童 星

(南京大学 政府管理学院，南京 210023)

提要： 为了提高决策科学化、民主化、法治化水平，必须健全重大决策事前评估和事后评价制度。政策和项目重大决策的风险评估包括经济、技术安全、环境影响和社会稳定诸领域，目前这些评估都是由不同的部门主管、不同的机构和人员实际操作，相互分割，然而它们的评估对象都是风险，评估方法本质相通，功能都是为决策做参考，所以有必要将经济风险评价、技术安全评估、环境影响评价和社会风险评估等打通，实现“四险通评”。鉴于社会风险评估在时序上晚于另三种风险评估，加上实践的发展又提出在做好事前评估的同时还要开展事后评价，为适应需求，必须培育和发展一大批能够从事各类风险评估、既善于事前评估又善于事后评价、“一专多能”的第三方机构。

党的十九届五中全会通过的“十四五”规划建议强调：“健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平。”[1]这不仅重申了多年来一直实施的重大决策前风险评估要继续抓紧抓好，而且提出了决策实施后绩效评价的新任务。需要指出的有：一是“决策”包括政策决策和项目决策，长期以来，在重大决策风险评估实践中一直都是针对政策出台和项目决定进行风险评估的；二是现在将事前评估和事后评价相对应，而在此之前，评估和评价都可用于事前，其意蕴没有差别，如何使用则约定俗成①。为了提高决策的科学化、民主化、法治化水平，完成事前评估和事后评价的繁重任务，必须实现“四险通评”，发展“一专多能”。

一、重大决策风险评估的历史与逻辑

改革开放前，我国社会主要矛盾是阶级矛盾，因而坚持“政治挂帅”，政策决策和项目上马往往“算政治账，不算经济账”，用现在风险评估的话语来说，就是在政策决策和项目上马时只重视评估政治风险。改革开放后，社会主要矛盾转化为落后的社会生产力与人民群众日益增长的物质文化需要之间的矛盾，因而坚持“经济建设为中心”，政策决策和项目上马更多地注重经济账，即强调经济效益、防范经济风险。近几年来，随着社会主要矛盾转化为人民群众日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，因而坚持“以人民为中心的发展”，在政策决策和项目上马时更加重视社会风险评估。同时，随着总体国家安全观的提出，政治风险的地位上升，风险的内涵空前扩展。

相比于政策决策，工程项目上马的效应往往更直接更有形，其所引发的风险也往往更直接更有形，也更全面，除了政治、经济、社会风险外，还有通过自然因素起作用的技术安全风险和环境影响风险。如果技术安全风险和环境影响风险得不到控制，从而引发事故灾难和公共危机，那么预期的政治效应、经济效益、社会收益都会落空。改革开放以来，无论是政府主办还是企业主办工程项目，首先考虑的就是政治效应和经济效益，当然，政府往往同时考虑政治效应和经济效益，而企业往往只考虑经济效益。然而政治效应和经济效益的取得，离不开技术安全风险、环境影响风险、社会稳定风险的防控。由于所有这些风险的防控都需要支付巨大的成本，作为项目的主办方，无论是政府还是企业，往往缺乏防控这些风险的内在动力。所以，必须从外部强制性要求对政策决策特别是工程项目上马进行技术安全风险、环境影响风险、社会稳定风险的评估，并积极引入第三方机构从事这些风险评估。

从历史上看，改革开放以前，凡有政策决策和项目上马，政治效应考量和政治风险评估被提到了首位；改革开放以后，则将经济效益追求和经济风险评估提到了首位。如果是项目上马或是技术含量较高的政策决策，无论是改革开放前后，都会聘请自然科学专家和工程技术人员进行技术安全论证和技术风险评估。当然，这种技术上的安全论证和风险评估，都被置于政治效应考量和经济效益追求的大背景下，鲜有因技术上的原因而取消有明显政治效应或巨大经济效益的政策和项目。

进入20世纪90年代以后，发现有些政策决策特别是重大工程项目既能取得巨大经济效益又有技术安全保障，但却对外部环境造成具有累积性且不可逆的负面影响，于是开始有了环境影响评价，国家还先后颁布实施了两部法律，即《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》。然而有了法律，并不意味着法律就得到普遍的良好的执行，有些工程项目仍然按照思维定式和决策惯性，没有做环境影响评价，有些工程项目则是勉勉强强、像模像样“走过场”式地做环境影响评价。近些年在全国范围内轰轰烈烈开展的生态环境治理，关停并转了一些污染环境严重的企业，从一定意义上说，就是对上述两部法律颁布前没有做，以及颁布后仍然没有做，或是形式主义“走过场”环境影响评价的“秋后算账”。

21世纪初，人们发现，有些工程项目既能取得巨大经济效益，又有技术安全保障，而且对外部环境也不会造成累积性且不可逆的负面影响，但是它在哪里落地就会遇到哪里居民群众或明或暗的抵制，即所谓的“邻避现象”。于是就有了社会风险评估。

上述重大政策决策特别是工程项目上马前风险评估的发展历史，有着明晰的逻辑。工程项目通常由政府或企业提出并主办，企业一般由经济利益驱动，政府则要同时考虑经济利益和政治效应，他们在经济和政治领域权衡比较，得出利益大于风险的结论后才可能决定工程项目的上马。这是内向的基于社会科学知识的考量。然而，人类社会脱离不开自然界、违背不了自然规律，于是就有了内向的基于自然科学知识的考量，即技术安全评估。其后才是外向的基于自然科学知识的考量，即环境影响评价，这些都是工程项目必须接受的来自自然方面的硬约束，最后才会考虑工程项目所受到的来自周边社会因素的软约束，这就是社会风险评估。由此可见，先考虑利益再估算风险，先考虑自身再兼顾周边，先考虑来自自然方面的硬约束，再正视来自社会方面的软约束，这就是事物的逻辑，与历史的进程完全一致！

二、四种风险评估的法律依据

笔者曾经提出，在这四种风险评估中，经济(政治)风险评价是基础，技术安全评估是保障，环境影响评价是深化，社会风险评估则是归宿[2]。

作为政策项目理性决策的主导者，政府和企业都具有进行经济(政治)风险评价的内在动力，一般不需要外在压力。当然，不需要外在压力并不意味着不需要外在帮助，在经济利益与风险的考量中，政府和企业可以借助于投资咨询公司甚至将其外包给投资咨询公司；在政治效应的考量中，政府也可以借助于各种智库的力量。所以在经济政治风险评价方面，国家并没有什么强制性的法律法规，只是由主管项目投资审批的国家发改委和住建部联合编制了《建设项目经济评价方法与参数》。经济评价主要包括对拟建设施未来的营运企业的财务分析、以项目的经济效率和对国家社会福利贡献率为核心的国民经济分析，在此基础上开展盈亏平衡评估、敏感性评估和概率树评估，并提出相应的经济风险防范对策[3-5]。

而另三种风险评估，作为投资决策主体的政府和企业并不具有内在的动力，因为它们是投资决策的约束因素，如果通不过它们中的任何一项评估，眼看着会带来巨大明显经济效益的工程项目就可能上不了马。所以必须有外在的强制力，要求作为投资主体的政府和企业必须完成这些评估。

对技术安全评估，目前的法律有《中华人民共和国安全生产法》，法规有《安全评价通则》和《安全预评价导则》，不仅法律位阶高，而且条款刚性、可操作。安全评价主要是针对拟建或运行的工程投资项目(或工程系统)，采用安全检查表、危险度评估、火灾爆炸指数以及事故树评价等定性、定量方法，对存在于工程内部的各种危险、危害因素进行客观描述，确定工程在技术方面的危险程度、安全隐患以及发生危险的可能性、损失的严重程度，提出相应的防范措施，目的是预防、消除或降低项目技术性风险和职业危害，保证设施设备正常运转和操作人员的人身安全[6-7]。

对环境影响评价，目前有《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》，以高位阶的法律直接规范环境影响评价，是其他几项风险评估所不具备的。环境影响评价，包括环境质量评价、环境影响预测和环境风险评估等多个环节。目的是识别、预测和评价有关工程项目对环境所造成的负面影响(包括累积性的和突发性的)，并在此基础上制定出消除或减轻负面影响、保护环境的措施[8-10]。

至于社会风险评估，长期以来只有中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》，以及国家发改委的《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，不仅法规位阶低，将社会风险仅局限于社会稳定风险，而且国家发改委的“暂行办法”在是否将“稳评”作为立项前置条件上还曾有过反复。直到2019年国务院颁布《重大行政决策程序暂行条例》(第713号“国务院令”)[11]，才对社会风险评估提出了刚性、具体可操作的规定。

第713号“国务院令”首先明确界定了哪些重大行政决策程序中必须纳入社会风险评估，仅仅排除了“财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策以及突发事件应急处置决策”(第3条)，其余的重大行政决策前都必须实施社会风险评估。其次，强调了科学决策、民主决策、依法决策三大原则，将社会风险评估从属于民主决策，与科学决策、依法决策相并列。再次，将决策程序明确表述为“决策草案的形成、合法性审查和集体讨论决定、决策执行和调整”，社会风险评估被列入“决策草案的形成”阶段，作为决策的前置条件；并将“决策草案的形成”阶段明确表述为“决策启动、公众参与、专家论证、风险评估”，把公众参与和专家论证作为风险评估的前置条件。最后，还制定了一系列条款对社会风险评估作出具体、刚性的要求(第22-24条)：

第22条：重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性。

按照有关规定已对有关风险进行评价、评估的，不作重复评估。

第23条：开展风险评估，可以通过舆情跟踪、重点走访、会商分析等方式，运用定性分析与定量分析等方法，对决策实施的风险进行科学预测、综合研判。

开展风险评估，应当听取有关部门的意见，形成风险评估报告，明确风险点，提出风险防范措施和处置预案。开展风险评估，可以委托专业机构、社会组织等第三方进行。

第24条：风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据。决策机关认为风险可控的，可以作出决策；认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策。[11]

第713号“国务院令”不仅详尽规范了决策前评估，还提出了“决策后评估”的要求：

第36条：有下列情形之一的，决策机关可以组织决策后评估，并确定承担评估具体工作的单位：

(一)重大行政决策实施后明显未达到预期效果；

(二)公民、法人或者其他组织提出较多意见；

(三)决策机关认为有必要。

开展决策后评估，可以委托专业机构、社会组织等第三方进行，决策作出前承担主要论证评估工作的单位除外。

开展决策后评估，应当注重听取社会公众的意见，吸收人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织参与评估。

决策后评估结果应当作为调整重大行政决策的重要依据。[11]

党的十九届五中全会通过的“十四五”规划建议再次强调：“健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平。”[1]规范化地将事前风险评估称为“事前评估”，将事后绩效与风险评估称为“事后评价”；把“事前评估”和“事后评价”的地位提升为“制度”。

三、四种风险评估理应打通

由于上述四种风险评估的历史起点有先后，主管的部门又不同，加上从业人员各有专长，导致四种风险评估之间互不通气。

经济风险评价由政策和投资决策的部门和单位自行开展或委托投资咨询公司去做，从业人员大多具有经济学或工商管理知识的背景，主管的部门是各级政府的发改委和住建部门；技术安全评估一般都由投资建设主体自己做或是委托工程咨询公司去做，从业人员大多具有工程技术知识的背景，主管的部门是各级政府原安监(现并入应急)、科技部门以及各个行业协会；环境影响评价一般都由投资建设主体委托环境监测机构、工程咨询公司去做，从业人员大多具有地学和环境科学技术知识的背景，主管的部门是各级政府的生态环境部门；社会风险评估一般由投资建设主体委托第三方机构(包括专业机构、社会组织等)来做，从业人员大多具有法学和社会学知识的背景，主管的部门则是各级党委的政法委。前三种风险评估的主体是专家，体现的是科学决策；最后一种风险评估则要吸收基层干部和群众代表参加，体现的是民主决策。

由于这些风险评估互不通气、各自进行，参与的人员也完全不同，导致了一系列问题。如参加技术安全评估和环境影响评价的专家，往往不理解居民群众的“草根知识”，得出的结论有时不接地气；参加社会风险评估的居民群众代表不了解技术安全评估和环境影响评价的结果，难以对相关决策形成更为全面更为准确的看法；经济风险评价的参与者往往忽略会给当地居民群众带来的经济后果，也很难从防范技术安全风险和不良的环境影响方面考虑问题。再加上社会风险评估通常被安排在最后一个环节进行，科学决策与民主决策之间就可能出现矛盾，某地某项目因社会风险评估不过关甚至引发群体性事件，而被“暂缓实施”或者“终止决策”的情况不断发生。这让前期依靠专家所做的三项风险评估特别是环境影响评价处于尴尬境地。其实，科学决策和民主决策不应当矛盾，它们在依法决策的过程中可以实现统一。

四种风险评估之所以应当打通，首先是因为它们评估的对象都是风险，只不过这些风险作用的领域或内(经济风险和安全风险)或外(环境影响和社会风险)，作用的机理或自然(安全风险和环境影响)或社会(经济风险和社会风险)。既然都是风险，就都具有同样的不确定性，尽管有的不确定性发生概率高(如“灰犀牛”事件)，有的不确定性发生概率低(如“黑天鹅”事件)。因而对它们都要先识别、后评估，即风险评估是以风险识别为前提条件的。风险识别所依靠的不外乎是经验和想象，识别发生概率高的如“灰犀牛”事件主要依靠经验，识别发生概率低的如“黑天鹅”事件则主要依靠想象。进一步看，上述四种风险又是相互联系、相互影响的。一方面，一种风险暴发会衍生它种风险，如技术安全风险一旦暴发，必然衍生经济风险，导致预期的经济利益无法实现；可能衍生环境风险，造成生态环境产生不可逆的破坏性影响；还会因人员伤亡和财产损失，导致周边居民的不满甚至抵制，加大了社会风险。另一方面，为了防范化解一种风险会引发它种风险，如为了降低经济风险以获取更大的经济收益，有可能在防范其他风险的举措上减少投入、放宽标准，从而使暴发技术安全风险、环境风险、社会风险的概率增加。这四种风险的相互联系、相互影响，使得四种风险评估通盘考虑成为必要。

四种风险评估之所以应当打通，其次是因为它们所使用的方法大同小异。在依靠经验和想象识别出四种风险以后，怎么来对其存在、发展、暴发及其后果做出尽可能实事求是的准确评价呢？在四种风险评估的实践中，各自发展出一系列的评价方法，尽管它们不尽相同，但也本质相通。经济风险评价常用的估算方法有财务分析、国民经济分析、市场分析、概率分析等；技术安全评估成熟的方法有安全检查表法、火灾-爆炸危险指数评价法、事故树分析和故障类型分析等；环境影响评价常用的方法分为工程分析、事故概率分析、环境影响经济损益分析等；社会风险评估的方法主要有利益相关者调查、风险概率估计与等级确定等。所有这些方法在本质上都属于技术范式方法体系，大多是先进行定性的风险分类和辨识，然后使用定量的方式汇集现场的、历史的、文献的或专家经验估算的数据，再通过对数据的数学建模分析确定风险等级，最终以定性的方式给出风险防范的措施[2]。这些技术范式方法的本质相通，就使得四种风险评估通盘考虑成为可能。

四种风险评估之所以应当打通，还因为它们都是同一个决策必须考量的重要依据。如果将不同的风险评估分别交给不同的部门去做，没有总的协调者，最后做出的决策就有可能出问题。经济、技术安全、环境影响等方面风险评估的参与者分属不同的学科，各自看问题的视角有别，得出的结论有异，特别是如果在不考虑主要是专家参与的其他风险评估工作的情况下就开展社会风险评估，由于缺乏经济、技术和环境方面的科学依据而变成“空中楼阁”，其评估结论虽然直观却不一定“真实”。少了经济、技术和环境等风险评估的支撑，社会风险评估就难以完全发挥应有的作用，更无法实现科学决策、民主决策、依法决策等价值诉求的统一。因此，有必要重新审视针对重大决策的经济、技术、环境和社会风险评估的内在关系，更好地阐释它们之间的内在逻辑关联，为风险管理与决策提供理论依据。“四险通评”体现了将系统观念贯穿于决策风险评估全过程。党的十九届五中全会决定将“坚持系统观念”与坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持新发展理念、坚持深化改革开放一起，列为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的重要原则，强调加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。决策风险评估犹如“一房(决策体系)三梁(科学化、民主化、法治化)四柱(经济风险评价、技术安全评估、环境影响评价、社会风险评估)”，系统完整，对其不应当进行人为地割裂。

四、发展“一专多能”的第三方评估机构

为了打通四种风险评估，存在着一系列的选项：可以由同一个部门来统管四种风险评估，这个选项在目前恐怕还难以实现；可以规定经济风险评价、技术安全评估、环境影响评价都要有一定比例的居民群众代表参加，而这些代表也将参加其后的社会风险评估，同时规定在社会风险评估时要公布经济风险评价、技术安全评估和环境影响评价的结论，这个选项应当很容易做到；还可以培育和发展“一专多能”的第三方评估机构，放手让他们参加不止一种类型的风险评估，这个选项目前看来非常必要。

鉴于经济风险评价、技术安全评估、环境影响评价起步较早，且充分利用了市场机制，一批有资质、专业强、经验足、水平高的投资咨询公司、工程咨询公司、环境监测机构已经成长起来。相比之下，社会风险评估刚刚起步，从业人员的资质、专业、经验、水平都还有一定的差距。如前所述，既然四种风险评估理应打通，且所使用的方法本质相通，所以一方面可以通过培训、交流、实操来提升现有的社会风险评估从业人员；另一方面也可以允许现有的投资咨询公司、工程咨询公司、环境监测机构及其从业人员加入社会风险评估的行列，当然前提条件是通过培训、准入机制，让他们明确四种风险评估在目标、角度、范围等方面的区别，发展成为“一专多能”的第三方评估机构。

在评价目标上，经济风险评价要确定工程项目对国计民生的价值、经济财务状况，判定其蕴含的市场风险并提出相应的规避措施；技术安全评估要精确估算工程项目技术风险的概率及其严重程度，提出防止技术风险的措施，实现最低事故率和最小事故损失；环境影响评价要分析工程项目建设和投产后可能产生的环境影响，提出环境污染防治对策；社会风险评估则要分析工程项目与周边社会人文环境的相适程度，并提出预防措施以达到化解由工程项目决策所引发的社会矛盾。

在评价角度上，经济风险评价主要是以企业效益和国民经济的视角分析问题；技术安全评估是从设施设备系统的安全性角度考虑风险问题；环境影响评价是以人与自然和谐相处为视角，关注生态环境保护和可持续发展；社会风险评估则站在维护决策利益相关者权益的立场上进行。

在评价范围上，经济风险评价涵盖经济合理性、财务可行性及抗市场、金融风险能力；技术安全评估主要从工程项目的设计、施工方案和运行过程模拟中找出技术系统固有的、潜在的危险因素；环境影响评价包括工程项目建设投产后产生的各类污染物对环境产生的累积性影响和突发事故造成的即时性环境影响；社会风险评估则涉及工程项目周边和影响区域，评价其被当地人文条件的接纳程度、支持程度以及适应状况。新时代的新要求，更是“一专多能”的第三方评估机构发展的机遇。“十四五”规划不仅要求继续做好“事前评估”，还提出要开展“事后评价”。这样一来，对重大决策实施后的绩效和新的风险，又亟须进行评价。为了适应“事前评估”加“事后评价”如浪涌般的需求，“一专多能”不仅要体现在能够从事各类风险评估，还要体现在既善于“事前评估”又善于“事后评价”。

注 释：

①重大决策风险评估涉及经济、技术安全、环境影响、社会风险等领域，并形成了相对稳定的称谓，即经济风险评价、技术安全评估(又简称安全评估)、环境影响评价、社会风险评估等。