宋宇

摘 要：司法是维护社会公平正义的最后一道防线，而法官则是法律的维护者。我国在司法改革的潮流下对法官进行了员额制的改革，在员额制改革稳定进行下，法官队伍面临的行政化问题尤为突出，其干扰了司法的公正性，影响了法官依法独立审判的职能，进而导致公民对司法公正、司法权威的信仰之动摇。消除行政权力对法官队伍的影响是员额制改革的应有之义与价值追求。

关键词：法官员额制;法官队伍;去行政化;法官职业

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.08.063

1 员额制的发展历程

1949年具有临时宪法作用的《共同纲领》对新中国的司法制度与机构职能作出了概括性规定。之后，《司法部试行组织条例》明确了人民法院的内设机构、法官管理等工作交由司法部负责。由此可见，以新中国成立之初时中央的观点来看，法官员额应当属于司法行政事务，由司法部进行管理。1950年全国编制委员会成立，负责全国各级行政机关单位的编制工作，并于同年颁布了《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制草案》，该案对全国各级法院的编制规定了限额。然而，在当时司法资源本来就匮乏的情况下进行限额，对于巩固新生政权、维护社会秩序、保障人民生活都是非常不利的。

改革开放后，我国于1979年颁布了《人民法院组织法》，该法指明了法院机构事务仍由司法行政机关负责管理，但改革开放以后，这种管理模式未能长期存续，不久便被新的模式所取代。在1982年中央颁布的《关于公安、检察、法院、司法行政系统编制和经费若干问题的联合通知》中，首次提出了法院系统编制单列的新模式，使得法院系统从行政编制分离出来，并列入政法专项编制，实行统一领导、分层管理的条块结合管理模式，自此，由司法行政机关负责法院内部事务的管理模式结束。

此后，我国法官员额制的形成、确立及发展主要体现在官方文本中。1999年，最高院正式发布人民法院第一个五年规划纲要，该文本规范中并未直接提出“员额制”一词，而是明确法官的编制问题。2001年修改的《法官法》中进一步表述为“法院人员编制的员额比例”。虽然2009年颁布的人民法院第三个五年改革纲要中首次提出了“法官员额制”一词，但并未取得实质进展。任何制度的确立与实行都离不开“人”这一根本影响因素，若想解决制度的问题，必先妥善处理好“人”的问题。从以上发布的规范性文件可以看出，实务与理论界的主流观点认为司法改革应当以法官为主体地位，并有意将对法官的管理模式朝向员额制发展，为员额制的正式确立完成了铺垫。直至2014年人民法院第四个“五改纲要”的发布，该文本中主要强调了要让优秀法官集中于一线审判的工作，体现了员额制的目的性，标志着我国法官员额制概念的正式确立，并随之开始在试点内实施。2017年，全国各级人民法院首批员额法官的选任工作完成，标志着我国法官员额制改革已经在全国法院落实。

2 行政权对法官队伍的影响

在我国漫长的历史长河中，“官本位”思想被深深烙在人们心中，新中国成立后的相当一段时间内仍然普遍存在。政府的主要职能与责任当然是实施行政管理，但并非其他所有的政府部门、国有企业、事业单位都应当将行政管理作为其主要职能，事实也证明，这种做法并不符合时代发展的需要。进入新时代后，中央全面推进机构精简改革，对一大批贪污腐败分子进行全面整治，积极打击黑恶势力及其保护伞，力戒形式官僚主义，这一系列举措成效显著，在一定程度上弱化了人们唯“行政权力”马首是瞻的观念。同样，法院作为国家的司法机关，其中心职能理所应当是审判职能。由于我国司法机关长期受到地方化和行政化的影响，“以审判为中心”的理念很长一段时间内并未在法院体现出来。我国宪法明文规定，法官依法独立行使审判权，不受任何行政机关、团体和个人的干涉，但是在司法实践中，法院行政化问题却十分突出。其行政化主要表现在以下两个方面：

一方面从外部来看，地方政府对人民法院存在干预并间接影响到法官群体。在实行司法体制改革以前，地方政府往往把法院看成自己的“直属单位”，通过行政手段对法院进行施压，甚至会出现法院主动向本级政府汇报工作、接受指导性意见之情形。法院的人、财、物受制于同级政府，这等同于抓住了法院以及法官的“命脉”。

另一方面从内部来看，法院领导与法官之间、上下级法院之间亦存在不同程度的行政干预司法之影。就目前司法实践来说，经过司法改革的持续推进，“法院的人财物逐步实现由‘同级政府管理向‘省级统管转变”的具体制度截至目前虽未全面贯彻落实，但该理念已经被提上日程，若未来能够全面实施，此举将使法院受外部行政化影响的现状得到有效改善。其余的行政化因素主要来自法院内部。一直以来，我国各级法院内部的人事架构采用的是类似于行政机关的官僚模式，从上到下分为审判委员会、院长、副院长、庭长、副庭长、普通法官，层级的建立往往代表不同的权力和权威，法官在判案时，会征询领导的意见，而领导并非仅考虑法律法规，也会考虑其他非相关因素而指示法官按照其意愿来，“审的不敢判，判的没有实际审”，造成实质上审判分离的现象，不利于司法公正。

宪法规定最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。由此可知，我国上下级法院是监督关系，但是在现实层面，监督关系和领导关系界限不清，时常会发生交叉。上级法院对下级法院除了审级监督外，在人事任免上也有间接调控的权力，法院上下级之间出现了类似中央集权制的弊端即法院系统内部形成一套行政管理体制，已经从上下级之间监督关系演化成上下级之间领导关系。主要体现在两个方面：

第一，审判程序所有环节是以命令的形式下达。

第二，行政权力对法官等级制度的影响。

3 法官队伍去行政化措施

行政权在司法审判中的介入，已經影响了法院的独立性和法官依法审判的独立性。因此解决法官行政化问题迫在眉睫，综合上述导致法官行政化的成因，可以从以下几个角度进行：

（1）全面推进法官“四级十二等”的等级制，这一制度应该与法官的职业保障和工资待遇挂钩。同时应该通过对法官实际业务能力、专业水平、从事审判工作年限等进行综合分析进而评定法官等级。我国各级人民法院法官所设的等级应该有所不同，应设置有利于基层法官向上遴选到省高院甚至最高院的机制，畅通法官晋升渠道。与此同时，适当减少省高院通过省级公务员考试直接招录的法官助理名额，增加其从中级人民法院遴选的法官名额，这样既能够有效减少社会非专业人士直接进入司法领域，又能够进一步弱化行政权对法官上升渠道所施加的不良影响。

（2）在法院组织管理专业化方面，应该具体划分法院的工作事务，行政方面的应该具有专门行政事务管理方面的专业性人才进行管理，由他们负责法院的日常行政工作，而法官则专注于案件处理、法律培训等有关法律的事务，进而减少行政管理事务对审判事务的介入与干预。

（3）在审判运行机制中，要逐步取消案件汇报审批程序，坚持“谁审谁判”。审判委员会和上级法院没有亲自参与案件的审理过程，因此不能真正掌握案件真实情况，会使案件判决有失偏颇，其对案件的指导批示，会影响法官根据自由心证作出的判决，另外，在层层汇报过程中，延长了案件的審理期限，上传下达会降低司法效，不利于案件即使有效的处理。因此应该将权力真正落实到案件的主审法官和合议庭。无论基层法院、中级人民法院、高级法院、最高人民法院，对案件的审理都要制定较为明确的限制范围。法官独立审判案件不仅能够减少冤假错案的发生，避免多方行政权力的干扰，进而维护司法的公正和权威。这种做法还可以缩短审判周期，审判委员会也可以花费更大的精力聚焦于疑难案件的处理，大大提高了司法效率，节省了司法资源。

4 结语

员额制改革需真正保障法官的独立审判权。法官依法独立行使审判权的主要障碍来自于多方行政权力的干扰，这些干扰在不同程度上影响着法官在审理裁判上的中立客观态度。因此，保障法官的独立审判权，相应的提高法官待遇，在等级制度、组织机构、审判运行等维度对法官队伍予以保障，以消除行政权力对法官队伍的影响。总之，法官队伍去行政化涉及各方利益之间的博弈，法官队伍去行政化任重而道远。

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