蒋应红，方雪丽/JIANG Yinghong, FANG Xueli

1 城市闲置空地精细化治理的新要求

依据2018 年国家统计局的统计数据显示，上海的城镇化率已达到88.10%，位列全国首位，城市化进程不断加快，城市人口集聚效应与公共资源紧缺的矛盾日益凸显。《上海市城市总体规划（2017-2035）》[1-2]提出到2035 年基本建成“卓越的全球城市”，成为“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”，着力转变城市发展方式，通过城市有机更新实现内涵式增长。《上海市街道设计导则》[3-5]对道路的规划、设计、管理提出了更加精细化、人性化和智慧化的新要求。上海城市化的新需求已逐渐从原先的高速推进型转向速度和品质兼顾的精细化管理型，需要通过精细化的设计和管理来实现城市功能的更新迭代，通过提高城市管理与服务水平来提升人居环境的品质[6-7]。城市基础设施的设计和运营已跨入精细化管理时代，这亦是资源约束倒逼城市建设进入零增量和减量化建设的一个必经发展阶段[8]。

1.1 城市闲置空地的概念和类型

城市基础设施的功能更新包括多个领域和多个范畴，本文重点关注城市化进程中的城市待开发的纯荒废闲置空地的再利用。我国《闲置土地处置办法》规定：闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。我国的该条法律是为了对已出让或划拨的土地中存在闲置土地的问题进行处置而规定的，具有一定的针对性和局限性[8]。与我国闲置土地的定义不同的是，西方国家将闲置土地分为“棕地”和“灰地”两大类，“棕地”是指废弃的、限制的或利用率低的工业或商业用地；而“灰地”，是指已经开发过但因在开发利用过程中形成“污染性”的土地。西方国家对城市闲置土地的认识和再开发侧重于关注荒废未用而影响城市生态环境的一类闲置土地[9-10]。

笔者结合多位国内外学者的研究和实践经验，认为闲置空地的概念除了法律规定的土地类型外，还应包括许多低效利用的土地。城市闲置空地是与城市化进程中的人口增减、郊区扩张、去工业化、劳动力转移等相伴而生的，是指在城市范围内未用做任何目的或未开展任何建设的闲置土地[11-12]。随着城市经济社会快速发展，城市土地开发不断扩张，城市闲置空地呈现快速增长趋势。城市闲置空地可归纳为以下几种类型：城市棕地、城市未规划绿地、因权属问题搁置而没有建设行为的空地、“无人监管”或“被习惯性忽略”的空地以及其他属于待开发用地范畴的地块。很多城市，特别是在城乡结合区域仍然存在大量上述性质的闲置空地。

1.2 城市闲置空地的不利影响

城市大量空地的闲置会对城市环境造成较为严重的不利影响，如一些闲置空地因为没有得到有效管理和利用，导致杂草丛生及大量废弃物的堆积，严重损坏城市完整的景观形象，影响市容市貌；一些闲置空地存在较多排水内涝现象，导致雨水淤积、地表径流污染严重，亦会对周围动植物生态环境产生不利影响；另外一些闲置空地地处郊区，规划无序，对生态和水土流失产生负面影响，加重城市雾霾等污染灾害现象。

对城市闲置空地的整治与再利用，是实现城市可持续发展的一个必然过程。众多发达国家都对包括棕地在内的闲置空地进行再开发利用，并已取得卓有成效的成果[13-15]。如英格兰政府公布的《英格兰区域规划导则（草案）》以及后来对此的审议报告都对城市闲置空地的规划展开讨论，提出至2025年间需要建设110 万套新住房，其中50%的新住房将建在“棕地”上，50%的新住房将建在“绿地”上。美国亦是城市闲置空地再开发政策实施的积极实践国家，据美国州联合会统计局统计资料显示，从2000 年起至2020 年止，城市闲置空地的再开发使得美国新增55 万个就业机会和24 亿美元的赋税收入。

本文立足于不同类型的城市闲置空地的功能和需求，梳理闲置空地的精细化治理问题，创新性提出“城市闲置空地精细化设计”实施机制平台；梳理上海市典型闲置空地规划设计方案，从临时性调整和固定式再利用两类设计案例介绍上海市近年来在此领域的探索和尝试。

2 城市闲置空地精细化治理问题梳理

回顾上海对城市闲置空地的管理，主要分为4个阶段：一是空地排查和现状问题梳理阶段；二是城市闲置空地精细化设计指引阶段；三是闲置空地施工阶段；四是闲置空地可持续管控阶段。笔者经过对多个项目的参与和走访，经过反思，研究提出以下几个城市闲置空地精细化治理问题。

2.1 城市闲置空地设计考虑要素不够全面和精细

规划师在进行城市街道设计品质提升时，通常会进行整个地块的系统性思考，而忽略了地块中的边角地、交通道口、桥下等闲置空地的统一规划和设计。对街道空间的设计考虑要素不够全面和精细，特别是对闲置空地的设计往往还会忽略一些街道色彩、声音、人性化街道家具等要素的影响作用。城市闲置空地的精细化治理工作需要对街道设计的各个区域、各个要素进行更为全面、人性化的考虑，例如闲置空地的垃圾箱、休憩长凳、步行高差等要素，这些都会直接决定闲置空地能否得到有效利用。

2.2 城市闲置空地设计刚性管控，缺少弹性机制

规划师为了对街道设计进行有效的指导，往往会在设计方案中给出一些具有表现力或整齐划一的街道设计效果图，这类设计蓝图对当下的设计具有一定的指导意义。特别地，由于城市闲置空地常常处于被忽略的地位，这种刚性管控的设计蓝图虽然具有一定的指导意义，但却缺乏对未来地块功能和景观变化的动态更新的应对能力。

另一方面，城市闲置空地往往属于一类“无人监管”或“被习惯性忽略”的区域以及其他属于待开发用地范畴的地块，此类用地的规划用途存在短期和长期的功能差异性。如何处理好城市闲置空地的整体和局部、短期和长期、刚性管控与弹性引导的关系，是城市闲置空地精细化治理中必须直面的问题。

2.3 城市闲置空地设计的管理部门、实施主体不明确

城市街道涉及的多个要素包含建筑、市政、环保、绿化等，各个要素的管理部门和实施主体并不相同，包括规划局、建交委、市容环保局、市政部门等。特别是对于城市闲置空地往往由于权属问题，规划、管理和实施主体更不明朗，造成城市闲置空地的使用空窗期。另外，由于街道规划设计往往由规划管理部门牵头编制，但牵头单位之间还存在着沟通和交流障碍问题；实施单位与规划设计单位间交流较少且专业差异明显，对规划师的规划理念和设计想法缺乏足够的理解，导致实施成果与规划蓝图间存在较大差异，无法有效落实闲置空地的精细化治理的要求。

2.4 城市闲置空地设计的实施机制不具备可持续性

笔者通过大量的项目调研和参与实践，认为上海的闲置空地设计的实施机制存在以下问题：一是缺少闲置空地的问题动态上报机制。闲置空地的问题整治往往是在某些阶段性或区域性的建设改造中发现的，缺少对闲置空地的整体和动态思考，不能有效分辨哪些闲置空地可做长久再利用，哪些闲置空地可做短暂调整。二是缺少闲置空地的日常有效管理。闲置空地的再利用往往是在某一次区域建设改造中一并完成，缺少对于该地块的日常管理考量，可能会出现若干年后需要再次整治的问题。三是缺少闲置空地的需求动态机制。规划师往往是基于现状对闲置空地的功能和景观提出设计指导意见，但是若周边商家或业主需求发生变化，则缺少及时将闲置空地的功能需求与规划管理部门进行对接的动态机制。

3 “城市闲置空地精细化设计”实施机制平台

基于对上海闲置空地规划和设计问题的梳理，笔者提出了“城市闲置空地精细化设计”实施机制平台（图1）。首先，以区网格中心为载体，从服务对象、功能需求和设计需求入手，明确闲置空地的权属，确定闲置空地的再利用需求；其次，通过多界面、多要素和多主体的全方面调研分析发现问题；而后，通过对闲置空地的分类型、分阶段、全要素的分析方法确定再利用方案；最后，基于“一网统管”的网格化管理，结合管理、设计、实施、专家和民众的多元主体的共同治理，建立可持续、可反馈的城市闲置空地管控机制。通过专业化、多元化、智慧化的闲置空地实施机制平台，让城市闲置空地能够及时被发现、科学被规划、动态被管理，实现更高质量发展、更高品质生活和更高水平管理的城市精细化治理要求。

3.1 阶段1：城市闲置空地的再利用对象明确

城市闲置空地往往属于因权属问题搁置而没有建设行为的空地、“无人监管”或“被习惯性忽略”的空地以及其他属于待开发用地范畴的地块，如街道的边角地、交通道口、高架桥下、地铁站周围等。笔者建议在对城市区域中观、宏观规划的时候，在明确每一个地块的功能属性的同时，对这些可能会导致闲置的空地权属信息予以收集并将管理责权明确；以市级区网格中心为载体，发挥每一个街道管理人员和区网格员的主观能动性，收集各闲置空地的权属和规划功能，明确城市各个闲置空地再利用的要素和要求。

3.2 阶段2：多界面、多要素、多主体的闲置空地问题研判

城市各条街道都有其功能和景观的特殊性，需要对街区整体考量的基础上，对各个闲置空地的功能、交通、需求和问题展开多界面、多要素和多主体的梳理和排摸，总结出闲置空地功能再利用所存在的问题和难点，明确设计对象的问题，确定相应的正面和负面任务清单（图2）。

以上海市杨浦区现代星洲城附近的闲置空地为例，对其现状功能、现状风貌、道路典型剖面进行了深入分析，梳理出该闲置空地的问题清单（图3）：该空地尽头被相邻墙堵住，造成建筑垃圾堆积；小区围墙破旧不堪，缺乏绿化；地面存在高差，电杆电线凌乱，通行安全隐患较为突出；整体通行环境较差。这份负面清单是后续对该闲置空地的相应整改建议的重要参考依据。

3.3 阶段3：分阶段、分类型、全要素的闲置空地统筹规划

在城市闲置空地的规划和设计要素上，首先根据服务对象（社区居民、道路交通和历史建筑）、功能需求（生活需求、出行需求、保护需求、邻里交往、道路通行和文化展示）以及设计要求（空间多样、绿色生态；安全高效、南北缝合；外貌重塑、传承历史）3 个方面确定闲置空地的规划和设计属于暂时性调整还是长久性再利用（图4）。而后根据再利用阶段需求的不同，对再利用调整要素进行分类型和全要素的规划设计研究。调整要素分为街道物质空间和主观心理感受两大类，进而细分为步行可行性、设施便利性、步行安全性、空间舒适性、设施友好性以及交通便利性六大类，分别对每一个大类和每一个小项进行现状的整体和局部的研究，并有针对性地对闲置空地的每一个要素制定分项控制细则。

1 “城市闲置空地精细化设计”实施机制平台（绘制：蒋应红，方雪丽）

此处以上海市杨浦区现代星洲城附近的闲置空地的再利用规划为例。根据该闲置空地的服务对象、功能需求和设计要求来确定该闲置空地属于暂时性调整项目。规划师结合负面清单提出一系列的再利用调整计划（图5）：将围墙的镂空部分涂成黑色，去掉显得凌乱的杆件，加装壁灯、主题Logo 墙，将人行道高差向边上偏移；并在边上有空间的位置，加装座椅；景观上用了一些爬藤植物增加绿量，美化环境。

3.4 阶段4：可持续、可反馈的城市闲置空地管控机制

城市闲置空地的精细化设计往往只重视方案的比选，却没有科学合理的管控机制把控，因此很多时候虽然已明确闲置空地的权属，已进行全要素、全阶段的精细化设计，但因缺少可持续、可反馈的实施机制而无法真正落实和持续推动。因此，确定可持续、可反馈的城市闲置空地管控机制变得尤为重要。

首先依靠规划师、专家等专业化设计团队进行城市闲置空地的街道设计问题梳理，确定闲置空地的功能、建筑、景观综合设计方案，特别兼顾整体与细部的精细化设计。

而后，搭建包括规划师、建筑师和设计师在内的社区规划师制度。在设计方案制定后，交由社区规划师进行多专业协调、总体把控，发挥专家设计师在空地规划、精细设计等方面的作用。比如设计师在空地规划中有些突破性的想法，可将这些想法交由社区规划师团队根据自身专业能力给予评判或技术柔性指导，避免一刀切等状况出现。

再次，闲置空地的精细化设计还需要管理部门、设计团队、实施团队、专家团队和市民的多方主体参与，由设计院或社区规划师作为主办单位，邀请社会多方主体参与，组织闲置空地的定期规划讨论，协同多个部门相互协作、统一实施，对闲置空地的功能更新和运营效果进行可持续的方案治理反馈，并在日常管理中分工协作，与居民在共同治理中科学动态反馈完成。

最后，运用智能化科技手段对城市闲置空地的精细化设计进行科技赋能，依托城市运行“一网统管”平台，对城市闲置空地的治理问题做到早发现、早处置，形成城市闲置空地问题处置闭环过程，提升智能化街道管控的效能。在“一网统管”的平台上，建议系统展示街道城市设计的全要素及设计意向。如果某个地区出现了闲置空地，将会在数据管理平台中报警显示，并告知相关管理部门进行介入，而后启动前述的城市闲置空地管控机制进行有效管控。如果某闲置空地的权属需求或功能变化，由街道网格人员向“一网统管”平台发出修改指令，并在数据管理平台中报警显示，纳入片区统一规划管理中。管理部门及时从数据平台调出该片区的设计规划风格和要求，并告知权属方，避免出现整治完二次整治的问题，实现智能化管控。

2 城市闲置空地负面清单示意图

3 上海市杨浦区现代星洲城附近闲置空地再利用前状况

4 城市闲置空地问题梳理和阶段确定（绘制：蒋应红，方雪丽）

5 上海市杨浦区现代星洲城附近闲置空地再利用前后效果图（2, 3, 5图片来源：上海市城市建设设计研究总院（集团）有限公司）

6 上海市杨浦区众合金融大厦前闲置空地再利用前状况（图片来源：上海市城市建设设计研究总院（集团）有限公司）

7 上海市杨浦区众合金融大厦前闲置空地再利用后效果图（图片来源：上海市城市建设设计研究总院（集团）有限公司）

8 上海市杨浦区四平路街道伊顿公寓入口闲置空地再利用前状况（图片来源：https://www.sohu.com/a/399254326_120209938）

9 上海市杨浦区四平路街道伊顿公寓入口闲置空地再利用后状况（图片来源：https://www.sohu.com/a/399254326_120209938）

4 城市闲置空地规划策略与应用实践

根据闲置空地的权属方要求和功能需求，确定闲置空地的介入策略是临时性调整还是固定式再利用。临时性调整的设计方案主要是绿植移植、可移动装置等成本较低的调整设计方式；固定式再利用则多基于包括业主、街道管理人员、规划师在内的参与式设计调研工作，确认闲置空地的长久功能需求，采用固定装置、物理分隔、入口改变、绿植种植等成本较高的调整设计方式。本文梳理上海市典型闲置空地规划设计案例，从临时性调整和固定式再利用两类介入策略介绍上海市近年来在此领域的探索和尝试。

4.1 城市闲置空地的临时性调整设计案例

城市闲置空地的临时性调整设计能够作为与社区沟通的纽带，有助于在项目施工前获得大众的认可，并测试其功能实用性。以上海市杨浦区众合金融大厦的建筑前区范围内的闲置空地为例。通过梳理该闲置空地的街道设计负面清单（图6）：众合金融大厦的整栋大楼都被快递企业占据，建筑前区空地上有大量的囤货堆砌需求，有大量快递车辆和快递箱堆积，且沿途电杆电线乱接乱放，凌乱不堪，居民穿行此处存在安全隐患。

由于这块闲置空地的再利用设计主要是为了迎合本栋大楼租赁客户的客观需求，因而将其定义为暂时性调整。再利用设计方案包括增设藤蔓植物绿化、增加行道树，提高整体环境的绿量视觉效果，既保证企业需求，又美化环境，较好地利用了该闲置空地（图7）。以上的再利用调整成本较低，一旦该建筑大厦的租户变更，相应的，该闲置空地的功能需求也会产生变化，可以以较少成本进行空地再利用。

以上海市杨浦区四平路街道伊顿公寓入口的闲置空地为例。通过梳理该闲置空地的街道设计负面清单（图8）：伊顿公寓是一个小型住宅区，仅两栋高层居民楼，68 户社区，公共空间严重稀缺，入口一处斜坡场地长期闲置。

通过数次参与式设计调研，设计师和业主们达成了共识，将该闲置空地定义为暂时性调整，打造为儿童活动场所。再利用设计方案：运用彩色混凝土原坡丰富了场地形态，增加了独木桥和攀岩区，增加了闲置空地对各种儿童活动的支持，成为该小区和周边社区孩子玩耍的乐岛（图9）。

4.2 城市闲置空地的固定性再利用设计案例

城市闲置空地的固定性设计主要根据服务对象、功能需求以及设计要求确定其为满足较长期的市民要求。以上海市杨浦区杨树浦西北引桥的闲置空地规划为例。通过梳理该闲置空地的街道设计负面清单（图10）：该闲置空地属于引桥栏杆，栏杆延伸较远，且有个铁锈斑斑的栏杆，形成较为细长的空地死角，堆积了大量建筑垃圾，几乎无人通过。

由于这块闲置空地的再利用设计主要为了迎合本河流沿线的市民长期通行需求，将其定义为长久性再利用，提出闲置空地的再利用设计方案（图11）：将栏杆去除，高差处建成小台阶，并在原堆积建筑垃圾处设置座椅；并用竹子等垂直绿化进行沿途绿化，既保护企业内部隐私又美化环境；绿化带还设置了带有小鱼的装饰，寓意为可游向港口。

以上海市天目西路南北高架底下的闲置空地规划为例。通过梳理该闲置空地的街道设计负面清单（图12）：天目西路南北高架上是川流不息的车流，南北高架桥底下的大量剩余空间是停车场以及一些篮球运动场所等。市民反映周围没有大型菜市场，市民有购物需求。

由于这块闲置空地的再利用设计是为了迎合周围居民的购菜和运动需求，因而将其定义为长久性再利用，提出闲置空地的再利用设计方案（图13）：整合成包含停车、菜市场、仓储、运动等多功能的双层综合空间，设计图纸如图14 所示。该设计方案高效利用了高架桥下的大量闲置空地，并满足了周边市民多项功能需求，是城市闲置空地高效利用的典型成功案例之一。

以上海市长宁区仙霞街道虹旭小区南侧的边角闲置空地规划为例。通过梳理该闲置空地的街道设计负面清单（图15）：虹旭小区南侧的边角地被建筑垃圾大量占据，污水横流，且乱停乱放现象严重，对消防安全造成较大隐患。

由于这块闲置空地的再利用设计主要是为了迎合周围居民的亲近自然、睦邻交流友好的目的，因而将其定义为长久性再利用，提出闲置空地的再利用设计方案（图16）：经生态专家测评，该场地兼具全阳、半阴、全阴的多种光照情况，因而结合现有植物，优选本土植物群落，营造出一块生物多样性的“宝地”，也为儿童开辟亲近自然的户外学习场所。场地南部为自然嬉戏保育区；北部围绕保留的柳树建造凉亭，成为生态科普休憩区；中间互动体验区为儿童提供活动玩耍、种植体验、科普观察等功能，实现人与自然和谐相处。

10 上海市杨浦区杨树浦港西北闲置空地再利用前状况

11 上海市杨浦区杨树浦港西北闲置空地再利用后效果图（10.11图片来源：上海市城市建设设计研究总院（集团）有限公司）

12 上海市杨浦区天目西路南北高架底下闲置空地再利用前状况

13 上海市杨浦区天目西路南北高架底下闲置空地再利用后状况

14 上海市杨浦区天目西路南北高架底下闲置空地再利用设计图纸（12-14 图片来源：https://www.sohu.com/a/371516610_120044982）

15 上海市长宁区仙霞街道虹旭小区南侧闲置空地再利用前状况

16 上海市长宁区仙霞街道虹旭小区南侧闲置空地再利用后状况

17 上海市浦东新区浦三路601弄边角闲置空地再利用前状况

18 上海市浦东新区浦三路601弄边角闲置空地再利用后状况（15-18 图片来源：https://www.sohu.com/a/399254326_120209938）

以上海市浦东新区浦三路601 弄的小区内荒废闲置边角闲置空地规划为例。通过梳理该闲置空地的街道设计负面清单（图17）：居民对休闲健身的需求较高，该边角空地长期闲置，种植了少量花草但无人经营管理。

由于这块闲置空地的再利用设计主要是为了迎合周围居民的亲近自然、锻炼身体的需求，因而将其定义为长久性再利用，提出闲置空地的再利用设计方案（图18）：空地上设置运动广场、笼式球场、康体设施等，营造了“花在眼前，绿在身边，健身就在家门口”的开放型、参与式的社区体育公园环境。

5 结语

近年来，“城市更新”成为学界和媒体议论的焦点。本文聚焦城市闲置空地的精细化更新设计，这是直面城市微观尺度的种种症结，用针灸式疗法和介入式行动来解决城市设计中的“旧疾”或“灰色地带”。城市闲置空地的精细化更新不仅仅是空间的更新、技术的升级，更是理念和观念的创新。本文创新性地提出“城市闲置空地精细化设计”实施机制平台，并从临时性调整和固定式再利用两类城市闲置空地的典型案例介绍上海市近年来在此领域的探索和尝试，为中国其他城市闲置空地的精细化治理提供以实施为导向的城市设计理论支撑与案例实践经验。研究结果旨在使得城市闲置空地能够及时被发现、科学被规划、动态被管理，实现更高质量发展、更高品质生活和更高水平管理的城市精细化治理要求。□