樊晓娟

摘要：数字货币具有匿名、快捷、去中心化等特点，极易被洗钱和恐怖融资活动利用。通过梳理数字货币的主要特征和洗钱风险点，借鉴国际主要发达经济体对于数字货币反洗钱监管的先进做法，从建立健全监管框架、确立行业标准、明确法律适用、完善相关法律、加强国际合作和提升监管科技水平等六方面，对我国数字货币反洗钱监管提出对策建议。

关键词：数字货币 洗钱风险 反洗钱监管 国际经验 对策建议

一、引言

在数字经济高速发展的背景下，全球约70%的国家都在关注数字货币。因为数字货币交易匿名性和不受地域限制的特点，极容易被洗钱和恐怖融资活动所利用。2019年6月， 反洗钱金融行动特别工作组（FATF）发布最终版反洗钱和反恐怖主义融资监管指引，指引要求虚拟资产服务供应商（VASP）包括加密货币交易所在内，必须与政府共享转移资金的客户信息。FATF指引对我国监管部门有较强的借鉴作用，国内立法和司法部门拟在反洗钱和反恐怖融资方面将数字货币纳入其中，并承认其金融属性和金融风险。在此背景下，借鉴国际先进做法和成熟经验，探索研究建立健全我国数字货币反洗钱监管体系十分必要。

二、数字货币基本情况

（一）数字货币相关概念

1.数字货币概念。广义数字货币发行主体是国家或私人，依托区块链技术，以密码学、金融学等作为理论支撑，将互联网作为交易流通平台的独立货币类型。广义数字货币既包括各国央行发行的法定货币，也包含国际认可度较高的比特币、Libra等私人数字货币。狭义数字货帀即为法定数字货币，是指以国家信用为背书，由各国央行发行的法定货币。我国央行于2014年正式启动法定数字货币研究，是最早进行数字货币研究和试验的央行。由于洗钱风险多发于私人数字货币，因此本文所称数字货币为广义概念中的私人数字货币。

2.ICO概念。IPO是首次公众发行，ICO则是首次币发行。ICO是一种为区块链项目筹集资金的方法，它不是把公司股权拿出来发行，而是把区块链项目对应的数字货币拿来发行，收取时也使用数字货币。目前国际认可度较高的数字货币是比特币、以太币和Libra。

（二）数字货币的主要特征

1.公开，不可篡改，可回溯。数字货币运行体系可看作一个互相验证的公开记账系统。该系统会记录所有账户发生的所有交易，并且每笔交易数额变化都会被记录，因此任何想隐藏或修改交易数据的行为都会被整个网络否决。区块链技术下的时间记录是无法伪造和不可篡改的，因此可以反映完整的交易信息，并提供准确性验证。交易数据链相对完整和信息永久保存有利于交易信息的追溯。

2.匿名性。数字货币运行体系也可看作依托加密算法和区块链技术的“点对点”货币支付系统。每个私人账户都是区块链上的网络节点，账户不包含使用者的任何信息，仅提供促成交易的数字地址。数字货币交易是在匿名用户的两个数字地址间进行转移。

3.去中心化，可实现国际间远距离交易。区块链系统并无管理中心、维护中心和交易中介，因此交易快速便捷。由于私人数字货币不由任何主权国家发行、没有国界、不需兑换，也没有汇率波动，极大地削减了跨境支付成本。

三、数字货币洗钱风险点

（一）交易匿名易被洗钱分子所利用

区块链构建的数字货币可以提供匿名、假名，保护隐私的同时有利于黑色产业交易，为洗钱犯罪提供便利。不法分子通过数字货币进行无纸化交易和匿名交易，交易结果和数据被存储在不同交易平台及第三方支付平台，保全证据链较难实现，因此监管部门难以进行强有力的监控。

（二）交易快速便捷导致洗钱犯罪发现困难

数字货币交易具有快速便捷的特点，加之其国际流通属性能够实现短时间内的多次转化，便于资金洗白，想要达到及时有效追查洗钱犯罪交易数据的效果，还存在一定困难。

（三）国际监管要求不一降低洗钱犯罪约束

各个国家和地区，在司法领域、金融领域和新兴金融科技领域法律、规定的不同以及利益上的差异，使得基于全球互联网通信的数字货币难于监管和对犯罪行为进行惩罚。

（四）ICO交易金額收益双高易被利用于洗钱犯罪

ICO接受数字货币或其他虚拟货币①形式的投资，投放市场后将收益兑换成法币。ICO交易金额和交易量较大，并且价值波动也较大，因此与传统洗钱活动相比，借助ICO发币及相关投融资活动进行洗钱成本更低，获得收益更高。

（五）交易平台立法监管空白易被利用于洗钱犯罪

数字货币交易平台行业标准尚未建立，立法和监管也处于空白阶段，因此平台存在运营机制体制不健全、信息不透明、服务交易风险高等问题，还随时可能面临黑客攻击等风险。国际上已有数字货币交易平台破产跑路、非法诈骗、内幕交易等不法活动，也发生过利用数字货币交易平台洗钱的案例。

四、国外对数字货币反洗钱监管的主要做法

（一）美国

美国分为联邦和州两个层面对数字货币进行监管。2013 年，美国金融犯罪执法网络局（FinCEN）明确虚拟货币交易相关者需注册登记，并执行《银行保密法》。一方面要履行法定反洗钱义务，另一方面要建立反洗钱内控体系和风险评估机制。2015年，纽约州金融服务监管局（NYDFS）发布规定称，从事与数字货币传输、保管、存储等业务相关的机构，需获得许可证（BitLicense）后才能允许经营。同年5月，FinCEN 对Ripple Labs（一家提供虚拟货币兑换服务的连锁公司）罚款70万美元，理由是其没有在FinCEN 注册，也没有履行相应的反洗钱义务。2017年7月，美国地方出台了一系列相关法案。19日，美国加利福尼亚州颁布《虚拟货币商业统一监管法》，旨在建立虚拟货币商业使用的法律框架，从许可证、消费者保护、反洗钱等内容规范虚拟货币商业使用活动。在反洗钱方面，规定虚拟货币主体在其申请注册以及存续期间，需识别和评估洗钱风险，同时遵循联邦法律或执法机构颁布的反洗钱程序，并按规定期限提交《银行保密法》《美国法典》《美国联邦法规》等法律法规中要求履行反洗钱程序的报告。23日，华盛顿州颁布5031法案：《统一货币法案：虚拟货币和网络数字货币交易所》，法案规定了数字货币交易所在本州须遵循的法律规定。25日，美国证监会（SEC）认定著名ICO项目——TheDAO的代币属于有价证券，决定将其纳入监管体系，受联邦证券法律约束，并由证监会监管。根据美国证券法，提供证券类数字资产交易的平台，需要在证券交易委员会注册或寻求豁免。2018 年，美国证券交易委员会对没有按要求注册或申请豁免就从事证券类数字资产交易业务的虚拟货币交易平台首次执法。2019 年12月，纽约州金融服务监管局（NYDFS）发布了一份用于规范加密公司上市代币流程的新提案。新提案研究了交易所如何处理代币的治理、风险和监控等问题，以及监管机构在批准上市之前希望解决的一系列问题。

（二）欧盟

2012年，欧洲中央银行（ECB）发布《虚拟货币体制》报告，报告评估了虚拟货币并称其将会对欧央行的监管体系造成影响，因此各国央行需将所有虚拟货币纳入各自监管范围，按照法定监管规定对其进行定期的风险评估以及相应的执法检查。2015年，ECB在《虚拟货币体系——进一步分析》报告中指出，尚不必针对虚拟货币专门立法，却有必要完善相关司法解释，侧面反映出虚拟货币适用于当时的反洗钱监管制度体系。2017年，欧洲议会和欧洲理事会修订欧盟反洗钱 4 号令，指令要求虚拟货币及预付卡交易平台对其客户进行尽职调查，禁止匿名交易服务，同时监控每笔交易，若发现异常及时向有关部门汇报。同年6月，欧盟投入 500 万欧元用来研发数字资产监控项目——地下市场交易调查工具。2020年，欧盟反洗钱5号令于1月10日正式生效，要求加密货币项目必须执行“了解你的客户”（KYC）和反洗钱（AML）程序。9月24日，欧委会通过新的数字金融方案，首次从立法角度提出加强加密资产管理。对于加密稳定币流通金额超500万欧元时应该获得欧洲银行业管理局等行业主管部门的授权。同时对大型加密资产发行商应强制履行信息披露义务。

（三）日本

2016年，日本政府首次定义比特币等虚拟货币，认为虚拟货币是新型“支付方式”并非“货币”。2017年，针对虚拟货币交易征税问题，日本财政相关部门宣布实施免税政策。2018年，日本金融局（FSA）新修订的《日本支付服务法案》开始正式实施，此法案明确比特币具有合法地位，可进行消费支付和用于各类企业和金融公司的结算。《犯罪收益转移预防法案》是该法案中的一部分，部分内容也做了相应调整，要求比特币交易所履行对开户用户身份真实性的核实、保存客户交易记录、实施资金监测并向监管机构报告可疑交易。除了针对用户端的反洗钱义务，日本政府将包含比特币在内的虚拟货币交易平台纳入反洗钱监管体系，采取登记制以便审查监管，要求平台实行网络安全管理，保护用户信息安全，进行自有账户和用户账户的隔离等。同时成立了由日本16个加密货币交易所组成的日本虚拟货币交易所协会。

（四）加拿大

2013年，加拿大税务局发布公告将数字货币归为金融资产。同年，世界上第一台数字货币自动取款机出现在温哥华。2014年，加拿大议会通过C-31法案并于同年6月批准生效。对于反洗钱与反恐怖融资法，法案第六部分第19条进行了相应的修改。在该修正案中，将数字货币归为“货币服务业”，因此适用于传统货币的反洗钱和反恐怖融资相关规定也适用于数字货币，即要求比特币和数字货币经营企业履行特定的反洗钱义务，包括执行客户身份识别、交易记录保存、监测资金上报可疑交易等。此外，数字货币兑实际货币时需向有关部门进行实名认证和登记。2020年，加拿大将数字货币交易许可正式纳入监管范围，因此msb牌照也将数字货币交易监管项添加在内。

五、我国对数字货币反洗钱监管的探索

（一）阶段一：未引起监管部门重视

比特币等私人数字货币诞生，初期，仅在小范围内火热，直到2010年美国佛罗里达州杰克逊维尔的一名程序员用比特币购买披萨——1万比特币购买了25美元的披萨，以比特币作为支付媒介的第一笔交易产生。自此比特币价值开始被人们知悉和认可，但因其体量小，当时我国人员参与度较低，还未引起监管部门重视。

（二）阶段二：作为虚拟资产提示风险

比特币价值随互联网传播迅速蔓延世界，吸引大量投机者进入，比特币价格大幅波动。2013年12月，中国人民银行等五部委发布《关于防范比特币风险的通知》，《通知》将比特币定义为一种特定虚拟商品，可基于互联网进行买卖交易。普通公民有权自由参与，但风险自担。在此阶段，监管部门只关注其不能作为货币流通，尚未关注该“虚拟商品”在投融资领域将可能产生的冲击。

（三）阶段三：禁止ICO、停止虚拟货币相关交易和服务

2017年，中国人民银行联合六部门出台《关于防范代币发行融资风险的公告》，《公告》定义了代币发行融资（ICO）的性质，并将其定性为未经授权的非法公开融资。《公告》指出ICO涉嫌非法出售代币、非法发行证券、非法集资等活动，还指出应立即停止各类代币融资活动，并要求下架此类交易移动APP，依法撤销其营业执照，ICO项目筹款活动在中国被完全禁止。此后，中国互联网金融协会发布《关于防范比特币等所谓“虚拟货币”风险的提示》，禁止协会单位成员参与任何与“虚拟货币”有关的交易或为此类交易提供服务。

虽然我国禁止了ICO投融资活动和虚拟货币交易，并不代表我们一直要处在避风港中，不去正视国际社会金融创新产品的冲击。我国还需借鉴国际经验，从监管立法、监管理念、制度设计、执法措施等方面进一步完善数字货币领域反洗钱监管。

六、启示与建议

（一）确立行业标准， 从源头降低行业风险隐患

确立行业标准，有利于从源头上把控风险。由于目前对数字货币交易链中的相关客体还没有规范统一的标准，因此需要建立行业标准，确定评价准则，规范市场秩序。建议国务院有关部门研究制定比特币等数字货币发行和销售主体的资质、程序和范围等，严格市场准入，并对现有的比特币等数字货币交易链中的相关企业进行资格审查和经营检查。运用许可证制度，建立起数字货币交易风险与银行机构和非银支付机构的防护屏障。

（二）明确法律适用，将数字货币纳入反洗钱监管

数字货币交易平台本质上是一种虚拟商品服务商，不同于金融机构，但可以归入“特定非金融机构”范畴。依据我国《反洗钱法》第 3 条和第 35 条规定，将数字货币及数字货币交易平台纳入现有反洗钱规制体系。央行可会同其他有關部门联合制订专门针对数字货币反洗钱和反恐怖融资的管理办法等部门规章。此外，还需对新型融资方式ICO项目进行法律规制或司法解释，将参与ICO项目的数字货币交易平台纳入现行反洗钱规制体系或多部门联合制定的法规约束体系。

（三）完善相关法律，规范数字货币相关机构的反洗钱职责

修改完善现有反洗钱法律法规，即《反洗钱法》和《金融机构反洗钱规定》《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》等相关法规。将比特币等数字货币交易平台纳入反洗钱监管体系，要求其履行相应反洗钱义务，执行客户身份识别、客户尽职调查、资金交易监测并上报可疑和大额交易报告、协助反洗钱调查及法律责任等事项，通过规范具体执行程序以提升反洗钱监管的可操作性。还可通过调整处罚金额上限，加大处罚力度，进而增加犯罪分子利用数字货币洗钱成本。此外，还应采取多种措施防止数字货币传销和诈骗活动。建议修订和完善禁止假借数字货币进行传销和诈骗的条例的司法解释，同时建立数字货币相关投诉处理机制，使得投资者权益得到最大化的保护。

（四）加强国际合作，共同防范和打击数字货币洗钱活动

由于数字货币交易没有地域限制，而监管机构只能监测国内交易网站，因此不法分子会通过境外互联网平台进行数字货币洗钱，规避实名注册和交易登记等反洗钱监管手段。结合数字货币去中心化的特点，只有各国监管机构协同监管，才能有效防范与数字货币有关的洗钱活动。各成员国之间通过制定相互认同的监管法律法规，建立数字货币跨国纠纷解决制度，加强各方沟通与信息共享，共同防范和打击利用数字货币洗钱的不法活动。

（五）提升技术水平，发展与数字货币交易相匹配的监管科技支持

交易平台应积极推动金融科技与风险管理有效结合。充分运用大数据、云计算、人工智能、机器学习、区块链等技术，对数字货币交易链中的各个客体以及数字货币的流向进行合规性监管，实现客户身份识别、客户交易记录等反洗钱信息管理数字化、风险管理体系及风险评估系统化，并在此基础上进一步推动风险识别、资金监测、可疑交易预警及可疑交易上报的智能化。

注释：

①实践中对于中心化的加密货币，也称为“法定数字货币”“主权数字货币 ”“央行数字货币 ”，对于去中心化的加密货币，学者多称为“加密货币”“数字加密货币”“私人数字货币”。

参考文献：

[1]陈健，赵雪.数字货币发展现状及其监管的国际经验与启示[J].中国物价，2018（11）：44-47.

[2]董希淼主编，互联网金融风险与应对策略研究报告，中国金融出版社，2016.07.

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[5]温信祥.新金融趋势，中国金融出版社，2018.01.

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作者單位：中国人民银行西宁中心支行