胡蓬玮 路文会

〔内容提要〕建设东北亚国际航运中心是党中央交给大连的战略任务，也是大连城市发展的战略目标。随着全球竞争格局变化和区域一体化深入发展，大连东北亚国际航运中心建设与国际化城市建设的内在联系愈加紧密。本文以国际化城市视角审视国际航运中心建设，探索这种联系和选择能够有效提升东北亚国际航运中心发展能级的重要突破口。

〔关键词〕东北亚国际航运中心 国际化城市 发展路径

改革开放40余年来，大连作为中国开放经济发展的前沿窗口，也是中国沿海重要集装箱港口和东北亚地区重要枢纽港口，其港口和临港区域的发展备受关注。2021年两会，大连市《政府工作报告》贯彻落实建设大连东北亚国际航运中心的国家战略，做出“加快建设亚太对流枢纽，提升东北亚国际航运中心发展能级”的重要部署。面对新形势新要求，本文以国际化城市视角对建设航运中心的国际性要件以及持续发展的可能性和重要突破口進行深入研究。

一、2020年大连在国际化城市相关评估中的位次

近年来，大连国际化城市建设不断推进，在国内外相关专业性评估报告中，大连均位列其中。从全球航运中心城市综合实力评价来看，大连作为东北亚地区国际航运中心城市的国际认可度在近五年来不断提高，并加速向全球枢纽城市迈进。

从伦敦、鹿特丹、新加坡等全球公认的重要国际航运中心发展历程看，国际航运中心发展均遵循了从货物集散型、加工增值型到综合资源配置型的演进过程。其中全球综合资源配置能力是现代国际航运中心的核心功能，同样也是国际化城市的核心要件。东北亚国际航运中心建设任务与国际化城市建设存在紧密的内在联系。从广义上讲，我们理解国际航运中心为具有国际航运枢纽地位，并以国际航运产业作为核心纽带，带动所在和相关区域经济系统发展，促进相关产业合理布局，实现资源最佳配置的国际化城市。

（一）大连位列世界城市名册二线城市

《世界城市名册2020》由全球化与世界级城市研究网络（简称GaWC）发布，是基于政治、经济、科技、文化、国际化水平的综合指标，将世界城市分为四大等级。根据2020年世界城市名册，中国进入一线世界城市的有：北京、上海、广州、深圳、香港、台北。进入二线世界城市的有：成都、天津、南京、杭州、重庆、武汉、长沙、厦门、郑州、沈阳、西安、大连、济南，大连位列二线城市（见图1）。

（二）大连位列国际门户城市

《“一带一路”倡议下的全球城市报告（2020）》由中国城市规划设计研究院发布，基于全球创新网络、全球生产与服务网络、全球联通设施网络三大发展视角，对全球485个城市进行考察，将价值活力城市指数中排名前100位的城市分为四大层级：第一层“灯塔城市”（第1-20位），第二层“枢纽城市”（第21-35位），第三层“门户城市”（第36-50位），第四层“节点城市”（第51-100位）。中国共有14座城市进入百强，上海、北京、香港、深圳、广州进入第一层级，大连位列第三层级“门户城市”（见图2）。

（三）大连位列国际航运中心城市第23位

《新华·波罗的海国际航运中心发展指数2020》由新华社中国经济信息社联合波罗的海交易所发布，基于港口条件、航运服务和综合环境三个维度表征国际航运中心城市的综合实力。指数研究选取43个航运中心样本城市，大连位列第23位。2016-2019年大连国际航运中心发展指数排名整体上呈上升趋势。与2019年相比，2020年大连国际航运中心排名下降3个位次（见图3、图4）。

二、国际化城市视角下大连东北亚国际航运中心支撑体系的基础和构成分析

建设东北亚国际航运中心是党中央交给大连的战略任务，也是大连城市发展的战略目标。国际航运中心建设与国际化城市建设存在紧密的内在联系，互相依存、相互支撑。如果将建设国际航运中心与国际化城市进行优势叠加和功能协同，必然能够助推东北亚国际航运中心的建设。一般而言，国际化城市的支撑体系主要包括基础设施支撑、集疏运体系支撑、产业支撑、社会环境支撑等。大连打造东北亚国际航运中心，重点就是要发挥出大连在连接国内国外两个市场上具有的比较优势，进一步促进资金、货物、信息、技术、人才等资源要素的集聚和提高配置能力。大连市应以国际化城市视角审视国际航运中心建设，对国际航运中心支撑体系以及持续发展的可能性进行分析，进一步明确自身特点和比较优势，着力突破能够有效提升航运中心发展能级的关键环节（见图5）。

（一）基础设施支撑体系日益完善

交通、水电气、通信等基础设施，是东北亚国际航运中心及国际化城市建设的基础。目前，大连已拥有经国务院批准的正式对外开放一类口岸5个，共有开放泊位109个，航线覆盖世界160多个国家和地区的300多个港口，承担东北地区约70%的外贸货物和85%的外贸集装箱量，100%的商品车、60%以上的进口原油从大连港转运。大连港海铁联运发展处于全国领先水平，拥有我国唯一与港口无缝衔接的铁路集装箱中心站，已形成区域物流中心、合作场站、合作站点的内陆集疏运网络布局，覆盖东北地区50余个主要集装箱办理站，并延伸到俄罗斯、蒙古、中亚五国和欧洲国家，班列线路达40余条，海铁联运箱量连续十余年位居全国沿海港口前列。

（二）口岸综合服务支撑体系提质增效

海、空港和整个集疏运体系及提供各种配套服务的口岸综合服务系统等，是东北亚国际航运中心及国际化城市建设的重要内容。近年来，大连不断加大软环境改善力度，提高口岸管理规范化、标准化水平，大力建设多功能的口岸信息综合服务平台，完成国际贸易“单一窗口”国家标准版和地方特色18个业务领域74项功能建设，业务涵盖海关、边检、海事、外管、税务等23个部门，平台现有用户数量达15000家以上，货物申报、运输工具等主要业务覆盖率已达100%，口岸信息化水平不断提升，通关效率大幅提高。

（三）产业支撑体系优势锚固

临港加工业、商贸业、现代物流业、金融保险业、信息服务业等，是东北亚国际航运中心和国际化城市建设的重要支撑。大连市作为东北老工业基地的重要组成部分，是国家七大石化基地之一、国家船舶制造和海洋工程重要基地，产业基础雄厚，门类齐全。石化、装备制造、造船等传统优势产业链条不断延伸，正逐步形成黄渤海两侧呈“V”字型分布的临港产业格局。新兴产业加快成长，形成了以节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造等为代表的战略性新兴产业体系。农业现代化“四化同步”不断发展，海洋渔业、水果、畜牧、花卉、食用菌等特色优势产业持续发展。

（四）人才及科技资源支撑体系深厚集聚

各类创新人才、高校、科研机构、企业工程技术中心、重点实验室等，是东北亚国际航运中心和国际化城市建设的重要组成部分。大连市坚定不移实施创新驱动发展战略，现有各类专业技术人才总量85万人，技能人才总量116.5万人，30余所高等院校。大连拥有两院院士31人，各类高层次创新人才近5000人，市级以上科技企业孵化器与备案众创空间达138家，高新技术企业总数超过2400家，科技型中小企业注册数超过3000家，全市新建市级以上科技创新平台240家，国家级创新平台累计达到57家。

（五）社会环境支撑体系协调高效

体制机制、政策法规等社会环境，是提高国际化程度和建设东北亚国际航运中心的必然要求。大连市深入推进重点领域改革，供给侧结构性改革成效显著，营商环境持续优化。围绕大连国际航运中心建设，辽港规划实施了“一主一副两中心，东西两翼多支点”港口布局体系，完成对大连、营口、盘锦、绥中的整合工作，逐步形成统一、协调、高效的港口管理模式。加强自贸区与航运中心建设联动发展，利用自贸区先行先试优势，开展航运业体制机制创新，围绕跨境贸易便利化，在全国率先推出“24小时线上审批”“176项职权一章审批”“出口货物检验检疫证书云签发”等创新举措，建立了良好的体制机制和政策法规环境。

三、大连东北亚国际航运中心传统发展路径面临挑战

自2003年党中央、国务院提出“把大连建成东北亚重要的国际航运中心”以来，大连积极贯彻落实国家战略任务，取得显著成效。按照国际航运中心评价指标体系及评估思路，我们认为，大连国际航运中心港口基础设施功能完善，口岸集疏运体系形成规模化，海铁联运业务快速崛起，现代航运服务业功能基本完备，口岸环境和现代航运服务环境明显改善，已经基本建成东北亚国际航运中心，但仍存在港口货运量级停滞不前，服务能级没有明显跃升等短板，距离具有全球航运资源配置能力的目标还有相当一段距离。

（一）港口吞吐量持续增长乏力，货物资源配置能力不强

近年来，东北亚地区港口在国际贸易需求急速增长的带动下，集装箱吞吐量均快速增长。2010-2019年，东北亚地区重要港口集装箱吞吐量除东京港外均有大幅提升，釜山港排名虽下降1位次，但国际中转箱量占比超过50%，远超东北亚地区其他港口。大连港集装箱吞吐量从2010年的526万TEU（标准箱）增长到2019年的876万TEU，在全球重要港口集装箱吞吐量排名从第22位上升到第15位（见表1），而货物吞吐量10年内仅从2010年的31399万吨缓慢增长到2020年的33401万吨。2020年，我市受疫情等因素影响，外贸整体走低，对日韩贸易下降趋势明显，集装箱吞吐量511万TEU，降幅为41.7%，货物吞吐量33401万吨，降幅为8.8%，均远低于全国平均水平。“十四五”期间，大连港口吞吐量缓慢发展的态势将继续面临挑战。

从争夺东北亚航运中心地位的过程看，通常一个国际枢纽港的国际集装箱中转箱量占比应达到该港口集装箱吞吐量的30%以上。目前，釜山港与我国港口竞争最为激烈。釜山与世界100多个国家的500多个港口通航，国际集装箱中转箱量占集装箱吞吐量的52.6%左右，很多中国货物经釜山港中转，国际中转货物量居全球第二。相比较来看，青岛国际集装箱中转箱量占集装箱吞吐量的19%左右；上海港水水中转箱量占集装箱吞吐量的48%，其水水中转实际上包括长江中转、沿海中转以及国际中转，根据可获得数据显示，2019年上半年，上海港集装箱国际中转比例首次突破10%。而大连港货运规模和国际货流配置能力等方面更是远远低于釜山港。

从全球主要港口班期综合服务水平排名看，大连港受到港口服务、干支航线密度和货源基础较弱等因素影响，源于市场选择的国际中转业务仅限于“欧洲至日本”“欧洲至仁川”等，在东北亚主要港口班期综合服务水平中处于最末位置（见表2），较釜山、上海等国际公认的重要航运中心综合实力有很大差距，国际认可度也有待于进一步提升。

（二）港口服务水平不高，航运服务高端化和国际化进程缓慢

国际航运中心的发展离不开高水平的航运服务。经过多年的努力，大连港口服务水平和通关环境得到了较大改善，特别在落实“三互”推进口岸大通关建设后，口岸保障服务水平逐步提高，海运进、出口货物通关时间比以前有了明显的缩短，但与其他国际航运中心相比，大连港的船舶大型化程度、码头作业机械自动化程度、通关环境总体状况满意度等指标均不高，同时还存在部门间缺乏有效协调、行政效率低下等问题，具体表现在平均通关时间、进口货物速度、出口货物速度、当日放行率、船舶登記业务流程等方面。

大连国际航运中心在低端航运服务业发展方面形成了一定规模，资金密集型的中端航运服务也得到一定程度的提升，主要集中于船舶代理、码头仓储、货物代理等服务领域，而具有国际流动性、产业附加值较高的高端航运服务企业数量仅为个位数，并陆续向其他经济发达城市转移。“十四五”期间，大连航运服务高端化、国际化将继续面临着发展束缚。

一是国际航运服务发展与金融、贸易以及科创策源中心建设的联动不足，航运要素集聚层次仍然偏低。国际航运服务是金融、科技、法律等服务在航运领域的具体表现。伦敦的经验表明，国际航运服务高端化、国际化发展得益于金融服务、科技创新、海事诉讼和制裁等领域的强大支撑。相比较而言，大连国际航运服务创新发展相关服务支撑不足。调研发现，航运业作为一个对资本市场依赖度巨大的行业，大连的航运企业融资仍然主要依赖商业银行，产品种类单一、创新不足，缺少船舶融资专业市场及产品，即便航运融资租赁业务有了一定发展，但是实质上还是“类贷款”产品。船舶交易、海事法律等高端航运服务发展滞后，其主要表现为高端航运服务的关键要素的集聚程度不高，创新能力不足，向外辐射能力有限。港口作业的综合生产效率、安全监管、自动化装卸和仓储等航运服务的信息化、智能化建设水平不高，尚缺乏对未来船舶低碳化发展趋势和应对措施的针对性研究。

二是航运制度环境和接轨国际方面存在薄弱环节，服务能级有待进一步提升。大连国际航运中心已初步实现规范航运市场行为、调节航运市场价格、沟通航运市场信息等多项功能，并且积极引入国际性采购中心和批发分销集团，以期成为跨国企业在东北亚分部的所在地。而在航运管理制度、体制和运行机制等方面建设力度明显不够，如国际航运政策取向、航运政策的自由化程度和宽松程度、港口保税区与其腹地保税仓库的联动程度等。从釜山港建设经验看，釜山港以较低的港口收费、中转货物奖励机制以及“境内关外”自由港政策积极吸引全球中转货物。目前，釜山港是东北亚最大的国际中转枢紐，美国约80%的产品，日本、中国台湾、中国香港、欧盟20%的产品都经过釜山港中转。我们认为，当前大连在利用“开放”这一要素来提高航运吸引力方面，与著名航运中心相比还存在一定的差距。

四、国际化城市视角下深入推进大连东北亚国际航运中心建设的发展路径

（一）聚焦全球产业链格局变动，夯实进出口贸易产业基础

一是应对产业链供应链变迁。鼓励顶尖科研院所与具有工业体系优势的区县乡镇以及企业进行合作，重点研发生产在国际市场具有相对不可替代性或完全不可替代性的中间品材料或关键零部件等高附加值产品，实现市场体量和产品不可替代相结合的产业优势，嵌合全球供应链关键环节。

二是共建跨区域产业园区。围绕“一圈一带两区”区域发展格局，以沈阳、大连国企、区级政府为主体与省内其他区域共建跨区域产业园区，整合提升东北区域优势资源，促进要素合理流动和优势资源高效集聚，发挥大连国际金融、国际贸易和国际航运等开放优势，加快打造腹地经济新优势。

三是打造以大连港为枢纽的国际物流园区。借鉴釜山港的物流增值模式，吸引东北亚各国（地区）在大连投资建立物流中心、配送和加工包装中心，进口的货物先在大连港进行加工、组装、分类、包装、贴标签、检查、管理等高附加值的流程和制造，再配送到海外地区；实行多样化的物流税费优惠政策，为新入驻企业提供系列税收优惠政策，包括对直接税实施全免政策，同时实行前五年增值税和关税的100%全免；实行根据外商投资额减少租赁费制度。

（二）打造东北亚重要商品集散中心，提供市场通道支撑

一是打造转口贸易中转基地。加强中转货源的开发，加速商贸物流主体集聚，吸引外国跨国公司在大连设立贸易型总部，促进各类跨国公司货物汇集到大连子公司，与国际转口货物一起参与集中调拨、配送；瞄准国际冷链产业加速整合的时机，吸引冷链物流头部企业布局大连，谋划运输制冷低碳化解决方案的“先手棋”；加快适应国际贸易订单碎片化和班轮运输大船化的趋势，为转口贸易提供集拼、分拨和交割等各项贸易增值服务。同时，强化国内转口贸易业务，鼓励大连港腹地及外省市企业货物经大连口岸进出口，并在大连中转、重新拼箱后发往其他目的地。

二是推动大宗进出口商品交易市场建设。推进建设大宗商品国际现货交易中心，准确定位大宗商品种类，聚焦原油、有色金属和化工类大宗商品，促进发展大宗商品进出口贸易；拓展大连商品交易所的交易品种，做深期货市场和现货市场互动发展，积极争取国际定价权。

三是积极争取增设免税购物试点。在大连港国际邮轮中心增设进境免税店，对标日本、韩国等模式，调整购物退税政策和操作流程，以提高退税便利度；机场、港口等离境免税店将购买对象扩大到离境前的中国公民，允许公民出境前在市内店购买免税品，出境时在口岸隔离区内提货；在市内繁华商业区百货店等国内流通渠道增设免税店，扩大免税经营面积、丰富免税品种类。

（三）推动新技术引领航运“低碳智网型”发展

一是推动低碳化航运发展。加快布局氢源产业基地，启动建设深冷液氢储氢型加注站和液氢海上接收站等基础设施，开发氢能应用场景和商业路径；制定船舶低碳排放解决方案和标准，重点围绕改善物流、提高能源使用效率、能源变革等方面的减排措施及液化天然气（LNG）燃料、碳中性燃料、电池动力技术、太阳能面板、空气润滑、轻质材料等技术措施。

二是以新技术引领航运要素数字转型和智能升级。聚焦开发基于北斗定位技术和5G技术的船联网大数据处理、智慧海事监管服务、无人驾驶船舶智能系统、智能集装箱配载管控等船舶和航运技术；规划建设全自动化码头，聚焦开发动力能源技术、导航技术、远程监控技术、路径算法技术、资源调度算法技术、集成调试技术等自动化关键技术，实现船舶装卸作业系统、堆场作业系统和水平运输系统的全过程智能化操作。

三是建立专业领域的关键零部件和技术交易市场。着力构建能够有效提升航运中心发展能级的新技术产业生态圈，建立高端装备制造（航空器、轨道交通装备、重型机械制造、现代煤化工装备及高技术船舶主机与关键零部件）、新能源关键零部件及动力电池、节能环保设备、前沿新材料、生物医药、集成电路等技术交易市场；提供集保税展示、全程物流、商务服务和供应链金融为一体的综合服务配套。

（四）争取吸引高端航运要素的政策和制度突破

一是研究探索航运税负减免试点方案。参照国际现代船舶吨税的通行做法，在我国现行传统船舶吨税制附加政策性船舶激励制度的框架下，结合实际情况对东北区域主要港口和欧美的定期集装箱船制定切实可行的税率优惠方案，提升在东北亚港口群、尤其与釜山港竞争中的比较优势。

二是实施更包容的航运服务业开放政策。不断深化国际船舶登记制度改革，将自贸试验区内国际航运功能性机构、国际船级社分支机构、国有和民营主要航运公司分支机构设立审批改为备案管理；探索开展具有实质性“境内关外”的自由港政策，国外货物从大连港转港出口可以不进行备案等。

三是加快推进口岸政策制度改革落地。探索有利于“中日韩自贸区”框架下国际贸易“单一窗口”国家版和地方特色功能互联互通试点运行的配套政策；持续提升国际贸易“单一窗口”“提前申报、货到验收”等多项海关制度功能，在各业务领域全面推广应用国際贸易“单一窗口”标准版，争取实现国际贸易“单一窗口”主要业务覆盖率达到95%，大幅提升进出口货物抵港（离港）到提离、单证办理效率，并降低相关费用。

（五）提升现代航运服务业发展能级

一是实行基于供应链服务的全方位联盟。主动参与到与现代物流有关的各个环节，通过出租码头或与船公司联盟等形式吸引更多的船公司挂靠，开辟更多的外贸航线特别是远洋干线，增加港口航班密度和扩大覆盖范围；培育在港吞吐量超百万箱的大型船公司，吸引建立船公司中转基地，加大港口集货能力；优化大连港全部作业流程，将增值活动、非增值活动和无效活动甄别出来，在内部和外部的物流链中实现无缝连接，达到国际最高服务标准。

二是打造自贸区综合航运物流保险营运中心。支持航运保险产品注册制改革，鼓励发展离岸再保险业务，吸引日本、俄罗斯等国家和地区及东北腹地的航运物流保险资源向大连集聚。推动航运物流保险产品创新，结合高端装备制造出口、冷链物流、物流产业园等各种航运物流新业态，推出航运物流灭失保险、责任保险、产业链保险等高端业务。

三是强化与大连区域性国际金融中心建设联动。充分发挥大连商品交易所金融交易功能，争取金融机构总部政策支持以及知名全国性交易平台的延伸业务；引进2-3家国内排名前十的航运融资租赁公司分支机构，加快完善融资租赁产业发展配套服务；鼓励金融机构加强航运金融产品研发和创新，探索通过产业链延伸、股债联动与投租结合、专业化运营等方式创新金融产品；支持在自贸试验区开展航运金融衍生品交易，形成航运融资中心和航运资金结算中心。

四是打造东北亚地区冷链物流发展最优环境。在疫情防控常态化条件下，大连作为国内国际物流链、供应链的重要节点城市，是“外防输入”的重要阵地和畅通“双循环”的重要枢纽，进口疫情防控工作异常艰巨。要切实发挥大连在全国冷链产品进口中的重要作用，助推大连冷链产业高质量发展，加快制定《“十四五”时期大连冷链物流发展规划》，大力培育冷链物流业，逐步完善标准化体系建设，积极推进东北亚冷链产品交易平台、大连冷链物流指数以及大连冷链货物贮运订单（期货、现货）平台、大连冷链物流公共信息服务平台、相关冷链物流业劳务人员中介服务平台“四个平台”建设，不断提升行业监管力度，全力打造国际化、现代化冷链物流标杆城市。充分利用大连自由贸易试验区的创新优势，优化口岸服务环境，在冷链货物通关、关税减免、人员出入境、船舶管理等方面实施更开放、更便利措施，打造东北亚地区冷链物流发展最优环境，助力提升大连现代服务业发展能级。

（作者单位：大连市发展改革研究中心）