· 中央财经大学保险学院 张建伟

农村养老问题事关亿万农村老年人及其家庭幸福生活，事关农村社会和谐稳定，事关党在农村执政根基的加强与稳固。近年来，农村养老服务基本形成了以家庭养老为基础，以特殊困难老年人服务保障为重点，以互助养老服务为亮点，面向全体农村老年人不断拓展服务的发展格局，并在以下三个方面取得重大进展：一是实行“应保尽保”，将符合条件的农村高龄、失能等困难老年人及时纳入最低生活保障范围，满足特困人员集中供养需求；二是在调查摸底的基础上，建立健全家庭尽责、基层主导、社会协同、全民行动、政府支持保障的农村留守老年人关爱服务机制；三是实现敬老院从自理型机构向护理型机构转变，并发挥对农村养老服务体系建设的支撑作用。

一、推进农村养老服务面临的战略机遇

首先，积极应对人口老龄化上升为国家战略，完成发展养老服务的顶层设计。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，提出了发展养老服务的制度框架，即：推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度。

其次，为提升农村养老服务水平赋能。党的十九大把实施乡村振兴战略列为新时代“三农”工作的总抓手，要求坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“提高农村民生保障水平，塑造美丽乡村新风貌”，要求“构建多层次农村养老保障体系，创新多元化照料服务模式”。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》则明确提出“提升农村养老服务能力”， 适应农村人口老龄化加剧形势，加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次农村养老服务体系。

再次，国家全面推进农村养老服务落地实施。

在新一轮党和国家机构改革中，明确规定民政部统筹推进、督促指导、监督管理养老服务工作。2020年12月，民政部召开全国民政工作视频会议，明确提出全面推进养老服务发展，在实施积极应对人口老龄化国家战略中创造新业绩。2020年11月，民政部在江西省南昌市召开全国农村养老服务推进会议，明确提出了全面推进农村养老服务取得新进展的使命任务。2021年2月召开的养老服务部际联席会议全体会议，把“深入推进农村养老服务发展、加快建立多层次农村养老服务体系”列为重点推进的五方面工作之一。

二、推进农村养老服务面临的严峻挑战

一是农村老年人规模大、老化程度高，养老服务需求迫切。根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查，农村老年人口占全国老年人口的48.0%。目前，我国农村老龄化率达到22.3%，高于城市人口老龄化率。同时，由于城镇化步伐加快，农村青壮年人口大量外出，农村面临更为严重的老龄化挑战。全国老龄工作委员会办公室发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出，我国老年人城乡倒置显著，农村的老龄化水平高于城镇，将持续到2040年。农村老年人自报需要照护服务的比例为16.5%，其中，上门看病、康复护理等医疗健康类服务需求居于首位，其次是上门做家务等日常生活类服务，再次是心理咨询或聊天服务。

二是农村老年人的收入普遍较低。其中低保对象、特困供养对象等困难群体占比高，“未富先老”“未备先老”等问题更为突出。

三是农村养老服务供给有限。农村青壮年劳动力大规模外出务工经商，造成大量空巢家庭出现，农村家庭养老功能明显弱化，社区养老服务缺乏，机构养老服务不足。

四是农村老年人住所不适老问题突出，63.2%的农村老年人认为住房存在不适老的问题。农村老年人精神慰藉服务严重不足，精神孤独问题突出，空巢老年人（老年夫妇户、独居老人）占农村老年人口的比例为 51.7%。

三、推进农村养老服务持续发展的措施

一是增强家庭养老功能，巩固家庭养老基础地位。家庭是老年人赡养和关爱服务的责任主体。随着乡村振兴战略的全面实施，乡村富民产业蓬勃发展，农村一二三产业加快融合，农民收入稳步增长，以及农村劳动力就近就地转移就业机会的增加，年轻人返乡就业，将为家庭提供养老服务增强人力资源保障，鼓励子女为父母养老提供经济来源、服务保障，切实增强家庭在养老中的主体责任；“十四五”期间，应将居家适老化改造对象范围扩大到乡村低保对象中的高龄、失能、残疾老年人家庭，解决农村老年人住所不适老的问题。

二是发展互助养老服务，提升居家和社区养老服务供给能力。农民以村落聚居为主，熟人社会特点明显，人际网络比较健全，乡情浓厚、邻里互助的传统优势明显。农村互助幸福院以集中居住的互助养老模式取代分散居住的家庭养老模式，兼具家庭养老和机构养老的特征，代表了农村养老的发展方向，应当按照“政府扶得起、村里办得起、农民用得上、服务可持续”的发展思路，推进农村幸福院、日间照料中心等养老服务设施建设，集中解决经费支持问题，满足农村老年人养老离家不离村的要求。

三是统筹规划，全面提升农村养老服务能力。重点解决好农村失能失智老年人照护问题，增强县级特困供养服务机构的失能照护服务能力。通过改扩建、引进专业组织经营，推动乡镇敬老院转型升级，将专业服务辐射至社区居家老年人。探索乡镇卫生院与敬老院、村卫生室与农村幸福院统筹规划，协调由低龄健康老年人为失能老年人提供包括日间照料、送餐等服务，重视农村老年人精神慰藉服务。建议长期护理保险制度试点扩大到农村地区，增强养老服务资金保障能力。

四是适时发展农村养老服务产业，激发农村养老服务市场活力。农村居民的养老意识正在发生积极变化，要采取财政补贴、税收优惠等措施积极推动城市优质养老服务资源向农村覆盖延伸，促进城乡间养老服务资源和要素的自由流动，实现城乡养老资源共建共享。

五是加强农村养老服务政策扶持，促进农村养老服务规范稳步发展。推动健立农村养老服务政策监管制度，建立对中青年劳动者引导培训；强化政府主导责任，构建政府主导、机构自主、行业引导、社会监督“四位一体”的服务格局；推动农村养老服务能力的改善与提高。