江若玫 王雯慧

摘 要：2019年新修订的《政府信息公开条例》对个人隐私的保护具有一定的作用。然而，在适用过程中逐渐暴露出来一些问题：第一，公共利益的界定不明确导致适用法律混乱;第二，征求第三方的意见并非必然作为政府信息公开的程序;第三，信息公开后的救济内容有限，这些问题阻碍了实践中政府信息公开的法治化进程。笔者认为，首先，应当明确界定公共利益的定义，使其内涵统一;其次，将征求第三方的意见作为法定政府信息公开的程序;最后，完善救济的内容，使其纳入国家赔偿法。

关键词：政府信息公开 个人隐私权 权利 保护

引言

随着世界第三次技术革命的冲击，获取信息的方式变得越来多，获取的难度也越来越小。政府在这其中成为掌握信息的最大持有者。我国宪法规定的公民有参政议政的权力、有监督国家机关的权力，而且还有自身的隐私权被保护的权利。政府信息公开更是被看作是人们参与国家治理、监督国家机关的重要手段。但在实践中，政府信息公开存在一些亟需我们解决的问题，例如，湖南新宁县政府官方网站泄露危房改造资金发放名单和住房保障花名册，对相关人的身份证号码、银行卡号等等信息未作处理就直接公开①，该事件不仅受到广大网民的口诛笔伐，页引起学界的讨论。从上述案例可以看出，政府是因为公共利益而公开信息，其中有可能会包含公民的隐私信息，但《政府信息公开条例》由于其自身存在的问题并不能充分保护个人隐私，那么这就产生了一个逻辑问题，我们还如何在政府信息公开中加强对个人隐私的保护。

一、政府信息公开的制度梳理

我国的政府信息公开制度肇始于上世纪八十年代末，当时我们国内法治建设正处于百废待兴的时期，受到域外法律制度的冲击，我们也在探寻着建立本土的政府信息公开制度。1999年北京市委和市政府办公厅联合发布《关于在北京各级行政机关进一步推行政务公开的意见》，最早将政府信息公开制度写入规范性文件。2003年开始实施的《广州市政府信息公开规定》标志着我国正式开始将政府信息公开制度制定在地方政府规章，上海市政府于2004年发布的《上海市政府信息公开规定》，是最早制定的政府信息公开省级政府规章。这些都为我国在中央层面制定统一适用全国的政府信息公开制度法律规范夯实了基础。直至2007年国务院制定了第一部中央层面的《政府信息公开条例》，由于其存在的问题，在实施过程中一直被人们所诟病。

2019年修订的《政府公开条例》，对之前的诟病进行了补充，我国的信息公开制度迎来了新的发展。新条例在很大程度上加强了对个人隐私权的保护，实现了对个人隐私权里程碑式的保护。总体而言，有以下几方面：

第一，在条文中写明个人隐私属于一般豁免公开事项。根据《政府信息公开条例》第十五条规定，涉及个人隐私的信息，在一般情况下不予公开，除非相关人同意公开自己的隐私以及行政机关认为不公开会损害公共利益，仅仅在这两种情况下才能公开相关人的隐私信息。从上述表述来看，不公开属于常态化，公开属于特别化，而且需要较为复杂严谨的程序，充分体现了该条例对个人隐私权的极大重视，采取较为严密的程序保护个人的隐私权。这是一个里程碑式的进步，一方面诠释了国家尊重和保障人权的目标，提升人们参政议政、监督政府的积极性;另一方面也从程序上掣肘了行政机关的权力行使，限制行政权的滥用，促进依法行政、建设法治政府，从而实现国家治理体系治理能力的现代化。

第二，建立健全政府信息公开审查机制。根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，行政机关应当建立健全政府信息公开审查机制，明确审查的程序和责任。如果公开的信息中涉及到国家秘密，则还需依据《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定审查需要公开的信息，如果符合法律的相关规定，则可以公开，如果不符合相关规定，则不予公开。在公开信息前设置一道程序，以防个人隐私信息被非法公开。该机制的建立，表现了国家注重对人民的权利保护，也是管理走向服务的重要体现。

第三，保障第三方隐私及商业秘密。根据《政府信息公开条例》第三十二条的相关规定，行政机关公开的信息中有内容可能会损害第三方的合法权益时，行政机关应当征求第三方的意见。该条例之中设计了保护第三方隐私和商业秘密的一系列程序，具体到到15日之内第三方的意見反馈期，这一做法堪称是里程碑式的进步。新修订的条例体现了我们开启了政府信息公开程序迈向更加科学化、合理化的方向，进一步加强了对第三方的隐私以及商业秘密的保护。

二、政府信息公开中的个人隐私保护存在的问题

（一） 公共利益的界定不明确导致适用法律混乱

条例中明确指出，涉及个人隐私的信息一般而言并不公开，倘若不公开该信息有可能会损害公共利益的，则行政机关可以决定对其予以公开。实际上，这也说明了行政机关不得公开个人隐私的前提条件，即行政机关经过一系列的程序，判断公开的信息是否会损害公共利益，若是不具备损害公共利益，概言之，就是不公开信息不会对社会中不特定的大多数人造成十分严重的影响。在其中，公共利益这个概念则存在差别，我们对于公共利益这一概念的界定并不清晰。《政府信息公开条例》未对公共利益做出明确的界定，这就导致在司法实践中会出现同案不同判的状况产生。例如邹某和李某诉郴州市国土资源局、湖南省国土资源厅信息公开案②与刘某苏濮阳县政府信息公开案③，两个案例案情相似，但裁判结果决然不同。第一个案例中法院认为该情形并不属于涉及公共利益，而案例二之中则认为该情形属于涉及第三方的利益，即必须公开得以消除群众的质疑和忧心，因此，予以公开。由此观之，相同的案例却出现了不同的裁判结果，究其原因还是由于对“公共利益”界定的不明确所导致的。在条例中没有列举，也未有概括，也未对之进行定义，因此出现了同案未同判的情况。

（二） 征求第三方的意见不是必然作为政府信息公开的程序

根据《政府信息公开条例》第三十二条的规定，行政机关认为公开的信息有可能会损害第三方权益时，应当以书面形式征求第三方的意见，第三方应在收到征求意见书15日内向行政机关反馈意见，若第三方未提出意见或逾期未提出意见，有行政机关根据条例决定是否予以公开。概言之，第三方提出意见的权利，在于行政机关判定公开的信息涉及第三方利益。然而，这就产生了一个问题，那么行政机关在信息公开的程序当中，以书面的形式向第三方征求意见是否是必经的程序？若是行政机关征求第三方意见，则会消耗大量的人力物力资源，就经济的视角而言没有必要将这一程序设为必要程序。

（三）信息公开后的救济内容有限

根据《政府信息公开条例》的规定，当人们的权利受到行政机关侵犯时，可以通过法定的救济渠道，救济其权利，如复议、诉讼。但从实践中来看，则并非如此。当个人隐私信息被公开后，就会在社会上广泛传播，尤其是在网络社会，网上的传播速度与传播力度相当可观。就算提起复议或者是诉讼，但在最终裁决结果生效之前，其隐私信息仍然一直会处于公开状态，对当事人的权利造成一定损害，甚至影响其生活。由此观之，条例中给予的救济途径并不是特别完善，这些方式从实际效果来看，对保护当事人的权利的效果甚微，作用极其有限。

三、政府信息公开中个人隐私保护完善的路径

（一）界定公共利益的内涵

学者们对公共利益的定义进行了大量的研究，观点也是众说纷纭。英国著名的经济学家哈耶克认为：公共利益只能定义为一种在那个抽象的秩序——“自由社会的共同福利或公共利益的概念，决不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，她不向任何特定的具体姆堡，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”④边沁则认为：“公共利益”并不是作为一种特殊的利益而独立于个人利益。“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和;不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。”⑤而阿尔弗莱德·弗德罗斯与边沁持不同的意见：公共利益既不是单个个人所欲求的利益的总和，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总和;而这种合作极为必要， 其目的就在于使人们通过努力和劳动而能够建构他们自己的生活， 进而使之与人之个性的尊严相一致。⑥除此之外，还有其他学者关于公共利益的观点，在此不再一一赘述。正是由于公共利益是一个极为不确定的法律概念，所以才被学者们大量的进行研究。但他们均从概念上对之定义，

综上所述，笔者认为《政府信息公开条例》可以参考学者们对公共利益研究的成果，尤其是上述哈耶克关于公共利益的定义，公共利益在政府信息公开条例当中并非是抽象的而是具体的。在政府信息公开中公共利益界定可以采用行政法的基本原则——比例原则来考量公共利益，即将个人利益与公共利益的损失点达到帕累托效应，使二者的利益损失均降到最低。

（二）將征求第三方的意见作为法定政府信息公开的程序

笔者认为，将征求第三方的意见作为法定政府信息公开的程序，并将第三人的书面同意视为其同意的方式。虽然《政府信息公开条例》中规定了行政机关认为不公开信息会损害社会公共利益的，予以公开。从现实状况来看，增加这一必经程序也会耗费一定的社会资源，但还是有必要将之作为政府信息公开的必经程序。理由如下：第一，保护第三方的知情权行政机关。第二，可以方便第三方救济其权利。

（三）将信息公开纳入国家赔偿的内容

权利的救济必须与损害权益成比例。那么公开他人隐私的行为也应当尽量使被泄露者的损失降到最低，可以通过完善司法程序弥补这一问题。笔者认为，首先应当建立在复议即诉讼中暂时停止公开的制度，这样可以尽量减少被泄露者的隐私泄露;其次，我们可以借鉴德国的做法，即将政府信息公开损害纳入到国家赔偿的范围，更好的保护公民个人的隐私，具体的赔偿标准可以参照民事赔偿的标准。

本文系陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目“我省突发公共卫生事件下的政府信息公开法律问题的研究”（20FX-29）的阶段性成果。

作者简介：江若玫（1979-），女，陕西省西安人，副教授，研究方向：大数据的技术与应用;王雯慧（1996-），女，黑龙江肇东人，在读硕士研究生，研究方向：犯罪构成。

澎湃网：《湖南一县政府官网公示时泄露危改户隐私信息，涉及数千条》https：//www.sohu.com/a/362227553_260616（2020年12月26日）

参见（2017）湘行申220号判决书。

参见（2018）最高法行再180号判决书。

[英]哈耶克：《经济、科学与政治——哈耶克思想精粹》，冯克利译，江苏人民出版社2000年版，第393页。

[英]边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2000年版，第58页。

[美]E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》， 邓正来译， 中国政法大学出版社1998年版， 第298页和316页。

（西安交通大学城市学院    陕西  西安   710016    北政法大学刑事法学院   陕西  西安   710063）