限制，在更大范围内实现党组织互联互动。

党建模式由行政推动向资源互动转变

在以往“单位制党建”模式下，國家行政机关直接承担资源的分配功能，党的领导核心作用的发挥主要凭借国家权力直接拥有并通过行政命令推动配置社会各类资源，由此掌握对社会的控制力与动员力。而随着改革开放以来计划经济的终结和市场经济的建立并完善，国家行政力量不再继续承担资源配置功能，社会资源逐步由行政控制向社会分散。一方面，计划经济时代由政府和国有企业承担的组织、社会治理职能逐步分离并转移到社会中，行政单位封闭垂直管理模式逐步向由党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的共建共治共享模式转变，各种社会资源配置呈分散化、扁平化特征，弱化了党对各类单位组织的领导力;另一方面，以新经济组织和新社会组织为代表的“两新”组织快速崛起，这些组织不仅能够为组织内成员提供必要社会资源，同时也快速发展出更加适应社会流动趋势的跨地域、跨部门的新型组织形态。传统的街道、居委会、村两委提供的社会资源已经不再具备排他性，更不具备组织形态优势，导致新形势下基层党组织依托传统思维与组织形式开展党建工作愈来愈缺乏资源依托，从而削弱了党对各类单位组织的动员力。因此，基层党组织必须在多元化社会发展格局中重新建立统筹领导和资源整合能力，为新时代基层党建工作发展创新动能。

二、区域化党建的功能实现：社会资源的协同聚合

区域化党建模式是在不改变原有“单位制党建”纵向结构的基础上，以街道党工委统筹区域内各行业单位党组织形成“横向联合”，实现资源的协同聚合。在实践中，区域化党建打破了基层党组织资源固化局限，通过沟通协商、利益协调、社会关怀等方式，一定程度上弥补了传统党建纵向推动下的组织覆盖不完全和党建资源单一等缺点，推动了基层党组织对社会的重新整合。

对基层框架的结构完善

在传统的“单位制党建”结构框架中，单位、街区、乡村党支部都是一个个相互封闭、相对独立的基层党建单元，党建工作的开展主要依托自上而下的行政命令推动，具有计划性特征。而区域化党建模式则是在不打破原有党组织建制的基础上，通过街道党工委牵头，以社区为单位，通过网格化等方式优化基层党建“块区”设置，将区域内行政单位、民营企业、社会组织等各类单位党支部通过联席的方式聚集起来，共商共建共治推动经济社会建康发展。这种“横向联合”的党建框架搭建，极大地拓展了基层党建工作的平台与视野。从现实情况看，也能够解决当前对社会流动党员和体制外社会力量党组织的重新覆盖和领导问题，通过搭建网格化、灵活互通的基层党建框架，能够有效吸纳区域内流动党员和以“两新”组织党员为代表的各类体制外党建力量，让行业、社区、单位、社会组织等各类基层党组织在同一个基层党建平台中互通联合，以“区域不变”应对“组织万变”，以“点面结合、纵横融合、互补互促”的网格化组织体系对基层组织结构进行优化完善，使之更加适应社会多元化发展环境，进而推动全覆盖、广吸纳、强有力的基层党建新格局的形成。

对社会要素的引领整合

传统的“单位制党建”模式下，党建工作的开展主要针对本行政辖区内的党员，通过“垂直镶嵌、纵向推动”的方式在单位内部开展党建活动，以高度的“体制内团结”实现党对社会的领导和动员。而随着改革开放以来“单位社会”的瓦解和传统单位体制外力量的大量涌现，“单位制党建”模式实际上已经无法实现对新兴体制外领域的有效覆盖。而区域化党建模式顺应了这一社会环境变化实际，通过构建开放式、合作式的“横向”区域化大党建平台，给予了各个行业、各个领域基层党组织利益表达和参与治理的渠道空间，以往缺乏联系沟通的各类体制外社会组织与体制内行政部门通过党建联结的方式围绕社会治理、社会建设协商意见，贡献力量，不仅赢得了区域社会发展的更多动力要素，更实现了党对体制外社会力量的再组织、再领导。

对党建资源的聚合分配

传统“单位制党建”模式下，各个党组织相对独立，在党建资源投入上存在重复投入、重复建设问题。而对于以“两新”组织为代表的各类体制外组织而言，由于其产权属性、组织结构、运行机制的特殊性，在党建工作开展过程中特别是经费来源、人员配置、阵地建设等方面能够依赖的资源相對很少。而区域化党建模式的确立，能够把区域内各类属性组织党支部统筹到一个框架整体中，通过“集中配备、集约共享”原则，统筹协调配置党建资源，为原本资源薄弱、无力开展党建活动的各类“两新”组织提供党建保障。同时，对于体制外的“两新”组织而言，其掌握的社会资源和专业技术知识、人员储备同样也是体制内各行政部门所不具备的。通过区域化党建联结平台，也能够将体制外的新经济组织与新社会组织掌握的资源力量纳入基层党建大框架中，实现党建资源、行政资源、社会资源的互联互融，在更高视域下实现资源配置共享并统一到服务经济社会发展大局中，这对基层党建工作的全面推进无疑具有重要意义。

三、区域化党建的深化路径：赋予制度设计的弹性思维

自2004年上海市率先开展“大党建”试点以来，在各级党委的倡导推动下，全国各地纷纷开展了区域化党建模式的探索。从实践效果看，在一定程度上突破了当前我国基层社会治理中存在的条块壁垒并对党政关系进行了理顺，表现出相当的适应性与生命力。然而，不容忽视的是，当前各地在区域化党建工作探索过程中仍存在一些误区与问题，一些地方的区域化党建工作也开始出现“内卷化”倾向。要让区域化党建模式更加适应社会治理需求，需要进一步转变思维模式，树立弹性思维，激发基层治理内生动力，真正形成协同参与、共治共享的治理格局。

行政规划向社会需求转变

随着“三化一有”在全国各地的逐步推动落实，早期影响基层党建工作开展的党建人员、党建保障问题已经得到了初步解决。但目前一些地方在开展工作时把区域化等同于行政化，仍然习惯于依赖行政化思维和行政手段向下推动党建工作，将区域化党建局限于配场地、配人员、喊口号、抓考核。区域化党建模式的初衷，在于提高区域内党建资源的互动性与利用率，以集约式、低成本提升党建引领基层治理效能。对于党建主体而言，其领导力与动员力来自于其党建资源和党建服务的先进性与排他性。因此，在下一步工作中，要注重基层党员干部转变思想观念，在引导树立正确政绩观基础上建立社会本位、市场本位思想，以优化资源配置、提升党建服务质量回应社会需求。具体而言，就是赋予基层党组织更多的自主空间。基层组织对社会需求最敏感，对社会关切感受也最直接。但目前一些市、县党委对基层组织要求过高，制定目标过细，忽视了客观规律，是造成区域化党建行政化的直接原因。2019年中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》提出要“按照重心下移、权责一致原则，赋予街道党（工）委相应职责职权”。[5]要以此为遵循，在制定街道党（工）委权责清单时应当进一步降低街道对上的行政任务，给予街道和社区自主制定完善党建工作计划的权力。同时还要建立反馈机制，给予基层一线党建工作者反馈发言权，让基层人员能够对不符合实际、难以实现的行政指令说“不”。可以设置专门的反馈渠道和机制保护，对提出真知灼见的基层工作者予以表彰奖励，保障基层工作者联系群众、深入考察的时间和结合实际、灵活变通的空间，打破命令主义的束缚。

属地视角向整体视域转变

区域化党建是在不打破原有“单位制党建”纵向结构的基础上，对基层党建格局进行的“横向”联合，实质上是对原有“单位制党建”模式的结构补充，而不是要替代“单位制党建”。区域化党建模式并不与行政辖区挂钩，因此区域化党建中的“区域”也不与行政辖区属地挂钩。这意味着区域化党建能够不局限于某一地和某一行业，可以在更大视角的区域中进行党建资源的统筹调配，实现治理效能的更大提升。由此，下一步深化区域化党建工作要避免将区域化等同于“属地化”，要推动属地视角向整体视域转变，赋予“区域弹性”。可以根据具体治理任务需要构建临时“虚拟区域”，依据治理任务联合相关部门单位、社会组织组成党建联席会。例如当前A街道需要完成街道内社区的一项治理任务，但能够提供该资源的行政部门在B街道和C街道，那么就可以临时整合B街道和C街道的某些行政部门成立临时项目党建联席会联合推进。同理，B街道承担的任务，也可以吸纳其他街道行政部门和“两新”组织成立临时党建联席会，不需要打破原有行政规划，只需要因需构建“虚拟组织空间”。相比固定区域，这种以党建资源配置为核心的区域更加灵活，也大大节约了组织成本。

单向吸收向群体互动转变

区域化党建作为一种顺应时代发展需要的多元化、开放性的基层党建模式，在当前社会要素资源快速流动的社会环境下，其活力和生命力必然要来自于党组织同各类治理主体力量的互动联系和积极有效的组织整合。当前，一些地方区域化党建实践中由于与社会组织、群众互动不足等原因，治理主体参与治理热情仍然不高。因此，要深化区域化党建工作，就必须实现党组织对各类社会治理主体的单向吸收向党组织与社会治理群体的互动联合转变，赋予各类社会治理主体更多自主权。一方面，要给予社会组织自主创新的权力。作为最为年轻化、最具活力的民间组织，社会组织对社会治理模式改良创新具有强大的推动作用。要在不降低完成质量的前提下给予社会组织较为充分的变通创新的空间，同时定期听取社会组织成员的意见建议，尊重社会力量。另一方面，还要拓展群众监督渠道。要赋予群众批评的权力，设置专门的群众意见搜集渠道，让社会治理和公共服务真正听到群众的声音。此外，还要吸纳特定人群参与监督。就目前来看，离退休党员干部和社区中的中老年群体仍然是社区治理的主要参与者，要注重加强同上述人群的沟通交流，多听取他们对社区治理的反馈与评价，从而起到更好的搜集民情与宣传引领作用。

传统手段向智慧平台转变

目前我国社会已经跑步进入5G时代，大数据、云计算等新一代信息技术已经日趋成熟并广泛运用，现代化信息数据平台技术的发展极大地释放了人力，也使更大范围内的信息实时传播共享成为现实。对于区域化党建工作而言，现代化智慧信息平台的信息快速检索功能、信息实时沟通功能和信息资源实时管理功能都与区域化党建实现资源互联互通共享的目标不谋而合。因此，深化区域化党建工作，也势必要紧跟潮流，推动传统人力手段向智慧信息手段转变。通過构建更大范围内的党建资源管理与信息共享平台，一方面，能够实现资源共享。使用较少时间成本和人力成本让更大范围内的党建资源快速实现互联互通共享，极大地提升党建资源配置效率。另一方面，能够实现经验共享。各个地方开展区域化党建工作的时间各不相同，有的已经趟过“急难险阻”，有的还未触及“深水区”，通过网络平台的经验共享能够为更多地方深化区域化党建工作提供借鉴经验，打造“后发优势”，不仅有利于从整体上提升区域化党建模式的推动效果，更能够深刻地改变基层党建工作思维，深化全党对区域化党建工作的认识。

参考文献

[1]刘笑言.党治社会：区域化党建过程中的内卷化倾向研究[J].社会科学，2020，（6）.

[2]肖纯柏.中国共产党基层党建的历史考察[J].中州学刊，2006，（5）.

[3]唐文玉.从单位制党建到区域化党建——区域化党建的生成逻辑与理论内涵[J].浙江社会科学，2014，（4）.

[4]谢方意.从单位制党建向区域化党建的转变[J].理论视野，2011，（7）.

[5]中共中央办公厅印发关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见[EB/OL].http：//dangjian.people.com.cn/n1/2019/0509/c117092-31074849.html，2020-10-09.

作者简介

李中阳，河南省社会科学院研究实习员，法学硕士，研究方向：基层党组织建设。

责任编辑 姜杰