王巍 李林

摘要：在社会资本的参与养老服务体系建设的背景下，公办养老机构在此大背景下该如何发展成为社会关注的问题。文章以Y市养老机构为研究对象，发现当前公办养老机构发展障碍主要存在于在职能定位、基础设施建设、服务内容以及监督主体四个方面。为实现公办养老机构健康可持续发展，公办养老机构在今后发展中应在发挥“兜底性”作用的基础之上，进一步实现硬件设施智能化、服务内容层次化、监督主体多元化，推动自身服务功能转型升级。

关键词：公办养老机构;养老服务;职能定位

一、引言

为积极应对人口老龄化，2019年国务院先后印发《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》和《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，确立了“激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系”的指导思路，进一步健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系激发养老服务市场活力。根据民政部统计数据显示，截至2018年年底，我国养老机构中由社会资本承办的机构数量占比超过机构总数的50%，在这一大背景下，公办养老机构如何更好发展，成为学者们关注的热点问题。

养老机构公建民营在发挥政府和市场各自优势的同时，也可以实现帕累托最优状态（巢小丽、毛寿龙，2017）。但是随着公建民营模式的发展，公办养老机构的发展出现了新问题、新困境。围绕广西崇左市养老机构展开的研究发现，公建民营模式在实际运作中面临着规章制度零散、政府与市场之前的互动不畅、资源动员能力缺乏弱化的发展困境（罗玉华、黎赵，2019）。就养老机构自身发展条件而言，面临着医疗资源难以有效配备、养老护理员难以有效供给、商业保险难以有效覆盖、财政投入难以有效支撑等制约性因素（王峥、罗晴珊，2018）。公共服务合同外包的运作过程政府自身极易缺位，过度的市场化机制反而会带来一定的负面影响（陈天祥、郑佳斯，2019）。为破解公办养老机构发展困境，咸宁市公办养老机构实施“分类集中”的方式，理顺各级政府的权责，公办养老机构在保障兜底服务基础之上，接受社会代养，其收益支撑养老服务体系建设（陈红卫、叶毅等，2019）。

本文认为公办养老机构在积极探索“公办民营”模式的同时，更应该明确职能定位，提高自身的服务质量和水平，发挥自身特有的“公益性”作用。

二、Y市的公办养老机构发展现状

Y市地处黑龙江省北部，受多重因素影响人口流失严重。调研数据显示，2018年Y市人口自然增长率为-1.51‰，净迁出人口达1.3万人。同年，60岁以上老年人口达到27.2万人，约占人口总数23.9%，高于全国平均水平6%。在老年人持续增加和年轻人持续外流的双重压力下，Y市已成为深度老龄化社会。在养老机构的入住选择中，公办养老机构处于首选项，有的公办养老机构出现一床难求的现状，选择民办养老机构的意愿较弱。

此背景下，Y市积极应对老龄化，推动养老产业发展，完善养老服务体系。

（一）积极推动社区养老

按照国家十三五规划部署，Y市充分发挥社区的依托作用，成立社区服务中心，服務中心除了提供基本的医疗服务外，还为老人提供餐饮服务，解决老年人尤其是独居老年人日常生活问题。社区积极与邻近城市的社区开展联谊活动，定期开展老年联谊活动，老年人可“以舞会友”，“以棋会友”，老年人精神文化生活得到丰富。

（二）主动发展“候鸟式”养老服务

Y市借助当地环境优势，积极发展养老服务业。在为本地居民提供养老服务的同时，主动探索养老服务产业转型升级，为外地老年人提供“南雁北飞”的候鸟式异地养老服务。笔者在调研中了解到，个别公办养老院凭借优质的服务和逐渐形成的品牌效应，每年的5～10月会吸引大批外地的老年人前来康养。

Y市借助区位因素带来的环境优势，积极发展养老产业，既有效应对经济下滑的冲击，又满足老年人机构养老需求。Y市公办养老机构相比邻近城市，入住率明显高于邻近城市，但其可持续发展仍存在困境。

三、公办养老机构面临的发展困境

（一）职能定位有待明确

公办养老机构公益性的特点未充分体现。公办养老机构应发挥“保基本”的兜底作用，优先吸纳有需求的“低保”或失独老人入住。当前由于相关政策缺乏具体规定，且公办养老机构收费低，服务质量有保障，使大量老年人青睐公办养老机构，其中不乏高收入人群。存在高收入老人曾在民办养老机构入住，但是因公办机构收费较低，服务质量与民办机构不相上下最终选择长期入住公办养老机构的现象，加剧了公办养老机构床位紧缺局面。也使得亟需政府照料的老年群体被排挤到收费相对较高的民办养老机构，养老服务难以实现均等化，更难以弥补收入不平等产生的差距。公办养老机构中失能、失智的民政特殊供养对象，及低收入老年群体所占比例偏低，导致养老资源错配现象凸显。

（二）硬件服务有待升级

基础配套设施改造升级滞后。早期修建的公立养老机构受当时养老观念和资金链的影响，建设缺少前瞻性，必要配套设施未一并修建。电梯和防滑设施的缺乏，增加老年人活动风险，降低其活动意愿。此外，医疗设施和辅助设施建设方面也有欠缺。机构内针对突发性疾病急救设施的缺乏，降低了老年人救护成功率。起居室内“一键紧急呼救”设施的缺乏，使老年人发生意外后无法第一时间求助。

智能互联设施普及率较低。养老机构的护理模式尚未与“互联网+”深度融合，智慧化服务发展不足。机构内公共场所的防跌倒机器人、情感陪护机器人等智慧化、便民化智能设备的欠缺增加机构的人工成本的同时，也使老年人个性化需求无法满足。起居室内的硬件设施智慧化程度低，智能电视、智能灯具等智能家具的欠缺，使得“智慧养老”在老年人日常生活中普及率低、可及性差。

（三）护理服务内容有待扩展

养老机构服务内容扁平，依旧集中于传统照料。首先，护理员受教育层次普遍较低，且未受过系统性训练，导致护理服务大多为日常照料。随着医养结合模式的推广，护理员应具备较为专业的护理能力。服务内容也缺乏多样性。其次，心灵关怀不足，除了基本生活照料外养老机构对独居老人的精神慰藉服务相对缺乏。最后，养老机构所提供的文体娱乐服务较为单一，无法满足老年人多元化需求。棋牌室或健康讲座，仍是低水平的文体活动，文体娱乐服务的提供应适当考虑丰富老年人精神生活的需要，而非简单的消磨时光。

（四）服务监督主体有待扩充

监督主体的单一化影响服务质量提升。首先，缺乏统一行业服务标准，养老机构提供何种服务的随意性较大，导致机构精细化管理不足，也使监督评估工作缺乏标准依据，评估工作难以有效开展。其次，就监督考核主体而言，当前主要为政府部门，其在对公办养老机构进行考核监督时，集“运动员”和“裁判员”双重角色于一身，使监督考核的客观性和公正性易受质疑。最后，由于政府部门并非专业的评估机构，其对机构考核的程序和标准难以做到规范化和专业化，监督考核结果的科学性易受质疑。监督主体的单一化，不利于营造养老机构之间公平竞争的环境。

四、公办养老机构发展的对策建议

（一）明确职能定位，发挥“兜底性”作用

养老机构在养老体系建设中发挥着补充性的作用，公办养老机构除了发挥“补充性”作用之外，还应积极发挥“兜底性”作用。今后公办养老机构的发展中，可借助负面清单制定准入规则以使服务对象更具针对性，如北京市公办养老机构的入住条件为“失能或 80 岁以上的高龄老人”。公办养老机构借助准入机制，将高收入老年人向民办养老机构引导，使低收入或失独老年人得以入住公办养老机构，不仅缓解其床位紧张状况，也使其公益性得以体现。公办养老机构在积极探索“公办民营”模式时，应明确“公办民营”归根到底是“公办”，在转制过程中要避免此类养老机构过度商业化，使得其丧失了公益性。

（二）优化基础设施，提升智慧化程度

政府应积极推进老旧养老机构的基础设施升级改造，强制性要求养老机构加装电梯和防滑设施。结合医养结合模式，养老机构应具备必要的医疗救助条件。养老机构的公共场所应安装AED（自动体外除颤器）、血压测量仪等仪器，为实现健康老龄化保驾护航。

进一步提升基础设施的智慧化水平。一方面，养老机构可在机构内部的公共场所安装情感陪护机器人，借助机器人在一定程度上实现老年人的心灵护理和自主学习。另一方面，通过公开招标的方式与互联网公司展开合作，升级室内设施打造智能化起居室，提升智慧养老可及性，简化设施操作流程。借助智能灯具，降低老年人起夜的跌倒风险。智能化设备的应用，在改善老年人的居住环境的同时，又能提升老年人满意度。

（三）充实服务内容，满足差异化需求

服务内容的充实是以护理人员的职业能力作为支撑的，为此要积极开展护理培训，提升护理人员的职业能力。养老机构与医院开展交流合作，定期聘请护理康复科室的专家为护理人员进行现场授课，提升机构内的护理人员康复护理能力。同时，积极通过线上授课的方式开展培训并对培训进行考核，将考核成绩与护理人员收入挂钩，促进护理人员技能提升。

护理人员应根据老年人的自身状况，提供层次化护理服务。对于半失能、失能老人除了提供日常的照料外，还应为其提供康复保健服务。对于健康状况较好的独居老人要注重其精神慰藉，对其开展适当的心灵护理。就提供文体娱乐服务而言，应与时俱进丰富讲座内容，积极为老年人讲授其接受能力之内的当前社会新技能、新知识，让老年人不与时代脱节，积极引导和支持老年人培育高雅兴趣，通过护理员自身能力的提升和养老机构的必要支持，实现服务内容的优化升级。

（四）拓宽监督主体，构建多元化监督体系

提升监管公信力，需政府主动拓宽监管主体。积极借鉴政务服务“好差评”制度，让养老服务体系中最有发言权和评价权的老年人乃至其子女參与到监督和评估的工作中，以此倒逼养老机构服务水平和质量的不断提升。主动引入第三方评估机构参与监督与绩效评估，携手政府和老年群体一同为养老机构制定统一的服务标准，为监督与评估的开展提供依据，为管理的精细化提供改进方向。在多元监督体系中，虽然监督主体不再仅局限于政府，但政府的监督仍不可缺位。政府要发挥好“掌舵者”的作用，防止公办养老机构过度商业化，保证重点优抚对象优先入住，真正发挥公办养老机构的“兜底性”作用。通过构建多元化监督体系，促进公办养老机构健康可持续发展，使其在实现商业化运作的过程中也能发挥公益性。

五、结语

在养老服务体系改革进程中，公办养老机构的转型升级要明确自身发展路径，避免过度商业化。本文对黑龙江省Y市公办养老机构研究发现，当前公办养老机构面临职能定位模糊、硬件支撑滞后、服务内容扁平，监督主体单一，四个方面发展困境。为此，本文认为，今后公办养老机构的转型升级，应明确自身职能定位，充分发挥“兜底性”和“公益性”作用。在此基础之上，公办养老机构要积极从硬件设施和服务内容两方面推进机构内养老服务的转型升级。加之，借助多元监督体系的构建，确保公办养老机构朝着“兜底性”、“公益性”职能定位的方向发展，推动多层次养老体系构建，实现老年人老有所养，满足老年群体日益增长的美好老年生活需要。

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（作者单位：哈尔滨商业大学）