罗磊 岳宇 李天娇

〔内容提要〕自2003年党中央、国务院实施东北等老工业基地振兴战略以来，经过十多年的努力，沈阳市先后荣获全面创新改革试验区、沈大自主创新示范区、国家产业转型升级示范区等称号，多次得到国务院和国家部委通报表彰，沈阳老工业基地振兴发展取得了阶段性成果，老工业园区在这一过程中也发挥了重要的作用。沈阳市的老工业园区主要包括“一园三区”，即中德（沈阳）高端装备制造产业园、沈阳经济技术开发区、沈阳高新技术产业开发区、沈阳辉山经济技术开发区。“十四五”时期，沈阳提出加快国家中心城市建设，作为在全市产业升级、动能转化、制度创新、环境改善、开放引领等方面具有辐射、示范和带动作用的老工业园区，面临着进一步调整改造、优化升级的艰巨任务，对于推进沈阳城市提质，实现高质量发展、创造高品质生活、促进高水平治理具有重要意义。

〔关键词〕老工业园区 调整改造 产业转型

2018年9月28日，习近平总书记在沈阳召开的东北振兴座谈会上提出“六个方面”重点任务，随后党中央、国务院印发37号文件，为新时代沈阳全面振兴、全方位振兴指明了前进方向、提供了根本遵循。沈阳市老工业园区的调整改造，必须认真贯彻习近平总书记重要讲话精神和党中央战略决策部署，准确把握“十四五”时期国内外发展环境，聚焦面临的老难题和新挑战，找准调整的路径，明确重点任务，谋划发展的目标、思路和举措。

一、沈阳市老工业园区发展基础

沈阳不断提升的城市地位、雄厚的工业基础以及在振兴东北背景下的政策优势为老工业园区的发展创造了良好的条件。

（一）国家中心城市地位独特

沈阳是东北地区唯一的国家中心城市，承担着区域资源配置、辐射带动、标杆示范、率先发展以及经济增长极等重大战略功能和使命，城市战略地位突出。与此同时，沈阳还是东北最大城市群的核心城市、东北亚经济圈和环渤海经济圈的战略节点，以及东北地区的交通枢纽和最大的商品物流集散地，经济发展基础良好，人文地理环境优越，历史文化传承深远，在沈阳现代都市圈区域发展战略中引领作用突出。这一切为中心城市老工业园区调整改造、集聚高端产业和人才提供了优越条件。

（二）工业发展基础雄厚

沈阳是我国传统重工业基地之一，工业门类齐全，享有中国“工业摇篮”“共和国装备部”“东方鲁尔”的美誉，并孕育着独特的匠人文化，工匠精神薪火相传，形成了装备制造、汽车及零部件、电子信息、医药化工等优势产业集群，拥有一大批国内同行业的排头兵企业。沈阳是东北地区唯一的国家全面创新改革试验区，进入国家智能制造装备产业集聚发展试点行列，传统制造模式正在向数字化、网络化、智能化方向转变，机器人、航空航天、数控机床、高性能医疗器械、IC装备等产业快速发展，制造业逐步由中低端向中高端转型升级，有望成为未来中国乃至亚洲的制造业中心。雄厚的工业发展基础是老工业园区调整改造的重要基石。

（三）政策叠加优势突出

沈阳是东北振兴的战略重地，具有较强的政策优势。《国务院关于沈阳市系统推进全面创新改革试验方案的批复》（国函〔2016〕115号）、《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（中发〔2016〕7号）、《国务院关于深入推进实施新一轮东北振興战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》（国发〔2016〕62号）、《国家发展改革委关于印发〈推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案（2016-2018年）的通知》（发改振兴〔2016〕1772号）和国务院国企改革领导小组办公室批复的《沈阳国资国企重点领域和关键环节改革方案》等一批重要文件的出台，以及沈阳作为中国（辽宁）自由贸易试验区三大片区之一的政策条件，为老工业园区调整改造创造了良好的政策环境。

二、沈阳市老工业园区发展现状

从1991年沈阳高新技术产业开发区（以下简称高新区）被国务院首批批准为国家高新技术产业开发区，1993年沈阳经济技术开发区（以下简称经开区）进入国家级开发区行列，到2013年国务院同意沈阳辉山经济开发区为国家级经济技术开发区，2015年12月国务院批复《中德（沈阳）高端装备制造产业园建设方案》，沈阳中德装备园被国家明确列为重点支持项目，沈阳市形成了由三个国家级经济技术开发区、一个国际产业合作园区组成的“一园三区”的发展格局。“一园三区”已经成为沈阳对外开放的重要载体和产业集聚、体制机制创新、科技创新的重要阵地。2020年，其地区生产总值达2776.2亿元，占全市比重为44%；一般公共预算收入256.4亿元，占全市比重为35%；固定资产投资1162亿元，占全市比重为58%。

（一）中德（沈阳）高端装备制造产业园

中德（沈阳）高端装备制造产业园（以下简称中德园）规划面积55平方公里，东至中央大街，西至浑河26街西侧，南至浑河，北至沈辽路。核心区面积约20平方公里。园区发展定位为拉动沈阳市转型发展的新引擎、中国制造2025与德国工业4.0战略合作试验区、开放型经济新体制探索区、国际先进装备制造业发展示范区、创新驱动和绿色集约发展引领区。中德园重点发展智能制造、高端装备、汽车制造、工业服务、战略性新兴产业等五大主导产业。中德园圆满完成国务院批复五项任务，成为“中德企业合作基地”“中德智能制造合作试点示范园区”“国家国际科技合作基地（国际创新园类）、产业转型升级示范园区”和“绿色工业园区”。

（二）沈阳经济技术开发区

沈阳经济技术开发区（以下简称经开区）始建于1988年，1993年进入国家级开发区行列（国批面积10平方公里），2002年与铁西区合署办公，2007年与原细河经济区合并，规划范围165平方公里，形成了高端装备制造、汽车及零部件、生物医药、新一代信息技术四大产业。沈阳经济技术开发区相继获得国家“老工业基地调整改造暨装备制造业发展示范区”“国家新型工业化产业示范基地”“国家级生态工业示范园区”等荣誉。

（三）沈阳高新技术产业开发区

沈阳高新技术产业开发区（以下简称高新区）位于沈阳浑南新区，始建于1988年5月，1991年被国务院首批批准为国家高新技术产业开发区，占地面积170.3平方公里，高新区重点发展智能制造、新能源汽车、生物医药与健康医疗三大产业。高新区先后获批国家首批双创示范基地、国家电子商务示范基地、国家产学研合作示范基地、知识产权示范园区以及国家首批科技服务业试点区等荣誉称号，已成为全市具有重大引领作用的创新高地。多项指标增速排名全市前列，地区生产总值、固定资产投资、一般公共预算收入、税收收入增速全市领跑，分别高于市平均增速3个、16.5个、1.5个和4个百分点。

（四）沈阳辉山经济技术开发区

2006年5月，沈阳蒲河新城管理委员会升级为省级开发区；2013年1月，升级为国家级经济技术开发区。2014年，沈阳蒲河新城管委会更名为沈阳辉山经济技术开发区管委会（以下简称辉山经开区）。国家批复核心面积12平方公里，规划范围东至辉山临界、南至三环路、西至区界、北至新城子北部，规划面积155.4平方公里，其中核心建设区87平方公里，拓展区面积68.4平方公里。辉山经开区重点发展食品医药、装备制造和文化旅游三大主导产业。

三、沈阳市老工业园区发展定位

根据沈阳当前和今后一段时期高质量发展要求，结合老工业园区现有的基础与优势，对沈阳市老工业园区的调整改造提出如下定位：

（一）产业升级引领区

“十三五”期间，沈阳的产业结构调整虽然取得了明显进展，但与实现高质量发展的要求还有较大差距，依然是制约沈阳振兴发展的短板和瓶颈。加快产业结构调整和转型升级，是解决当前经济运行深层次矛盾的现实选择，也是加快建设现代化经济体系、推动沈阳振兴的根本途径。在这一背景下，作为改革前沿的老工业园区应“锲而不舍抓产业”，把产业园区建设作为产业转型升级的重要支撑，科学统筹规划产业园区建设，实施园区带动发展战略，进一步转变增长方式，推进产业的集聚与中高端化，成为区域产业升级的引领区。

（二）绿色发展示范区

党的十九届五中全会明确提出，加快推动绿色低碳发展。在“3060”双碳目标背景下，要进一步支持绿色技术创新，推进清洁生产，发展环保产业，推进重点行业和重要领域绿色化改造。工业园区作为生产要素集聚的重要平台，是绿色经济发展的重要载体，在推动绿色转型方面，可以发挥十分关键的杠杆作用。因此，沈阳“一园三区”在调整改造的过程中，要把生态文明建设放在转型升级的突出位置，落实生态保护红线，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，加快推进节能减排和污染防治，积极引进低能耗、低污染、高科技含量和高附加值的产业项目，大力培育高端智能装备、新能源汽车、新一代信息技术、生产性服务业等产业，持续改善环境质量，全面提高资源利用效率，成为区域绿色发展的示范区。

（三）营商环境样板区

着力优化营商环境是中发37号文中第一条重要任务，是东北地区深化改革创新推动高质量发展的重要举措。沈阳市始终坚持把营商环境建设作为振兴发展和文明创建的切入点和突破口，提出对标国际国内一流标准，全力打造办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居的营商环境。老工业园区是項目建设的平台，是区域营商环境的“窗口”，园区的营商环境对于区域软环境建设具有重要的引领示范意义。因此，应通过调整改造，使“一园三区”成为营商环境的样板区。

（四）开放协同先行区

老工业园区在调整改造过程中，应进一步提升开放平台功能，对内强化与京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区三大区域合作，对外深度融入共建“一带一路”，充分发挥国家全面创新改革试点城市和“一带一路”、中蒙俄经济走廊、东北亚区域合作、京津冀和环渤海地区合作重要节点城市等优势，勇担协同沈阳融入经济全球化进程、参与东北亚国际分工进而引领东北地区老工业基地振兴的重任。同时，充分发挥对沈阳经济区的辐射带动作用，推动转型创新发展，提升城市承载力，优化发展环境，把沈阳建设成为具备经济繁荣城市、国际开放高地、品质宜居家园等主要功能的东北亚国际化中心城市。

四、沈阳市老工业园区发展目标

到2025年，老工业园区调整改造取得重大进展，高质量发展迈出重要步伐，现代化经济体系基本建立，传统制造业数字化、网络化、智能化水平明显提升，战略性新兴产业高端化、智能化、服务化发展水平大幅提高；节能减排机制和能力建设取得成效，绿色发展取得新突破；“办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居”的营商环境基本建成，园区治理体系和治理能力现代化取得新成效；老工业园区主要产业进入全球产业链，高水平开放取得新进展，成为沈阳建设国家中心城市的产业升级引领区、绿色发展示范区、营商环境样板区和开放协同先行区。

——营商环境更加优化。营商环境标准化、便利化、市场化、法治化水平持续提高，政务环境更加便捷高效，法治环境更加公平公正，市场环境更加诚信规范，行政效能持续提升，营商环境进入全国开发区和产业园区第一集团，营商环境满意度保持在95%以上。

——创新动能更加强劲。自主创新能力持续提升，城市人才集聚力和社会创新创造力进一步增强，依托老工业园区推动全市成为立足东北、辐射全国的科技创新中心。全社会R&D经费支出占GDP比重达到3.5%，高新技术企业达到5000家。

——产业支撑更加多元。支柱产业带动作用进一步增强，战略性新兴产业不断壮大，文商旅深度融合，国家重要的国防装备研发制造基地基本建成，多点支撑、多业并举、多元发展的产业格局初步形成。战略性新兴产业产值占规模以上工业总产值比重达到35%，文化及相关产业增加值占GDP比重达到5%以上。

——生态环境更加改善。老工业园区生态环境质量持续提升，园区绿化覆盖率显著提高，主要污染物排放总量不断减少，循环经济深入推进。万元地区生产总值能耗累计下降15%，空气质量优良天数力争达到290天以上。

——开放合作更加广泛。国际化发展步伐不断加快，开放型经济水平显著提升，深度融入“一带一路”，与日、韩、德等东北亚和欧洲国家经贸合作更加深入，建设成为对外开放新前沿。进出口贸易总额年均增长10%以上，实际利用外资年均增长10%以上。

五、沈阳市老工业园区调整改造路径

从沈阳市老工业园区调整改造的定位出发，沈阳市老工业园区应以产业结构升级为引领，通过完善体制机制、强化创新驱动、优化营商环境、加大开放合作、推进绿色发展，全面实现调整改造的目标。

（一）培育改造并举，推进产业集聚升级

一方面，以“高端化、服务化、智能化、绿色化”为导向，挖掘和提升存量产能的巨大潜力。利用新技术、新设备，支持装备制造业提高重大技术装备研发能力，提高基础零部件、基础工艺、基础材料的研制应用水平，推进实施精益制造和智能化改造，发展数字化制造，支持传统企业上云。依法依规淘汰落后产能和处置过剩产能，落实三去一降一补，发展符合市场需求的精深加工产品，提高产业集中度和市场竞争力，将传统产业改造升级和延伸产业链、发展上下游产业紧密结合，促进传统产业向价值链中高端攀升。

另一方面，强化园区作为新兴产业发展集聚基地的作用，大力促进新兴产业快速发展。园区在调整改造中应根据国家战略性新兴产业的规划方向和自身发展需求，率先培育和大力发展一批战略性新兴产业集群。推动互联网、大数据、人工智能和传统产业的深度融合，促进互联网、云计算、大数据、物联网技术向经济社会各领域融合发展。在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点。推进实施新产业、新业态重点项目，塑造产业竞争新优势，培育经济增长新动能，构建协同发展现代产业体系。

（二）持续深化改革，健全管理体制机制

坚持问题导向，在园区机构设置与职能配置、园区运行管理模式创新、完善园区用人制度和园区评价考核机制等关键问题上大胆改革，优化组织架构，提升服务效能，营造优良的产业发展制度环境。要围绕经济功能区的定位，以构建产业生态圈为目标，进一步理顺政府与市场和社会的关系，加快转变政府职能，聚焦主责主业，突出精简高效，试行市场准入和外商投资清单管理制度，深化“放管服”改革，明确行政审批事项清单，推进政务服务标准化体系建设，持续优化营商环境，形成科学完善的、能够充分激发企业活力的体制机制，建立引导企业发展的政策体系，拓宽民营经济发展空间，充分激发市场主体的活力和社会创造力。

（三）制度设施共建，优化园区营商环境

一是坚持以产业龙头项目为引领，建立完善的园区配套产业链，增强产业园区综合承载功能和辐射带动能力，打造产业融合发展的平台和载体。二是加快推进借助云计算、大数据等技术实现信息共享的智慧园区和相关信息技术基础设施建设，主动对接各类产业、行业技术平台，帮助园区企业定制智慧工具，为企业生产、研发、制造、销售提供新载体。三是搭建服务平台，完善专业人才政策，优化服务水平。四是在保证产业发展水平前提下，鼓励配套完善医疗养老、文化教育等公共服务，鼓励发展工业设计、物流、会展等生产性服务业，培育多元化的产业和生活服务功能单元，实现“产城一体、职住平衡”的发展，在区域产业升级、城市有机更新和产城双向互动中获取发展的动力。

（四）打造高能平台，强化全面创新驱动

进一步发挥园区在市场培育、环境优化等方面的作用，突出“科技赋能助发展”，构建“产业+企业+平台+高校（科研院所）+人才+金融+政策”的产业科技创新生态系统。以打造高能级开放共享创新平台（研发中心、实验室、孵化器等）、建设产业技术联盟为主要抓手，促进信息、知识、技术的转移扩散和科技成果转化，推动园区内企业与高校、科研院所由简单松散的项目合作向立体紧密的战略合作转变，由单一的技术创新向产学研用高效协同的集群创新转型。

以平台为依托，建立“服务导向—科技引领—融合驱动—要素集聚”的创新服务体系，针对数字经济、智能经济、低碳经济等重点科创领域，组建产业创新组织，建立全球链接，带动科技创新跨越式发展。园区要加强与政府、金融机构和社会资本的对接，通过建立政策性引导基金、知识产权基金、政策融资担保、贷款风险补偿资金池，探索建立研发资金资本化等方式，推动科技成果加快转化为现实生产力，提升企业和产业新的竞争优势。在此基础上，围绕产业链部署创新链、围绕创新链完善资源链，推进产业链、要素链、供应链、价值链和创新链“五链融合”，全链条构建“中心孵化、基地加速、园区产业化”科技运营体系，形成独具特色的国内国际双循环创新生态系统，使“一园三区”成为科技成果孵化基地，实现新旧发展动能接续转换，形成以创新引领为支撑的产业体系和发展模式，

（五）融入内外循环，创设区域开放前沿

一方面，园区要高度重视国内市场内循环的体系构建，要加大对国内市场的深入研究，以产业链布局为主线，增强产业转移与承载能力。积极推动与国内重点区域发展战略的对接合作，主动融入区域协同发展中，加强一园三区与沈阳都市圈、辽宁沿海经济带、辽西融入京津冀协同发展战略先导区、辽东绿色经济区的互动发展，以及与哈长城市群、京津冀、长三角、珠三角地区的互联互通。另一方面，在外循环方面，一园三区要深化国际经贸合作，强化全球资源配置能力，开创高水平对外开放新格局。随着国际合作深入推进，在推动与国际科技协同创新、知识产权合作、产业协同发展、政策机制对接等重点领域取得突破，把开发区建设成对外開放的前沿区。

在融入内外循环中，老工业园区应加强企业产品链供应链布局调整的政策引导，实现由单一项目招商为主向产业链供应链招商的转变，摸清已有主打产品服务供应链环节分布基本情况，在引导存量企业延长或补齐缺失环节扩大增量的同时，为具有入区投资意向企业提供供应链整合信息和配套服务；要重点吸引处于产业链上游的跨国公司将供应链向园区延伸落地，鼓励传统领域生产企业将中下游环节向周边国家跨境布局，形成上连跨国公司高端环节、下连周边区域中低端环节的跨境产业链供应链。

（六）锚定双碳目标，实现绿色持续发展

一方面，园区在建设规划上要明确绿色发展的目标、任务和具体措施，优化产业布局，形成齐抓共管的合力。要严格执行环境管制政策，“育新”“去旧”并举，依法有序关停并转一批高耗能、高污染和工艺落后的企业或生产线，严格控制此类企业入驻。加大绿色发展的指标权重和考核要求，加大对园区产业的绿色化改造，构建高效、清洁、低碳、循环的绿色制造体系。另一方面，推动园区产业发展由“资源—初级产品—污染排放”的单向、线性生产过程向“资源—初级产品和精深加工产品—再生产资源”的闭环式循环生产过程转变。

此外，大力倡导绿色低碳的生活方式，建设绿色市政基础设施和智能交通系统，形成绿色、低碳、循环的生活体系。应以“控源截污、内源治理、提标改造、活水保质”为手段，加强流域环境治理和生态修复，强化生态环境问题的系统综合治理，高标准推进碧水、蓝天、绿地等工程，规划建设绿色廊道、文化广场和体育公园等公共开放空间，打造宜居、宜业、宜游的园区，提升对高端产业和各类人才的吸引力。

六、沈阳市老工业园区调整改造重点任务

围绕沈阳市老工业园区调整改造的六大路径，在产业集聚升级、体制机制改革、园区设施建设、深化创新驱动、促进开放协作、推动绿色发展方面应重点完成十项任务。

（一）改造传统优势产业

打造传统优势产业集群。支持以领军企业为龙头，以产业链关键产品、创新链关键技术为核心，推动建立专利导航产业发展工作机制，集成大中小企业、研发和服务机构等，加强资源高效配置，优先布局相关重大产业项目，推动形成集聚效应和品牌优势，做大做强特色主导产业，依托“一园三区”，着力建设沈阳汽车及零部件产业集群、沈北农产品精深加工产业集群、沈阳民用航空产业集群、沈阳新能源汽车产业集群。

改造提升特色主导产业。提升特色主导产业基础能力和产业链发展水平，率先在制造业数字化、网络化、智能化、绿色化方面实现突破。落实国家首台套装备政策，在燃气轮机、核电装备、通用石化等领域打造一批“大国重器”，着力建设国家先进制造中心。充分发挥龙头企业辐射带动力，引导支持大公司资产重组和优势互补，优化资源配置，加强产业协同和技术联合攻关，增强产业链韧性。做强做大汽车及零部件、通用石化重矿装备、电力装备、先进轨道交通等特色主导产业。

（二）加快发展新兴产业

加强战略前沿领域部署，实施一批引领型重大项目和新技术应用示范工程，构建多元化应用场景，发展新技术、新产品、新业态、新模式。推动数字经济、平台经济、智能经济和分享经济持续壮大发展，引领新旧动能转换。引导企业广泛应用新技术、新工艺、新材料、新设备，推进互联网、大数据、人工智能同实体经济深度融合，促进产业向高端化、服务化、智能化、绿色化发展。探索实行包容审慎的新兴产业市场准入和行业监管模式。

（三）构建现代产业链条

加快实施产业基础再造工程。支持上下游企业加强产业协同和技术合作攻关。重点选择产业集群中的头部企业，鼓励其通过纵向合并等方式，联合国内外大专院校、科研院所，将资源和要素集中投放在知识技术密集的基础领域和关键环节，掌握产业链中核心技术。培育一批“专精特新”中小企业，根据不同的产业特点和性质，推进中小企业长期研发、创新和突破。培育掌控产业技术的“隐形冠军”，发挥企业家精神和工匠精神，改进工艺流程、提高产品质量。

培育产业链“链主”。在“卡脖子”的关键领域集中资源和要素进行攻关，构建具有全球竞争力的世界一流企业，把全球供应商纳入自己主导的分工网络，鼓励制造企业收购兼并国外的品牌、网络、广告、营销系统。将沈阳打造成为营商环境优佳的全球性城市，作为吸引全球跨国企业、虹吸全球高级人才、技术和资本的平台。

促进产业链、创新链、资金链、人才链高度“融合”。推进科研活动产业化，推进企业纵向并购进入适合于产业化的科研院所。促进现代金融更好地服务于产业经济，推动实现产业经济、科技创新、现代金融和人力资源之间的高度协调，实现产业链、技术链、资金链、人才链之间的有机融合和配合。

（四）健全管理体制机制

推行市场化体制改革，探索“管委会+公司”等发展模式，使市场成为优化资源配置的主体。支持在园区内开发运营特色园中园，在准入、投融资、服务便利化等方面给予支持，积极引入民营资本和外国投资者。原则上园区实行财政独立核算，纳入所在地财政预算管理，切实保障发展建设资金需求，建立與地方政府合理的投入和收益分配制度。

优化内部管理架构，实行扁平化管理。管委会可根据工作需要，对机构进行整合归并，按照优化、协同、高效和事权、财权、人权相匹配的原则，通过大部门制对机构职能进行合理配设。鼓励探索新型治理模式，推行聘用制，建立完善符合实际的分配激励和考核机制，优化岗位管理，按照“依法合规，能放皆放”原则，依法有序下放行政权力。推行先建后验管理新模式，深化投资项目审批全流程改革，推行容缺审批、告知承诺制等管理方式。

（五）打造一流营商环境

加快制度创新。加快园区投资项目审批改革，实行企业投资项目承诺制、容缺受理制，减少不必要的行政干预和审批备案事项。进一步深化商事制度改革，放宽市场准入，简化审批程序，加快推进企业简易注销登记改革。复制推广自由贸易试验区、国家自主创新示范区等相关改革试点政策，加强创新政策先行先试。

推进办事便利化。深入推进政府职能转变，深化“放管服”改革。进一步简政放权，精准取消、下放和调整市级行政职权。实施包容审慎监管，深入推行“双随机、一公开”监管。全面构建“一事一网一窗一次”政务服务模式，深入推进“最多跑一次”改革，完善一体化在线政务服务平台。推进评价标准化。坚持对标对表，围绕企业全生命周期、投资吸引力、监管与服务三个维度的各项评价指标，深入开展营商环境评价。推进治理法治化。坚持依法行政，建设法治政府、诚信政府。坚决治理“新官不理旧账”问题，开展政府拖欠企业款项、招商承诺不兑现等专项整治行动。

加强金融服务。鼓励在园区设立商业银行科技支行及其他金融机构，鼓励开展多样化的科技金融服务，如：开展知识产权质押融资，开发完善知识产权保险，落实首台（套）重大技术装备保险等相关政策。大力发展市场化股权投资基金。引导创业投资、私募股权、并购基金等社会资本支持高成长企业发展。创新投贷联动模式，创新国有资本创投管理机制，允许园区内符合条件的国有创投企业建立跟投机制。支持高成长企业利用科创板等多层次资本市场挂牌上市。支持符合条件的园区开发建设主体上市融资。

（六）提升园区承载能力

优化土地资源配置。强化建设用地开发利用强度、投资强度、人均用地指标整体控制，提高平均容积率，促进园区紧凑发展。优先安排创新创业平台建设用地。鼓励支持园区加快消化批而未供土地，处置闲置土地。鼓励地方各级人民政府推行支持新产业、新业态发展用地政策，依法依规利用集体经营性建设用地，建设创新创业等产业载体。

加快园区基础设施建设。加快园区内部交通网络建设，打通方便快捷的公路货运对外出入通道。优化园区内部生产、生活、服务等各功能组团的组织联系，打造功能明确、结构合理的交通集疏运体系。

加强园区土地集约利用。探索园区节约集约用地奖惩管理机制，强化硬性约束。对园区重要项目所需建设用地应保尽保，支持符合条件、有发展需求的园区适度扩大建设用地规模。建立年度盘活存量建设用地与年度建设用地指标分配挂钩机制，鼓励低效用地再开发。加大力度盘活闲置资产和土地。

建设智慧园区。健全载体功能，提高基础设施承载能力和供给水平，加快从单一工业开发向多功能配套的综合开发转变，加快推进借助云计算、大数据等技术实现信息共享的智慧园区和相关信息技术基础设施建设。

促进与中心城市和都市圈互动发展。完善高水平商贸旅游、医疗养老、文化教育等功能配套，规划建设城市综合体、中央商务区、专家公寓等。对公共服务重点项目，政府和园区可提供运营支持。支持有条件的园区建设国际化社区和外籍人员子女学校。加快产城融合发展，鼓励各类社会主体在园区投资建设信息化等基础设施，加强与市政建设接轨，完善科研、教育、医疗、文化等公共服务设施。

（七）完善创新生态系统

形成以创新为引领的产业体系和发展模式。强化创新转型引领新旧动能转换的重大功能作用，构建“产业+企业+平台+高校+人才+金融+政策”的产业科技创新生态系统，围绕产业链部署创新链、围绕创新链完善资源链，推动科技成果加快转化为现实生产力，提升企业和产业新的竞争优势，实现新旧发展动能接续转换，形成以创新引领为支撑的产业体系和发展模式。

强化关键共性技术创新。推动关键共性技术突破和成果应用，抓好重点领域“卡脖子”技术攻关。每年组织实施100个以上技术攻关项目。高新技术产品产值占规模以上工业产值比重57%。加快创新平台建设。集成中科院金属所、自动化所、东北大学、沈阳工业大学等单位，推动沈阳材料科学国家研究中心、智能制造研究中心及沈阳浑南科技城建设，并参与组建辽宁实验室，争创国家实验室，加快航空发动机冲击动力学重点实验室、工业互联网网络与边缘计算科研基础装置等重大创新平台建设。推动建设沈阳产业技术研究院、增材制造（3D打印）研究院等新型研发机构。

强化科技资源开放和共享。鼓励园区内各类主体加强开放式创新，围绕优势专业领域建设专业化众创空间和科技企业孵化器。发展研究开发、技术转移、检验检测认证、创业孵化、知识产权、科技咨询等科技服务机构，提升专业化服务能力。引导园区创造条件设立科技创新发展基金、创业投资基金、产业投资基金。鼓励全市各类金融机构在园区设立具有信贷融资等功能的分支机构。加快培育企业技术中心、产业创新中心和创新服务综合体。继续支持园区打造科技资源支撑型、高端人才引领型等创新创业特色载体，完善园区创新创业基础设施。

（八）培育壮大创新主体

支持高新技术企业发展壮大。培育壮大创新主体，强化企业创新主体地位，支持企业加大研发投入，推动企业建立研发机构，提升产业创新能力。引导园区内企业进一步加大研发投入，建立健全研发和知识产权管理体系，加强商标品牌建设，提升创新能力。建立健全政策协调联动机制，落实好研发费用加计扣除、高新技术企业所得税减免、小微企业普惠性税收减免等政策。持续扩大高新技术企业数量，培育一批具有国际竞争力的创新型企业。进一步发挥高新区的发展潜力，培育一批独角兽企业。

支持科技型中小企业。支持科技人员携带科技成果在园区内创新创业，通过众创、众包、众扶、众筹等途径，孵化和培育科技型创业团队和初创企业。扩大首购、订购等非招标方式的应用，加大对科技型中小企业重大创新技术、产品和服务的采购力度。

（九）提升开放经济质量

拓展利用外资方式。提高引资质量，重点引进跨国公司地区总部、研发、财务、采购、销售、物流、结算等功能性机构。可依法、合规在外商投资项目前期准备等方面给予支持。支持园区企业开展上市、业务重组等。优化外商投资导向，在园区基础设施建设、物流交通、承接产业转移、优化投资环境等项目，提供相应支持。

积极推进产业合作及承接产业转移。大力支持“飞地经济”发展。进一步优化产业布局，推动区域协调发展，依托现有园区共建“飞地经济”园区，区域间合理分工、优势互补、错位发展，构建相互支撑、合作紧密的产业发展新格局。深入推进京沈对口合作。充分发挥京沈两市比较优势，创新合作机制，共同推进供给侧结构性改革，促进市场要素合理流动、资源共享、园区共建，全面提升沈阳综合实力和国际竞争力，共同促进沈阳实现老工业基地全面振兴，共同促進北京“四个中心”建设。持续拓展开放平台通道，加快推进中德园建设，在高端装备、智能制造等领域加强与德国对接。高标准建设中日产业园、中韩科技园，办好中日“对话辽宁”活动，积极申办中韩投资贸易博览会。

（十）推动园区绿色发展

推动绿色产业发展。践行绿水青山就是金山银山的发展理念，把生态文明建设放在转型升级的突出位置，落实生态保护红线，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，加快推进节能减排和污染防治，积极引进低能耗、低污染、高科技含量和高附加值的产业项目，大力培育高端智能装备、新能源汽车、新一代信息技术、生产性服务业等产业。

实现园区绿色循环发展。强化规划环评与建设项目环评的联动管理，对高质量完成规划环评、各类成果清单清晰可见的经济开发区，可按实际简化建设项目环评内容。支持降低资源成本，国家级经济开发区内企业可集体与发电企业直接交易，支持按规定开展非居民用天然气价格市场化改革，加强天然气输配价格监管，减少或取消直接供气区域内省级管网输配服务加价。

（作者单位：沈阳市发展改革委）