金荣学 胡晓倩

(中南财经政法大学 财政税务学院， 湖北 武汉 430073)

一、引言及文献评述

债务分权，究其本质是在分权体制下对政府间财政权力分配的一种制度安排，强调中央政府向地方政府的财政放权。预算纪律，是政府保持财政稳定运行和长期财政健康的能力①。在中央行政机关主导的财政分权体制下，历次财政调整都呈现出“财权上移，事权下移”的特征。在经济发展和政绩考核压力下，地方政府面临巨大的财政收支压力。赋予地方政府举债自主权、扩大地方政府财权，成为弥补地方政府财政缺口的重要途径。长期以来我国财政预算体制抑制地方政府发行债券，中央政府通过国债转贷方式将地方政府债券发行权力牢牢集中在中央，地方政府债务自主权基本丧失。合法举债渠道受限，刺激地方政府绕过《预算法》，依托投融资平台和金融机构拓宽表外融资渠道，以筹集财政赤字所需资金。同时，地方政府还利用转移支付资金池向外转嫁举债成本，拓宽财政自主空间，诱发道德风险。

为破解地方政府融资难题和降低地方政府表外融资隐含的道德风险，中央政府打破多年禁锢，自2011年起，推进地方政府债券发行机制改革，赋予试点地区自行发行债券的权力。这一政策实施也意味着中央和地方在财权分割中对举债权利的重新分配。2014年，在“自发代还”的基础上，中央政府进一步扩大地方政府举债权限，允许地方政府“自发自还”。地方政府债券发行实现重大突破，地方政府成为独立的举债主体。新《预算法》规定，自2015年起地方政府债券全部由各省份“自发自还”，标志着地方政府债券发行机制改革全面推行。新《预算法》为我国地方政府债务治理提供了新的法律框架：一方面放开地方政府发债权利，赋权省级政府在限额管控下自主组织地方政府债务的权力；一方面释放“不救助”信号，要求地方政府对其举借的债务独立承担债务责任，并将地方政府债务纳入政绩考核，硬化地方预算约束。至此，中央政府通过“赋权”与“配责”构建纵向债务权责配置框架，从制度层面扩大地方政府债务分权。中央政府保留了地方政府债务规模限额的设定权，地方政府债券发行相关事宜的权力则被下放给具有举债主体资格的省级政府。中央和地方在财权分割中对举债权利的重新分配，是债务管理制度的优化，更是财政分权体制下我国政府间财政关系的一次调整。政府间财政权力分配的协调，深刻影响着地方政府的行为。中央政府试图通过拓宽地方政府发债权限，消除地方政府制度外行为的生存空间，同时明确地方政府承担独立偿债责任，激励地方政府考虑支出与赤字成本承担问题，降低道德风险。本文在此背景下考察：债务分权是否可以更有效地促进地方政府改善财政状况？地方政府又通过何种机制强化预算约束来改善预算纪律？

现有研究表明，政府间财政关系，特别是财政分权深刻影响地方政府财政决策，但理论和实证存在着较大的争议。经典公共财政和财政联邦理论支持拥有更多的财政自主权有助于促进对地方政府问责，激励地方政府对公共支出做出有效政策选择，有利于地方的财政稳定。由于地方政府具有信息优势，可以更好地使公共政策与居民的偏好相匹配②。因而，财政分权有望提高公共部门的效率，以及公共决策中的责任制和透明度③。与财政集权相比，分权促进了地方政府之间的财政竞争④。政府间的标尺效应和权力制衡为政治官员提供了强有力的财政刺激，限制了地方政府滥用其政策权威⑤。实证表明，更大的收入分权与更负责任的预算有关，分权带来更高的税收努力，对过度负债形成了有效约束，有利于地方政府外部性行为的内在化⑥。地方政府支出自主度提高，有助于降低预算支出的偏离度⑦。支出分权和收入分权都有助于改善政府预算纪律⑧。

第二代财政分权理论从“公共池”资源和预算软约束的角度，分析财政分权可能会导致财政政策扭曲和效率低下。财政分权可能会刺激地方政府的挥霍行为，加剧政府间财政关系协调失败⑨，进而导致地方政府赤字扩张偏向⑩。其根源在于财政分权产生的代理问题和转移支付产生的公共资源问题，地方政府之间因搭便车动机导致的竞争可能通过增加支出的机会成本来诱发财政纪律。中央政府不能协调地方政府的决策行为时，地方政府间的相互模仿造成了地方政府财政赤字扩张偏向。如果地方政府期望获得上级政府救助，财政分权可能会导致地方公共决策的效率低下，也就是“预算软约束”。面临软约束的地方政府做出审慎决策的财政激励减少(地方政府可以增加支出而不是增加收入)，导致了更高的财政赤字。当预算更具有约束力时，财政分权对预算纪律更有效率。而当公共池激励和预算软约束等负向激励占据主导地位，则削弱了地方财政自给能力，不利于预算纪律的改善。

分权是否改善或危及地方政府预算纪律，取决于政府间是否有权责清晰的财政关系。当地方政府拥有较高的财政自给能力时，可能会缓解财政违规和债务，有利于地方政府将其财政决策的成本内部化。当纵向财政失衡和预算缺乏硬约束时，地方政府可能不会对其预算分配和结果全部负责，从而导致不必要的过度支出。现有学术文献分别从税收分权、支出分权和转移支付等政府间财政关系的角度解释财政分权对预算纪律的影响。然而，只有少数研究涉及地方政府的债务自主权。财政分权除了收入分权和支出分权维度外，还包括地方政府对收入和支出的决策权，即地方政府在税收管理、债务管理和预算执行方面享有更大的自主权，地方政府债务自主权可能会减轻财政上的无纪律和负债。当地方政府致力于财政纪律，更加谨慎管理债务和支出时，会缓解因财政分权而可能加剧的财政不平衡。当前债务分权采取债务限额管控，这种债务自主权只是中央放权的结果，其范围和程度受中央约束，因此，此次财权分割只能称之为部分债务分权。然而，不可否认赋予地方政府债务自主权，仍需中央统一领导，这是财政分权体制下政府间财政关系的必然选择。尽管中央对地方债务拥有较大话语权，但地方政府债务自主空间仍然存在，因此，限额管控的债务放权仍不失为一次分权性质的改革。债务权力分配作为财政分权内容的一部分，又与财政分权并不完全一致。本文拟从债务分权视角，探讨政府间举债权力划分对政府预算纪律的影响程度、传导机制及其异质性问题，为地方政府债务治理和政府间财政关系改革提供理论和经验支撑。

综上，本文研究集中在三个方面：第一，将地方政府债券发行机制改革视为地方政府债务的一次分权改革，为地方政府债务治理开辟新的研究视野，也为财政分权理论的丰富提供中国经验。第二，现有文献主要聚焦于财政分权对预算纪律的影响，本文基于地方政府财政决策行为的调整，识别债务分权治理遏制地方政府支出扩张的新机制。第三，现有文献集中于垂直财政失衡对预算纪律的影响，而本文以纵向和横向失衡角度讨论债务分权对遏制地方政府预算赤字的异质性效应。

二、制度背景与理论分析

(一)制度背景

我国地方政府债务发行方式经历了“国债转贷”、“代发代还”、“自发代还”和“自发自还”四个阶段。如图1所示。自1998年以来，中央政府实行高度集权的债务治理模式，通过代发债券(“国债转贷”、“代发代还”)方式将地方政府债券发行权力牢牢集中在中央，地方政府债务自主权基本丧失。为破解地方政府融资难题和缓解地方政府表外融资隐含的道德风险，自2011年起，中央逐步实行债务分权治理改革，通过自发债券(“自发代还”和“自发自还”)方式，对举债权利重新分配。2015年新《预算法》全面放开省级政府举债融资权限，自此举债权在中央和地方之间逐渐形成稳定的配置格局。本文旨在分析2011年后中央和地方分权债务治理模式对预算纪律的影响。

图1 不同债务治理模式下的地方政府债券发行方式

1.中央集权模式下的地方政府债券代发方式

1994年分税制改革后，地方政府的举债行为一直受到限制。1994年颁布的《预算法》明确要求各级地方政府保持预算收支平衡，未经中央授权不得发行政府债券。地方政府受制于制度约束，未被赋予赤字预算所需的举债权。1998年，为应对东南亚金融危机，我国启动积极财政政策。在不突破地方政府禁止发行政府债券的大框架下，中央以国债转贷方式支持基础设施项目建设，这事实上是中央政府对地方政府债券实施高度集权控制。转贷额度、转贷用途等完全在中央控制之下，地方政府无任何自由裁量权。这种转贷方式责权不对等，加重了中央的财政负担。2006年起，中央转向稳健财政政策，国债转贷这种债券形式基本上被停止。

2009年，地方政府举债实现破冰，中央代发债券形式出现。为应对新一轮金融危机和破解地方政府融资难题，中央放宽限制，实行代理发债。然而，这一时期依然实行的是中央集权式发债，实质上仍是国债转贷的延伸和拓展。中央政府统一债权，以财政部为依托，代理地方政府发行债券，按预先协商确定的额度拨付给地方政府。地方政府将还本付息的资金上缴中央，由中央统一代办执行。在“代发”地方政府债券模式下，地方政府缺乏发行债务的自主权。在地方政府债券“代还”模式下，隐含着中央政府的担保与兜底。缺乏激励约束的“债务集权”可能诱导地方政府把过度赤字和无力偿债责任转移到中央。

2.部分分权模式下的地方政府债券自发方式

2011年，中央首次实行地方政府债券发行机制改革，探索自行发债模式。中央采取债权下放方式，赋权上海、浙江、广东、深圳四省(市)在年度发行额度内自行组织本地区政府债券的发行，并自行决定发债定价机制。这是中央首次允许地方直接发债，地方政府作为自行发债主体在债券发行和定价上获得一定自主权。此次债务放权预示着我国政府间财政关系的一次改革，地方政府债务管理从中央集权阶段进入分权治理阶段。地方政府在分税制改革的基础上，进一步获得发债权，但债务本息仍由地方上缴中央之后由财政部代理兑付。“自发代还”的模式并未破除中央政府对地方政府的信用担保背书，试点省(市)依旧享有隐性担保。从这个角度讲，此次权责不匹配的赋权与完全意义上的自主发债还有一定差距，此次赋权为部分债务放权。2011-2013年期间，试点六省(市)实行“自发代还”政策，非试点地区仍沿用中央“代发代还”政策。2013年，中央进一步扩大“自发代还”改革试点，将江苏、山东纳入自行发债试点范围。

2014年，中央进一步放权，将自行发债向深层次改革推进，探索自主发债模式。中央在6个自发债券试点省(市)的基础上，增加北京、江西、宁夏和青岛地区，共10个省(市)试点地方政府债券“自发自还”模式。地方政府以自己的信用背书，自主决定地方政府债券的发行和偿还，成为拥有债券兑付管理独立自主权的债务主体。地方政府在争取债务额度时，需从举债能力和偿债能力等多方面考虑，这就为地方政府自律发债打下制度基础。需要明确的是，自发自还的额度、发行期限和利率定价等方面仍然受到中央约束。从这个角度讲，自发自还发债模式仍为不彻底的债务分权。此次试点中，除试点10省(市)实行“自发自还”外，其他地区仍维持传统的“代发代还”机制。2014年新修订的《预算法》和颁布的43号文明确从2015年起，政府债券为地方政府举债的唯一合法方式。至此，“自发自还”改革由试点地区向全国范围推广，地方政府债务规范治理进入新阶段。

(二)理论分析

长期以来地方政府承担着大量公共事务，而现有分税体制却没有赋予地方政府与支出责任相一致的财权。财政自主权受限和预算外借款缺乏约束，也没有足够的激励机制促使地方政府将本地支出负担内在化，导致地方财政赤字显著提高。中央政府以债务分权相关政策设计激励地方政府谨慎财政支出，试图减少财政赤字并控制债务规模。从地方政府债券发行方式改革轨迹可以看出，举债权的逐步下放反映出中央政府与地方政府在财权分割中对债务自主权的一种制度安排，即中央与地方的债务分权改革。

债务分权赋予地方政府举债权限，通过设定债务预算限额，直接约束地方政府过度债务支出。地方政府举债自主权的增加必然引起地方政府财力增强。按照权责匹配原则，地方政府举债权需要与地方政府的偿债责任匹配。这种举债方式与债务集权模式下的中央偿还(或代偿)责任不同，分权模式强调地方政府独立承担偿债责任，地方政府举债决策成本需由地方政府自行承担。从这个角度讲，债务分权有助于促进地方政府行政问责和透明举债，避免地方政府利用财政“公共池”将举债成本外溢给中央和其他地区。因而，债务分权有利于激励地方政府将财政支出的成本内在化，减少财政赤字。“自发代还”模式赋予地方政府发行债券的自主权，其债务偿还依然隐含着中央兜底责任。这种责权不对等可能会降低地方政府保持健康财政状况的动机。而“自发自还”模式打破权责时空分离，强调“谁举债谁负责”，更有利于抑制地方政府的财政机会主义，控制地方政府的道德风险。由此，本文得出第一个理论假说。

理论假说一：债务分权有助于降低试点地区的预算赤字。相对于“自发代还”模式而言，“自发自还”模式更有利于降低预算赤字。

长期以来地方政府举债缺乏预算约束，“对上负责”的政治模式刺激地方政府开展激烈的投资竞争，以谋求更大的地方政绩。在中国式财政分权和债务集权双重约束下，地方政府唯有突破财政预算限制，以各种隐形方式举借债务以获取资金。基于地方政绩最大化导向的投资行为，地方政府倾向把资本要素投向利润较大或基础性较强的基础设施领域，而忽视人力资本和公共服务的提供。标尺竞争加剧财政分权对政府投资结构扭曲，即基础设施投资会挤出公共物品支出，后果是地方政府为追求政绩盲目扩张债务，冲动投资而造成财政资源配置不合理。在中央政府债务分权背景下，地方政府又如何调整债务决策行为？

债务分权，即中央政府赋予地方政府发行债券的权力，其目的是把隐性债务逐步显性化、透明化。受中国垂直政治管理体制产生的标尺竞争导向影响，单纯依靠财权下放并不能改变地方政府对基础设施支出偏好。一方面债务分权背景下，中央政府不再为地方政府债务兜底，由发债主体自行承担偿债风险，直接强化了地方政府债务预算约束。另一方面，债务分权明确地方政府债务责任，将地方政府债务纳入政绩考核。有效的问责机制增强了地方政府债务约束，有望解决政治集权和经济分权体制下公共服务投入不足问题。考核问责机制的建立促使地方政府对其财政支出更为谨慎，抑制其因权责分离而导致的投资冲动。地方政府更加注重财政可持续性，对自己的投资行为也更加谨慎。因而，分权债务治理模式下自主发债在硬化预算约束的同时，缓解地方政府投资冲动，改善预算赤字。由此，本文得出第二个理论假说。

理论假说二：债务分权激励地方政府减少预算软约束，提高预算纪律。试点地区通过减少投资性支出，增加公共服务支出来硬化预算约束。

标尺竞争对财政支出的最终影响取决于财政分权程度。在财政能力较弱的地区，地方政府的财政压力更大。垂直政治管理体制更容易刺激地方政府注重短期经济增长效应。地方政府缺乏将财政支出成本内部化的激励，而将希望寄托在中央政府救助。横向财政失衡程度越高，地方政府过度赤字的动机越强。纵向财政失衡越高，地方政府救助预期也越强。财政失衡降低了地方政府设计有效公共政策的动机，导致公共服务的供给不足、公共政策成本过高。因而财政自给能力强的地区，地方政府财政支出扩张和财政成本转嫁动机较小。在转移支付依赖度较高的地区，公共池激励不利于地方政府财政支出成本的内部化，弱化了地方财政预算约束，导致地方政府过度支出。财政失衡程度对地方政府预算赤字产生了异质影响。因此，本文得出第三个理论假说。

理论假说三：债务分权对预算纪律的影响取决于财政失衡程度，转移支付依赖度低(反映纵向财政失衡)和财政自主度高(反映横向财政失衡)的地区，预算纪律表现得更好。

三、研究设计

在考察债务分权改革对地方政府预算纪律的影响时，鉴于地方政府债劵发行方式改革具有较典型逐步推广的政策试验性质，本文采用多期DID模型验证。

(一)模型设定

经典双重差分法(Standard DID)作为估计“处理效应”(Treatment Effects)的流行方法，通过构造受到政策冲击的“处理组”(Treatment)与未受到政策影响的“控制组”(Control)，来评估跨期政策效果。经典DID模型一个隐含的假设为：处理组的每个个体的处理期均完全相同，即同时受到政策冲击。然而现实中，一项政策实施的地区和时间都不尽相同，一般先在试点地区分批推出，再逐渐向全国推广。此时，就需要采用每位个体处理期不完全一致的多期DID模型。地方政府债券发行改革就采取这种渐进式方式，本文借鉴Beck(2010)的多期DID模型。此模型不仅能评估政策冲击期间“处理组”和“对照组”的处理效应，还能评估政策冲击后的动态变化趋势。本文设置多期DID模型如式(1)，分析2011年后债务分权与预算纪律的关系：

Yit=α+δ*Treatit+γ*Xit+μi+τt+εit

(1)

其中：i代表个体(省份)，i=1,…,31;t代表时间(年份)，t=2009,…2017。μi和τt为个体和时间固定效应，εit为随机扰动项。Yit是本文的被解释变量，是衡量预算纪律的指标。Treatit是本文的核心解释变量，是衡量地方政府是否获得发债权的二元虚拟变量。Xit为一组随时间和个体变动的协变量。

在式(1)里，主要关注系数δ的符号和显著程度，它反映了债务分权对地区预算纪律的政策影响。δ不显著或显著为正，表明债务分权对预算纪律无显著影响或具有消极影响，不符合本文的理论预期；而δ显著为负，表明表示债务分权有助于改善预算纪律，符合前述理论分析结果。

(二)指标构建与数据说明

1.被解释变量

预算纪律(财政纪律)是衡量地方政府财政管理的能力尺度，它是一个广义的概念，指公共债务规模、可持续性或财政缺口(预算赤字)等，而财政缺口(预算赤字)是衡量财政状况的主要指标，因此，本文把财政缺口作为被解释变量，选择以下两个指标：(1)财政缺口占GRP(地区生产总值)的比例；(2)财政缺口占预算收入的比例。一般而言，预算纪律良好的地方政府财政缺口维持在一个较为健康的水平，而预算纪律较差的地方政府财政缺口则会较为极端。

2.核心解释变量

Treatit作为因个体而异的处理期虚拟变量，反映了i省份t年份是否实施了债务分权政策，即是否获得举债权(本文把举债权定义为地方政府获得自发债券主体资格)。2011—2013年的自行发债阶段和2014—2017年的自主发债阶段为地方政府获得举债权的时间。省份i在获得发债权的当年及以后年份取值1，否则为0。2009—2010年，全部省份的Treatit为0。2011—2012年，上海、浙江、广东的Treatit为1，其余省份为0。2013年上海、浙江、广东、江苏、山东的Treatit为1，其余省份为0。2014年上海、浙江、广东、江苏、山东、北京、江西、宁夏的Treatit为1，其余省份为0。2015—2017全部省份的Treatit为1。

3.控制变量

一系列时变的省份特征变量也会影响预算赤字，为确保本人推论的有效性，回归模型中还需要控制这些干扰因素。本文选取以下控制变量：(1)人均GRP对数，衡量地区经济发展水平。(2)滞后1期地方政府债务率对数。其中，债务率用滞后1期债务余额占财政收入的比重衡量，债务余额用“招、拍、挂”土地出让收入计算。(3)财政分权，为各省本级财政支出占中央本级财政支出的比重衡量。(4)转移支付依赖度，用人均转移支付占预算收入的对数衡量，其中，转移支付为中央补助收入减去上解中央支出计算。(5)滞后1期预算赤字对数。赤字决策具有连续性，加入滞后1期预算赤字控制前期预算赤字对本期的影响。

本文数据来源主要为历年《中国财政年鉴》、《中国统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》。研究的样本集为2009—2017年期间31个省截面的279个样本观察值。统计量描述见表1。

表1 变量的统计性描述

四、实证结果与分析

本文实证分析基于这样一个假设：地方政府获得举债权的时机不受政府财政缺口的影响，即自发债券试点的选择过程是随机的。对尚未获得举债权的省份而言，只知晓这些地方政府债券受中央集权管控的时间。为此，可以构建风险函数，预测i省份在时间t获得举债权的瞬时概率。本文借鉴Kroszner和Strahan(1999)构建Cox比例风险模型加以说明，如果省份i尚未获得举债权，风险率h[t,X(t)]表示省份i在t时获得举债权的可能性，见式(2)。

hi[t,Xi(t)]=h0(t)exp[Xi(t)β]

(2)

风险率由两部分组成：h0(t)为基准风险，只依赖与时间t，与省份的个体特征无关；exp[Xi(t)β]为相对风险，反映省份i的个体特征。Xi(t)为1组时变的协变量，包括本文关注的财政缺口变量和控制变量，β为待估系数向量。样本期为2009—2014年，本文定义从样本开始(2009年)到获得举债权的这段时间为“中央集权的持续时间”或“获得举债权的时间”。一旦获得举债权，各省就会从样本中退出。样本期结束于2014年，此时还有23个省份尚未获得发债权。

表2是采用Cox比例风险模型的结果，被解释变量为获得举债权的概率。(1)—(2)列报告了财政缺口的回归结果，(3)—(4)列报告了控制协变量的回归结果。财政缺口/GRP、财政缺口/预算收入在任何一个回归结果中都不显著，表明地方获得举债权的时间不随预先存在的预算赤字程度而变化，本文样本选择是随机的。

表2 Cox比例风险模型

(一)基准回归

本文分别以两个财政缺口的度量指标作为因变量，对公式(1)进行回归，检验债务分权改革是否缩小了财政缺口规模，回归结果见表3。第(1)列和第(3)列为仅控制省份和年份固定效应的回归结果。第(2)列和第(4)列为引入控制变量后的结果。表3结果表明，自发债券改革后，以Log财政缺口/GRP衡量的预算赤字显著下降；以Log财政缺口/财政收入衡量的预算赤字出现下降，但未加入控制协变量时不显著。总体来说，债务分权改革赋予地方政府举债自主权，促使地方政府保持更健康的地方公共财政。这意味着相对于中央集权管理模式，分权债务治理模式更能显著减少地方政府预算赤字。以表3第(1)列为例，多期DID所关注的变量(自发债券)的δ系数估计值为-0.110。该系数表示如果地方政府实施了债务分权政策，在其他条件保持不变时，则会导致预算赤字平均下降11%，理论假说一得到检验。

表3 债务分权改革对预算纪律的影响

另外人均GRP的估计系数显著为负，表明比较富裕城市的地方政府拥有更稳的财政状况。滞后1期债务率的估计系数为正，在统计学上并不显著，表明过度举债并不一定会导致地方政府财政赤字恶化。财政分权系数显著为正，表明财政能力与财政支出责任不匹配，不利于降低预算赤字。转移支付系数显著为正，表明地方政府对公共资金池的高度依赖与更高的预算赤字相关。滞后1期预算赤字显著为正，表明地方政府在制订赤字决策时会考虑前期赤字。

接下来将研究地方政府债务分权与预算赤字之间的动态关系，并对平行趋势检验。通过在标准回归方程中加入一系列虚拟变量来追踪债务分权对预算赤字对数的逐年影响。

(3)

图2 债务分权对预算赤字自然对数的动态影响注：虚线表示95%置信区间。

自发债券改革分为2011—2013年的“自发代还”阶段和2014—2017年的“自发自还”阶段。为了对照分析这两个阶段对地方政府预算赤字的不同影响，将样本区分为2011—2013年和2014—2017年两个阶段，进行分样本回归。表4回归结果显示，“自发代还”和“自发自还”两个阶段与地方政府预算赤字负相关，但“自发代还”阶段不显著。在自行发债的第二阶段，预算赤字下降的效果更加明显，这与理论假说一的预期一致。

表4 不同发债方式对预算纪律的影响

(二)稳健性检验

1.安慰剂检验

为了检验结果的有效性，在真实试点时间之前设置两个虚拟试点时间进行安慰剂检验：假设自发债券时间分别在真实试点时间的前一年和前两年。如果安慰剂试验的估计结果不显著，而真实的试点估计结果显著，就可以说明预算赤字的下降是由真实试点自发债券改革导致的。如果虚拟试点也能引起预算赤字的显著下降，则说明在自发债券改革试点之前存在其他未观测的因素导致预算赤字的下降。若缺乏安慰剂检验，则无法区分预算赤字的下降究竟是试点改革的效果，还是其他未观测到因素的影响。表5安慰剂检验结果表明，在两个自行发债虚拟试点时间，自发债券的估计系数均不显著。这说明本文的多期DID模型是可行的，表3基准回归的估计效果可靠。

表5 安慰剂检验

2.排除其他渠道的影响

地方政府债券改革期间，还有一项与之并行的重要改革是“营改增”。“营改增”降低了地方政府税收分成比例，从而改变了地方政府的财力自主能力，有可能改变地方政府的预算赤字水平。因而，在基准回归中加入“营改增”虚拟变量(即某省份如果当年推行“营改增”改革，则当年及以后年份取值为1，否则为0)。表6结果显示，在考虑“营改增”改革后，自发债券变量的估计系数与理论预期一致，回归结果依然是稳健的。

表6 考虑“营改增”后的回归结果

(三)机制分析

由上文分析可知，硬化预算约束是地方政府债券改革影响预算纪律的中介机制。地方政府通过调整支出结构，使自己的投资行为更加谨慎。选用“城乡社区支出占比”、“交通运输支出占比”、“资源勘探支出占比”作为投资性支出代表，选用“教育支出占比”、“科技支出占比”、“医疗支出占比”作为公共服务支出代表，用以检验债务分权改革对投资性

支出和公共服务支出的影响效应。所设置机制分析的回归模型见式(4)：

Bit=α+δ*Treatit+γXit+μi+τt+εit

(4)

其中，Bit为投资性支出占比和公共服务支出占比，取对数。

表7第(1)—(4)列，反映地方财政投资性支出结果，可以发现债务分权改革显著减少了投资性支出占比，自发债券省份较之代发债券省份投资性支出占比平均下降10.1%。表7第(4)—(8)列，反映地方财政公共服务支出结果，可以发现债务分权改革显著增加了公共服务支出占比，自发债券省份较之代发债券省份公共服务支出占比平均高出5.7%。至此，理论假说二得到检验。

表7 机制检验回归结果

(四)异质性分析

为了考察财政失衡对预算纪律的异质性影响，选用转移支付依赖度(人均转移支付占预算收入的比重)衡量纵向财政失衡程度；用财政自给率(财政收入占财政支出的比重)衡量横向财政失衡程度。根据转移支付依赖度和财政自给率的中位数将样本分为两组，然后按不同的组分别回归。表8第(1)—(2)列是按照转移支付依赖度分组的结果。第(3)—(4)列是按照财政自给率分组的结果。在转移支付依赖度低和财政自给率高的组中，自发债券的系数显著为负，且系数的绝对值明显高于相应对比组，说明财政平衡地区(地方政府拥有更多的财政能力和更少的转移支付)，地方政府更倾向于做出稳健的预算决策，债务分权有利于减少预算赤字。转移支付依赖度高和财政自给率低的组中，自发债券系数不显著，说明财政不平衡地区，地方政府膨胀预算的动机增强，债务分权对预算纪律的改善效果不显著。上述研究结论与理论假说三预期一致。

五、主要结论与政策建议

以中国自2011年逐步试点推行的地方政府债券发行方式改革作为政府间财政关系调整的准自然实验，使用31个省份2011—2017年的面板数据，观察债务分权对地方政府预算纪律的影响机理。研究发现：(1)债务分权治理，硬化了地方政府预算约束，相比于自发代还模式，自发自还债券改革更能减少预算赤字。(2)债务分权治理使得地方政府的投资决策更加理性审慎，地方政府更加积极调整财政支出结构，强化支出责任。(3)纵向和横向的财政不平衡产生了“马太效应”：财政自主度更高、转移支付依赖度更低的地区预算纪律表现得更好。考虑安慰剂检验和营改增改革等，债务分权治理对预算纪律的改善效应仍存在。

表8 财政失衡对预算纪律的影响

研究启示：财政自主权是促进地方政府维持财政纪律的重要条件之一，中央政府应从责权配置的角度夯实地方政府财权，从而逐步解决地方政府预算赤字问题。基于此，本文提出以下建议：

第一，进一步规范中央政府与地方政府的债务权责配置。在中央与地方政府间合理配置财权与事权，是地方政府获得举债权限的重要前提和基础。举债权与举债责任的匹配是研究纵向债务分权的基础框架。只有满足这两个层面的权责配置，债务分权才能真正引导地方政府的债务权力在规则制度下运行。在合理界定政府与市场边界基础上，通过法律形式规范中央与地方收支划分。确保地方政府的财力与事权匹配，保障地方政府具有独立偿还债务的财政能力。推动省级以下地方政府收支划分改革，为省级以下地方政府债务分权奠定法律基础。构建地方政府债务全过程(举借—使用—偿还)责任机制，增强地方政府与其举债权力相匹配的举债责任。建立科学的政府官员政绩考核体系，明确地方官员在行使举债权中的责任分配及追责程序。

第二，合理配置省级以下地方政府举债权限。债务分权在分级负责的原则下，将财政责任下放到地方，强化地方财政责任主体地位。目前，我国的举债权限仅限于省级政府，且不得突破中央限额。市县政府举债则需通过省级政府代为发行债券，债务主体和资金使用主体分离，无异于集权管理模式的国债转贷。市县政府在分税制改革中承担了更大的事权，其财政压力更大。因此，在条件成熟时可以逐步下放举债权到市县级政府并优化地方财政绩效考核，提高市县政府全面管理财政的自主能力。

第三，完善转移支付制度和地方税体系，赋予地方政府更大的财权。地方政府独立承担财政责任，离不开清晰的政府间财政关系。我国政府间财政关系历次调整，财权基本都向中央倾斜，地方政府财权削弱、财力趋紧。依靠中央政府大规模转移支付调整地方政府财力，造成中央对赤字和偿债责任的实际承担，并不能塑造地方政府的财政自主地位。地方税体系的完善，有助于提高税收自主度，充实地方财源，这也意味着地方政府的财政支出可依赖自有财政收入负担，地方政府的预算纪律得到加强。因此，下一步财政体制改革中，可适当减少转移支付规模，健全地方税体系，增强地方政府的财政能力，激励地方政府保持健康的财政状况。

注释

①A. M. Bissessar, “Public Administration: Challenges of Inequality and Exclusion, Challenges Facing Public Servants in a Plural Society,” http://www.iiasiisa.be (accessed September 18,2003).

④Y. Qian and G. Roland, “Federalism and the Soft Budget Constraint,”AmericanEconomicReview,vol.88,no.5,1998, pp.1143-1162.

⑤C. M. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures,”JournalofPoliticalEconomy, vol.64, no.5, 1956, pp.416-424.

⑥P. Sanguinetti and M. Tommasi, “Intergovernmental Transfers and Fiscal Behavior Insurance versus Aggregate Discipline,”JournalofInternationalEconomics, vol.62, no.1, 2004, pp.149-170; D. Foremny, “Sub-National Deficits in European Countries: The Impact of Fiscal Rules and Tax Autonomy,”EuropeanJournalofPoliticalEconomy, vol.34, no.2,2014, pp.86-110; Z. Asatryan, “Partial Fiscal Decentralization and Sub-National Government Fiscal Discipline: Empirical Evidence from OECD Countries,”PublicChoice, vol.163, no.3-4, 2015, pp.307-320.

⑦王志刚、杨白冰：《财政分权、积极财政政策与预算支出偏离度》，《宏观经济研究》2019年第8期。

⑧B. Neyapti, “Fiscal Decentralization and Deficits: International Evidence,”EuropeanJournalofPoliticalEconomy, vol.26, no.2, 2010, pp.155-166.

⑩B. R. Weingast, “Second Generation Fiscal Federalism: The Implications of Fiscal Incentives,”JournalofUrbanEconomics, vol.65, no.3, 2009, pp.279-293.