李凯 樊明太

摘   要：平台经济的快速发展引发了新的竞争争议和反垄断监管问题，在相关市场界定、垄断协议认定、市场支配地位认定、滥用市场支配地位行为认定、经营者集中审查等方面给平台经济反垄断执法带来了一些新的挑战。与传统经济相比，平台经济反垄断监管在监管的内容、主体、目的和逻辑等方面均没有本质变化，但在影响因素、市场格局、监管重点和监管模式等方面存在不同。我国应积极转变监管方式，扩大监管领域，推动制定平台经济竞争政策;同时注重国际合作，推动制定普惠性的平台经济国际基础性规则，使全球各国共享平台经济发展红利。

关键词：平台经济;反垄断监管;竞争政策;竞争规则;发展红利

中图分类号：F49   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2021）03-0056-10

平台经济是基于移动互联网、大数据、云计算等新兴技术，以平台企业为支撑而演化出的新的经济形态。近年来，平台经济领域竞争争议和相关案件逐渐增多，平台经济反垄断监管的重要性日益凸显。2019年，《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》等文件对互联网等新经济作出了针对性规定，平台经济中的公平竞争问题受到更多关注。2020年11月，《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》发布;2021年2月7日，国务院反垄断委员会正式印发并实施《关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《反垄断指南》），标志着政府对预防和制止平台经济领域垄断行为的进一步增强。

5G通信、人工智能、大数据、云计算等数字技术的发展，推动了新一轮以互联网平台为代表的平台经济发展。平台经济打破了传统大企业的垄断，是当前世界经济增长动能转换、结构优化和效益提升的新引擎，是世界各国经济中增长最快的部分，在推动质量变革与新旧动能转换中发挥着重要作用[1]，将成为主导21世纪的经济[2]。根据中国信息通信研究院发布的《平台经济与竞争政策观察（2020年）》报告，2019年全球市场价值超100亿美元的数字平台企业达74家，价值总额为8.98万亿美元，同比增长41.8%;我国是仅次于美国的世界第二大平台经济体，与美国同是平台经济发展和成长最活跃的地区[3]。

平台经济是一种基于数字技术，由数据驱动、平台支撑、网络协同的经济活动单元所构成的新经济系统，是基于数字平台的各种经济关系的总称[4]。以互联网平台为主要形态和组织模式的平台经济不断产生新业态、新模式、新场景，不仅使整个经济特征、商业关系、组织形式和生产生活方式发生了颠覆性变化，而且带来了新的竞争争议和反垄断问题。平台经济具有开放体系、多主体参与、网络协同、数字平台等特征，其反垄断监管较传统经济更难，且世界上目前尚无一个标准化的反垄断指南，全球反垄断监管处于一个重构、变革和新创时期。近些年国内外平台经济领域反垄断投诉、调查和指控不断增多，案件裁决难度较大，引起的争议较多，其原因在于，这类案件的裁决结果并没有成形的基础性规则或指南作为判决依据，裁决的理论基础缺失。随着反垄断调查实践的深入和经验的积累，各国开始加快制定数字平台反垄断监管法律法案和指导性文件，中国于2021年2月印发了《反垄断指南》，欧盟在2020年12月发布了针对非法内容的《数字服务法案》（Digital Services Act，DSA）和针对反竞争行为的《数字市场法案》（Digital Markets Act，DMA），平台经济反垄断监管向着积极的方向发展。

本文基于平台经济特征视角，从相关市场界定等五个方面分析平台经济反垄断监管中出现的新问题;在此基础上，与传统经济进行比较，总结平台经济反垄断监管的特征;最后就平台经济反垄断监管提出相关建议，以促进平台经济反垄断监管政策规制的完善，为加快构建公平有序的平台经济竞争环境提供参考。

一、平台经济发展中的反垄断监管新问题：基于平台经济特征视角

世界范围内平台经济发展的一种常见现象是，一定时期内会出现寡头甚至垄断的竞争格局，而这一市场格局会引起社会各界对平台经济领域公平竞争的担心，即大型平台企业是否会利用市场支配地位排除、限制竞争。当前，欧盟境内数字平台之间的竞争争议较多，欧盟委员会对平台经济的反垄断调查也最频繁、严厉。与传统经济相比，平台经济的特征使得对它的反垄断调查更复杂。不同学者所描述的平台经济的特征存在区别[5]，但大体上可以归结为网络外部性、开放共享的生态、边际成本递减甚至为零等。这里基于平台经济特征视角，分析平台经济反垄断监管在相关市场界定、垄断协议认定、市场支配地位认定、滥用市场支配地位行为认定、经营者集中审查等方面出现的新问题。

（一）相关市场的界定

传统的反垄断分析以存在既定的相关市场为前提，界定相关市场是反垄断分析的第一步。但是，平台经济的相关市场界定存在较大争议。

第一，相关市场界定难度较大，原因在于平台经济具有动态竞争和多边市场特征。首先，传统反垄断分析框架考察的对象，比如商品生产等，多数具有较稳定的市场，而平台经济创新频繁，市场持续变动，确切界定相关市场难度很大。其次，对于某一双边平台，應该将双边服务视为一个市场，还是两个市场？在就平台对某一边的服务界定相关市场时，应如何考虑平台对另一边的服务对这次界定的影响？最后，进行市场界定时需将对该平台形成竞争约束的所有企业纳入。以某一双边第三方零售平台为例，其竞争者可能来自与服务市场类似的同类型第三方零售平台，或仅向一边提供服务并形成竞争的自营零售平台，或服务双边、仅在某一边形成竞争的平台。竞争约束企业的多样性使相关市场界定十分复杂。

第二，对于是否一定要界定相关市场尚存在争议。对于平台经济，当前存在两种观念：一是哈佛大学卡普罗教授提出的“不界定相关市场”论，即直接绕过相关市场界定，根据其他标准对涉案企业进行反垄断分析;OECD2018年的研究也认为，在多边平台市场中界定相关市场的价值不大，应考虑市场界定是否必要[6]。二是依然将相关市场界定作为平台经济反垄断分析的出发点，根据平台经济的特征改进界定方法。当前国际上对平台市场竞争争议是否需要界定相关市场尚无一致意见。从2014年中国最高人民法院对腾讯与奇虎360之争的判决，以及欧盟委员会对谷歌的三项反垄断指控来看，上述两种思想均有体现。

（二）垄断协议的认定

与传统市场相比，网络化的运行模式，以及数字技术、大数据等技术的应用加大了平台经济垄断协议的认定难度。第一，平台市场各参与方基于互联网实现互联互通，信息交流更快，也更加隐蔽，参与方之间达成垄断协议、决定的形式不再仅限于书面，可能通过口头方式，甚至不订立协议，却实质上存在协调一致的行为等方式达成垄断协议。第二，具有竞争关系的平台可能会通过敏感信息交换、技术手段上的意思联络、利用数据和算法实现协调一致行为等方式达成横向垄断协议，平台可能会通过技术手段、平台规则、数据和算法等手段对价格进行设定，或限制其他交易条件，达成垄断协议采用的方式更复杂，很多方式是传统市场中并未出现的。第三，对于平台企业与交易相对人达成的排他性协议是否构成纵向垄断协议，具有竞争关系的平台之间达成的轴辐协议是否构成横向垄断协议等，目前尚存在争议。

（三）市场支配地位的认定

由于具有多边市场、网络效应、消费者多归属、动态竞争等特征，即使界定了相关市场，准确认定平台企业的市场力量也存在困难[7]。尽管在认定市场地位时可以考虑相关行业竞争特点、经营模式、用户数量、网络效应、锁定效应、技术特性、市场创新、掌握和处理相关数据的能力、经营者在关联市场的市场力量等因素[1]，但仍然存在如下问题：一是市场份额、价格等传统的量化指标的适用性降低。平台企业竞争具有动态性，平台的市场地位不一定与其市场份额能很好地对应，高市场份额也不能完全表示拥有市场支配地位;通过一定时间内某平台的市场份额来确定市场地位也不完全准确，因为持续的高市场份额可能来自企业的不断创新，而非“躺赢”;平台具有时间和空间“非对称定价”特性，比如初期低价或免费服务，实现“赢家通吃”后提高收费以补贴沉没成本，还有双边或多边交叉补贴，这些原因导致价格对市场地位认定的适用性降低。二是市场份额计算存在较多争议。市场份额计算应考虑交易金额和数量、用户数、点击量、使用时长等因素在相关市场所占比重，但应如何计算尚无定论;对于营业额应使用交易额还是佣金来计算存在争议;很多平台企业同时有自营和平台两块业务，如何测度以自营为主的平台A和纯平台B的市场份额，也存在争议。三是数据对市场地位的认定带来较大影响。数据是平台经济中具有高价值的资源，由于规模经济和网络效应，某一平台对特定数据的控制可能形成潜在进入者的市场进入障碍，这提升了其市场支配地位[8]。掌握和处理相关数据的能力可能成为提高市场支配地位的重要因素。

（四）滥用市场支配地位行为的认定

平台经济与传统经济在商业形态、运行模式上的差异，以及平台的企业和市场双重身份，使准确认定平台的滥用市场支配地位行为并不容易，表现为有效区分一般商业行为、商业策略和反竞争行为的难度增大[9]。一是不公平定价。传统反垄断分析框架中识别滥用支配地位行为经常考虑不公平定价行为。平台企业定价变动频繁，很难用以价格为基础的等效竞争者测试来识别损害竞争的价格水平。在双边或多边平台中，掠夺性定价并不必然构成排除、限制竞争的定价行为。当前，补贴能够带来正价值效应的一方（通常是消费者），借助网络外部性最大化平台价值，往往成为平台企业的一项竞争策略，并不存在反竞争动机。二是限定交易。大型电商平台“二选一”等排他性协议带来客户单归属，某种程度上削弱了平台间的竞争，但平台给予卖家的优惠符合权责利一致原则，单归属似乎并不违法，且多边平台纵向限制能预防客户的“搭便车”行为[9]。《反垄断指南》将“二选一”作为限定交易的考虑因素，提出可通过分析平台对内部客户实施的补贴、折扣等激励性行为是否构成排除、限制市场竞争来认定限制交易行为。事实上，这种认定通常很难实施，用来认定构成限制交易行为的相关证据很难找到。三是跨界竞争。欧盟委员会政策部门提出要区分两种类型的跨界竞争：进攻性扩张和防御性扩张，前者不涉及反竞争，后者一般是平台企业利用自己在原来市场的优势地位实施排除、限制竞争行为[8]。比如，欧盟委员会对谷歌提出了两次跨界垄断指控：一是在Google搜索服务中偏袒自有的购物比价服务Google Shopping;二是利用Android系统在欧洲手机操作系统中的统治地位，阻碍在搜索引擎和网络浏览器等应用上的竞争。这两次判决给出了平台跨界竞争的行为约束，即可以跨界竞争，但不能跨界垄断[10]。

（五）经营者集中的审查

对于平台市场，大型平台企业对初创平台的并购引发了竞争争议问题。一些初创平台由于新技术或新模式的应用，可能展现很强的竞争力，甚至在短期内改变整个市场竞争格局，威胁到现有的大型平台。为应对潜在竞争压力，大型平台往往会对具有潜在威胁的初创平台进行猎杀式收购，因此，对初创平台并购的争议焦点在于阻碍创新、破坏竞争，即存在反竞争效果。但对初创企业参与并购的调查存在如下问题：一是对初创平台的并购是否一定会阻碍竞争？大型平臺并购初创平台能为初创平台带来更多资源和更好前景，这有利于初创平台创新和提升竞争力，好的前景也会增强初创平台的动力[11]，但初创平台的本意有可能是希望通过提升自身的创新能力和竞争力来改变当前市场格局，被大型平台并购是被动的。因此，初创平台的本意很重要，但是监管部门很难从外部信息推测并购行为的真实意图。二是对并购的事前审查如何才能避免竞争损害？鉴于初创平台营业额较低，无法达到并购申报门槛这一事实，2017年德国和奥地利先后引入以交易额为基础作为补充性门槛，提出加大对高额并购行为的事前审查，以保护竞争。然而，平台市场的动态竞争增加了事先预测并购审查影响的难度，关于事前审查如何才能避免竞争损害仍在探索中[3]。三是不宜过于提高对初创平台参与并购的审查标准。在我国，初创平台通过公开上市退出的难度较大，被大型平台收购反而是一种较好的退出途径。相关政策应把握好对初创平台参与收购事件的审核标准，避免审核标准过高对创业者积极性的打击[12]。

二、平台经济反垄断监管的特征：兼与传统经济的比较

传统经济中反垄断监管的重要内容在平台经济中依然存在，同时平台经济新的市场结构、商业形态对反垄断监管产生了新的影响。总体上，对平台经济的反垄断监管与传统经济没有本质差别，但在一些方面呈现与传统经济不同的特征。

（一）平台经济反垄断监管与传统经济反垄断监管的相同点

1.监管内容没有变

平台经济基于数字技术，在很多方面嵌入了数字化变革，其反垄断监管的内涵和外延有很大延伸。但总体上，平台经济和传统经济均具有分散化、规模化趋势，反垄断监管的核心内容没有发生根本性变化，即以促进公平竞争为目的，涉及相关市场界定等五个方面。关于相关市场的界定，尽管平台经济涉及多方主体，业务类型复杂，竞争动态多变，但其相关市场的界定仍需遵循《反垄断法》《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》中的一般原则;关于垄断协议的认定，《反垄断指南》提出平台经济垄断协议的认定适用《反垄断法》第二章和《禁止垄断协议暂行规定》;关于市场支配地位的认定，仍需考虑平台的市场份额与相关市场的竞争状况、平台控制市场的能力、平台的财力和技術条件、其他平台对该平台在交易上的依赖程度、其他平台进入相关市场的难易程度等因素;关于滥用市场支配地位行为的认定，仍主要从不公平定价行为、低于成本销售、拒绝交易、限定交易等方面考虑;关于经营者集中申报，《反垄断法》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》仍是反垄断执法机构进行平台经济经营者集中审查的重要依据。平台经济关于滥用行政权力排除、限制竞争行为认定需考虑的因素也与传统经济相似。

2.监管主体没有变

从当前世界范围内对平台经济的反垄断监管来看，监管的实施主体与传统经济无显著区别，仍是由各国的反垄断委员会或反垄断执法机构实施调查。比如，欧盟委员会一直是欧盟的反垄断监管机构，欧盟委员会2015年以来陆续对谷歌提出三项反垄断指控，并于2019年陆续对Steam、苹果和亚马逊开启反垄断调查;法国竞争管理局认定谷歌在暂停涉嫌发布欺骗性广告的客户时采取了不公平的行为;德国联邦卡特尔局认为Facebook存在强制用户允许其无限制地收集其他接入Facebook API的诸如第三方网站或手机应用等生成的数据，并于2019年2月宣布限制Facebook从第三方服务收集用户数据;2019年6月，美国联邦贸易委员会、司法部等机构陆续宣布对谷歌、Facebook、亚马逊和苹果开启反垄断调查[3]。我国反垄断监管和执法工作开展较晚，相关机构经历了调整变动：2007年颁布的《反垄断法》确定反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作，初期阶段由商务部、工商行政管理总局、国家发展和改革委员会三家机构分头执行《反垄断法》;2018年3月通过的《国务院机构改革方案》整合商务部等部门的反垄断职责，组建国家市场监督管理总局，负责各个市场的反垄断执法工作。

3.监管目的没有变

平台经济反垄断监管的目的与传统经济并无明显差异，都是各国反垄断执法机构通过对目标市场上的竞争争议进行调查，制定或修订诸如反不正当竞争法或反垄断法等法律、法案，以维护目标市场的公平竞争秩序，促进市场健康发展。平台经济反垄断监管的首要目的是预防和制止排除、限制竞争的反竞争行为，以营造公平竞争、开放包容的市场环境;在市场环境营造之外，更深层次的目的包括三个方面：一是激发创新创业活力，引导和激励平台企业将资源更多用于技术革新、服务提升和模式创新，防止和制止抑制平台经济创新发展和市场活力的排除、限制竞争行为;同时，对平台经济经营者集中问题进行审查，以约束“猎杀式收购”行为，更好地保持市场竞争状态和促进创新创业。二是充分发挥平台经济高效匹配供需、降低交易成本、拓展潜在市场的作用，持续推进资源配置优化、技术和效率提升。三是维护利益相关方的合法权益。平台经济的参与者较多，反垄断监管致力于维护平台内经营者、消费者等利益相关方的合法权益，使各参与者共享平台经济发展成果。

4.监管逻辑没有变

平台经济与传统经济反垄断监管的逻辑是一致的，都是在营造公平竞争市场秩序的宗旨下，对目标市场上的竞争争议事件进行反垄断调查，加深对目标市场竞争争议问题的认识，并基于公平竞争原则制定或修订相关法律法案。当前，对于平台市场上的竞争争议，世界主要国家的竞争监管部门均通过持续的反垄断调查，依据实际情况采取差异化的反垄断策略。欧盟以对谷歌等平台企业频繁的反垄断调查和高额罚款成为数字平台市场竞争案件的执法中心[3]，欧盟委员会于2010年开启了对谷歌的反垄断调查，陆续对谷歌提出三项反垄断指控，开出三次高额罚单;2019年，德国联邦卡特尔局、法国竞争管理局、英国竞争和市场管理局分别对Facebook、谷歌和亚马逊开启反垄断调查;2019年6月，美国联邦贸易委员会、司法部等部门对谷歌、亚马逊、Facebook和苹果开启反垄断调查。在反垄断调查之外，欧盟2020年12月出台了《数字服务法案》和《数字市场法案》;2021年2月，中国国务院反垄断委员会发布《反垄断指南》，加大了对平台经济领域的反垄断监管。

（二）平台经济反垄断监管与传统经济反垄断监管的不同点

1.影响因素不同

传统经济反垄断监管的对象主要集中在跨国公司，反垄断监管会受到WTO经贸规则的影响，反垄断政策也会面临与产业政策以及与获得先进技术外溢的协调问题[13]。平台经济反垄断监管除受上述因素影响外，还受自身数字技术、多边市场、网络协同、开放生态、跨界和动态竞争等特征的影响，即影响因素来自平台经济自身。首先，网络化、数字化、跨行业、跨地域特点，使平台市场上垄断协议的达成更加隐蔽，平台企业市场支配地位认定和滥用市场支配地位行为认定更加困难，反垄断调查难度加大。其次，作为一种新的市场形态，开放性、聚合性、带动性、跨界和动态竞争使平台企业和它所管理的平台市场的边界很难度量，这给相关市场的界定带来了难题。最后，创新和动态竞争明显。平台企业的兴衰十分迅速，初创平台可能具有很强的竞争力，但也因此面临被大型平台并购的风险：一方面，本着保护公平竞争环境的初衷，需要对初创平台参与并购进行审查，以避免损害竞争事件的发生;另一方面，我国资本市场还不够完善，初创企业被大型平台收购是其退出市场的一个理想途径，过高的并购审查标准会妨碍初创平台被大型平台收购，这反而会损害初创平台的创新积极性。平台市场经营者集中问题的审查尺度很难把握。

2.市场格局不同

以移动互联网、大数据、云计算、5G通信等新一代信息技术为代表的科技革命推动着产业变革和市场创新。数字平台是一种新的市场形态，当前已经形成以中美两国引领平台经济发展的国际市场格局。平台经济市场格局的不平衡，影响了世界各地对平台经济反垄断监管的态度和政策选择。欧盟委员会最早开启对数字平台的反垄断调查，欧盟是当前数字平台市场反垄断监管的执法中心。欧盟一贯以来的竞争政策强调保护中小企业的创新与发展，但过度保护本辖区的中小企业，以及对美国平台企业的频繁指控和高额罚款，一定程度上使欧盟的反垄断政策存在政治化倾向，甚至成为一种特殊的贸易保护工具。另外，2019年7月，德国、法国和波兰签署共同宣言，要求欧盟委员会实行内外有别的竞争政策，放松对欧洲企业间并购的审批，加大对谷歌等美国公司的监管，并强化产业政策支持，这也引起了产业政策和竞争政策的协调问题。自2019年起，美国对数字平台反垄断监管从过去以私人为主的较为宽松的反垄断监管，转向审慎监管[3]。我国政府工作报告亦明确提出，坚持“包容审慎监管”，“在發展和规制之间保持合理平衡”。

3.监管重点不同

尽管平台经济与传统经济在监管内容上没有明显区别，但监管侧重点不同，数据管理、平台运营规范和平台市场竞争规则是平台经济的监管重点。一是建立数据管理制度。当前，数据已经渗透到经济社会生活的各个方面[14]，但目前数据管理制度并不完善，对于数据由谁牵头管理、数据隐私保护、数据超范围抓取的边界、数据产权归属、数据可携带权制度、数据共享等问题尚无统一认识。二是制定平台运营规范。平台是市场，背后是负责其运营的平台企业。作为市场，需要平台企业制定规则维持公平竞争的市场环境，平台企业也会通过平台实施竞争策略。如何看待平台企业的非中立行为，成为当前平台市场反垄断监管难题，涉及的问题有：应如何平衡平台规则和竞争策略？哪些规则是维护平台正常运行所必需的，即平台规则的边界是什么？三是加快完善竞争政策。平台市场对传统的竞争规则形成挑战。当前，中国和德国、奥地利等国家已开始修订《反垄断法》《反对限制竞争法》来回应数字平台对竞争规则的影响;另外，竞争政策与隐私保护政策、平台透明化规则、数据流通规则、知识产权规则等交叉显著[3]，针对平台市场的竞争政策会覆盖多个领域。

4.监管模式不同

对传统经济实施反垄断监管的机构，一般包括负责反垄断调查和执法的反垄断执法机构和负责组织、协调、指导反垄断工作的反垄断委员会。监管的工作模式一般是，由反垄断执法机构对目标企业实施反垄断调查，反垄断委员会协调、指导反垄断执法工作。作为一个新的经济形态，平台经济具有网络化、数字化、跨行业、全球化、动态竞争等特点，其反垄断监管逐渐向智能化、扁平化方向转变。就国际而言，要构建全球共同参与的监管模式。互联网是开放的，平台企业天然具有全球化基因，应强化WTO等国际组织、区域性经济政治组织、各国政府等之间的合作交流，对于平台经济，要明晰竞争规则、确定运营规范、提升监管效能;就国内而言，要建立多方参与的监管模式，建立政府反垄断监管机构、行业协会、平台企业、平台内经营者、用户群共同参与的反垄断监管联席会议制度，突出平台的监管主体责任，利用各方力量共同解决竞争争议问题。

三、平台经济反垄断监管的路径选择

对于平台经济反垄断监管中的新问题和新特征，世界各国反垄断监管机构应加强联系，同时密切与行业组织、平台企业、多边用户间的交流与合作，通过多方协同，加深对平台经济领域竞争问题的认识，加快出台指导全球平台经济反垄断监管的基础性规则，推动平台经济健康有序发展。

（一）转变监管方式，加强科学监管

平台的多边市场、多元主体、开放共享、无限接入、动态竞争等特征，使市场上各参与者之间的关系错综复杂、瞬息万变，引起的竞争争议多且很难裁决，对平台经济的反垄断监管难度较大，监管机构需转变监管方式。第一，转变监管模式。平台经济运行更为复杂，内部包括技术手段、平台规则、算法、网络生态等内容，单靠监管机构或某一方力量很难解决竞争争议问题，这决定了平台经济反垄断监管要从过去以反垄断监管机构为主的“纵向”监管，向反垄断监管机构牵头，行业协会、平台、用户群等多方参与的“横向”监管模式转变[8]。通过广泛取证，认清个案竞争争议的核心问题，进而通过多方举证和辩论，探索反垄断监管的边界[3]。第二，转变监管框架。传统的反垄断分析框架是静态、单向的，以相关市场界定为前提，通过SSNIP工具分析价格竞争来确定企业市场地位;平台经济是动态竞争的，双边或多边平台可能涉及不止一个市场，界定相关市场难度加大，同时平台市场基于质量和创新的非价格竞争日趋显著，基于价格的分析很难反映真实市场情况，应推动反垄断分析框架向动态、跨界框架转变。第三，转变监管技巧。平台经济是基于新兴互联网技术的市场形态，要积极利用大数据、云计算、人工智能等技术手段对平台经济竞争争议问题进行取证和分析，为反垄断监管和裁决提供可靠的素材和依据。

（二）扩大监管范围，覆盖更多领域

平台经济与传统经济在市场形态、运行模式、参与主体、技术手段等方面存在较大差异。平台经济的开放性、跨行业、跨地域、线上线下融合等特点，扩大了平台经济反垄断监管的范围。第一，要将更多业态纳入反垄断监管范围。传统经济反垄断监管中的很多问题可能会借助互联网技术呈现新的表现形式，因此，对传统经济业态的监管仍要重视;平台经济的万物互联和无限接入特点会不断衍生出新的业态，要重点调查新业态的构建与运行机制是否违反《反垄断法》《反不正当竞争法》等相关法律的规定。第二，将更多领域纳入反垄断监管范围。一是平台经济逐渐向线下延伸，同时线下实体也通过数字技术加快数字化转型，平台经济与实体经济深度融合，市场边界更加模糊，在监管平台经济的同时，要关注其线上线下联动。二是平台经济跨行业和跨地域竞争。平台生态与资源的对外开放性，叠加移动互联网技术，能让平台范围在理论上无限扩展，进入不同行业和不同地域。比如，2018年2月美团在南京上线打车业务，滴滴则进入外卖市场;美国的谷歌、Facebook、苹果等头部互联网平台均是跨国企业。因此，平台经济的反垄断监管范围需扩大到其他行业和地域。

（三）制定监管政策，坚持动态标准

世界上一些超大平臺企业已经在加速改变许多行业和领域的产业组织和商业规则，这给传统的竞争秩序和规则带来了挑战[2]，传统竞争政策中的很多规则、标准对平台经济反垄断监管的适用性大大降低。制定平台经济的竞争政策、规则，以及反垄断指南、法案，应遵循以下策略：第一，明确反垄断监管的核心理念，《反垄断法》“反”的不是垄断地位，而是损害公平竞争的垄断行为;反垄断法保护的是市场竞争，而非单纯地保护竞争者。要避免仓促执法或过度干预对市场上自然竞争“优胜劣汰”机制和创新激励机制的破坏[9]。第二，吸收新的经济理论，创新与平台经济相适应的反垄断理论[15]。当前，平台经济竞争案件裁决结果面临广泛质疑的原因在于结果缺乏相应理论支撑。要坚持以司法审判为渠道，调动多方共同举证、辩论，加深对竞争争议事件核心问题的认识，积累相关理论和实践经验，最终形成系统性的反垄断理论。第三，确定平台经济反垄断分析总体框架。围绕垄断地位认定、垄断行为取证、垄断规制工具等重点问题展开分析[9]。比如，弱化相关市场界定和市场支配地位认定，重点关注市场进入壁垒;弱化传统数量型指标的应用，注重竞争状况的分析。第四，制定平台经济竞争政策、规则、标准，坚持竞争规则、标准的动态原则。欧盟、中国在审理平台市场反垄断指控时均在不断地调查取证，积累反垄断监管的理论和实践经验，为平台市场竞争政策、规则、标准的制定作准备。数字平台市场的应用边界是什么，目前还不明确，平台经济竞争规则的规范文件应该是开放性的，需根据市场上出现的新业态、新模式不断更新。

（四）增强国际合作，实现普惠发展

当前，全球平台经济发展呈现两个基本现象：一是美国和中国在平台经济规模和大型平台数量上均处于绝对引领地位，发展呈现区域分布的不平衡;二是大型平台企业致力于全球化布局，在全球参与跨行业、跨地域竞争。区域发展的不平衡和全球竞争，在世界各地不断产生对大型跨国平台的反垄断指控。各国的竞争政策和反垄断法律体系、平台经济发展水平与国际竞争力等方面存在不同，决定了各国的平台经济执法实践存在较大区别。平台经济反垄断是全球性问题，需要国际组织、各国政府、行业协会、平台企业等多方合作，有效解决分歧。世界各国应遵循共商共建共享原则，秉持客观公正立场，利用WTO等国际平台就数字平台市场竞争问题进行广泛磋商，出台基础性规则，为全球反垄断监管起到示范引领作用。要努力消除数字鸿沟，实现平台经济在全球范围内的普惠发展。平台经济区域发展不平衡问题引发了突出的数字鸿沟现象，在对大型平台企业进行反垄断监管的过程中，平台经济发展欠发达地区要适时推进相关的产业政策以推动本地区平台经济发展，努力消除数字鸿沟，共享平台经济发展红利。

四、结语

数字经济、平台经济的快速发展产生了很多新的竞争争议和反垄断监管问题，现有的竞争政策、规则、标准、反垄断分析框架在处理平台经济竞争争议时的适用性下降，迫切需要更新以适应平台经济反垄断要求。本文基于平台经济特征视角，从相关市场界定、垄断协议认定、市场支配地位认定、滥用市场支配地位行为认定、经营者集中审查等方面详细阐述了平台经济发展中出现的涉及竞争争议和反垄断监管的新问题。在此基础上，从监管的内容、主体、目的和逻辑四个角度阐述了平台经济和传统经济反垄断监管的相同点，并从影响因素、市场格局、监管重点和监管模式四个方面比较了二者的不同点，由此全面刻画了平台经济反垄断监管的总体特征。在分析问题和特征后，本文从转变监管方式、扩大监管范围、制定监管政策和增强国际合作等方面对平台经济反垄断监管进行了策略探索，为更有效地促进平台企业公平竞争、营造公正有序的市场环境提供了参考。

本文的研究结论对于平台经济反垄断监管具有重要意义。基于移动互联网、大数据、云计算等新兴技术在数字平台上的应用，平台经济发展开始深刻改变居民的生产生活方式，并对产业组织、市场竞争规则带来深刻影响，引发的竞争争议和反垄断指控越来越多，因而急需对平台经济发展进行合理有效监管。第一，我国可以适当借鉴欧盟和美国针对平台经济领域的竞争调查和反垄断执法工作，但既不能学习欧盟将大型平台企业列入黑名单，也不能学习美国拆分平台企业的倾向[16]。对于平台经济，我国应继续坚持“包容审慎”态度。一方面，对于数字平台反竞争指控，鼓励以司法审判为途径，坚持广泛举证和辩论，明确竞争争议核心问题，调查反竞争事实依据，作出公正裁决;另一方面，通过不同竞争争议案件的深刻讨论和裁决，积累反垄断执法实践经验，探索反垄断监管边界，为竞争政策、竞争规则和标准制定提供理论基础。第二，推动我国平台经济稳定发展，提升大型平台的国际竞争力。积极培育具有创新优势和潜在竞争力的平台企业，巩固优势，补齐短板，通过增强实力提升在数字平台领域的国际话语权。倡导平台经济的普惠价值，致力于消除数字鸿沟，推动平台经济领域全球竞争基础性规则的制定，使平台经济发展红利惠及全世界。第三，推动制定普惠性的平台经济国际基础性规则。以数字经济、平台经济为代表的新一轮经济全球化蓬勃发展，正逐渐改变传统的世界经济格局。在西方国家“逆全球化”倾向抬头的形势下，以中国为代表的新兴市场经济国家应倡导建设开放型世界经济[17]。新的反垄断等经济问题无法在传统的国际经济关系框架内解决，因而需要构建新型国际经济关系。我国数字经济、平台经济发展迅速，要推动引领世界数字平台市场发展，提升参与制定国际规则的能力，推动构建新型国际经济关系。

参考文献

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（责任编辑：罗重谱）