1 BOT模式相关理论概述

1.1 BOT模式的概念

BOT模式的英文全称为“Build Operate Transfer”，中文翻译过来指的是“建设-经营-转让”，这也是民营企业参与基础设施建设、提供公共服务的重要途径之一。从本质上来看，BOT模式指的是政府与私人企业通过签订协议的方式，政府将特许经营权赋予私人企业，批准其投入资金来建设、管理、经营基础设施，在特许权到期后将建设的基础设施的经营权转移至政府的模式。而就养老项目而言，在应用BOT模式的过程中，也需要与产业链的各个环节进行有效的合作，主要包括保险公司、基金公司以及银行等。

1.2 项目融资BOT模式的操作程序

虽然BOT项目的类型众多，但是整体而言，任何一个项目的建立都需要进行立项、招标、协议谈判以及协议签署、项目建设、项目运营、项目转让的流程。BOT项目的具体流程可以划分为三个阶段，即准备阶段、实施阶段、移交阶段。

1.2.1 准备阶段

准备阶段最重要的工作就是对BOT项目进行确定。基于资格预审、公开招标的方式筛选出符合要求的项目承包商。政府部门负责新项目申请的批准、立项工作，且按照许可合作协议中约定的内容将特许权赋予项目公司。在新项目的各个股东完成协议签字流程之后，项目公司通过股权融资、债权融资的方式来获取资金，此外，项目公司还要与施工单位签订相应的协议，并且将施工开工报告上报至政府相关部门。特许经营者的筛选是准备阶段的重中之重。

上海红日家园是国资委直接监管与领导的国有控股龙头企业，注册本为6400万元，大股东为华润集团与百威英博家族基金管理公司共同出资成立的华润维麟养老服务有限公司，持股比例达到了60%。该公司的股东是国内外知名度较高大企业，确保了养老服务质量处于比较高的水平，风险得到了有效控制，再加上该公司在养老服务方面拥有比较丰富的经验，经营模式也比较丰富，因此，政府在选择特许经营者的过程中，对于红日家园有着比较高的偏好。

1.2.2 实施阶段

BOT新项目的建设与运营是实施阶段最重要的两个方面。在建设基础设施的过程中，项目公司基于顾问组织的意见对项目建设工程进行合理的分配，实时跟踪建设的状况，并采取有效的措施来管理各项财产，确保项目的建设符合相关要求，将成本控制在合理水平内，并对贷款公司进行有效的监督，保证其基于项目的要求来开展各项投资行为，在尽可能高的预算内保质保量地将项目建设完工。相应的在运营过程中，项目公司要对运营公司进行有效监督，要求其提高管理的水平，确保项目能够更快投入运营，从而获取经济收益。除此以外，还要对项目的维护、保养提高重视，确保其能够长期、稳定地处于正常的状态之中，为项目的移交提供保障。

红日家园在发展过程中与欧洲地区最具知名度的Armonea公司建立了稳定的合作关系，引进了国外先进的管理模式，并立足于国内养老服务行业现阶段的发展状况进行了改良，在不影响原有项目运营的前提下，开发了各式各样的新项目。经过长期的发展，红日家园已经不仅仅局限于上海地区的发展，已经在国内多个省市设立了下属子公司，如南京工日瀚瑞企业管理公司、上海金色年代养老服务公司等。

1.2.3 移交阶段

在特许期结束以后，项目公司要按照BOT协议事先约定的内容将项目的经营权重新移交至政府手中。

在确定许可价格的过程中，要从两个方面来入手，一方面，采用何种方式来确定许可价格；另一方面，采用何种方式来建立特许价格调整机制。基本许可价格是对项目经营风险、价格因素等方面综合权衡后制定的，既能保证社会整体利益的实现，还能保证个人利益的达成，这也是供应项目产品、服务之初制定的价格。在对许可价格进行调整的过程中，要以调整要素、调整频率以及调整程度三个方面来具体展开。

在进行项目移交的过程中，政府与企业还要处理多个事项，如资产评估、利润分配、债务偿还以及法律诉讼等。

2 我国BOT模式下养老项目建设存在的问题

2.1 前期投入大，回报周期长，融资成本较高

养老BTO项目是养老模式的创新，其主要客户是那些拥有特殊要求且年龄相对较大的人群，这类项目对于服务设施有着非常高的要求，与普通养老项目相比较，BOT养老项目的劣势非常明显，前期的资金投入相对比较大，并且由于其还具备公益性特征，成本回收的周期比较长，一般要10年至15年才能收回成本，资金占用量大、流动性弱以及盈利能力不强是其最突出的特征。传统的融资模式无法解决其资金匮乏的问题，这对BOT项目的发展产生了巨大的阻碍作用，导致其扩大市场资本的难度比较高。除此以外，养老BOT项目只有土地的使用权，并没具备所有权，想要通过银行贷款的方式来获取资金具有比较高的难度。针对这种情况，积极引入保险资金或利用民政渠道来取得低息长期贷款是BOT项目解决资金缺口的主要途径。

2.2 政府监管能力有限，存在监管漏洞

项目公司在项目经营过程中占据了主体地位，无论是在内部管理方面，还是在养老服务提供方面，各项工作均是有项目公司进行的，其具有比较强的自主性、灵活性，因此，有必要加强监管水平。BOT项目主体类型非常丰富，如城建商、金融机构以及运营公司，等等，并且与多个部门有着比较高的关联度，这些部门无可避免地存在逃避责任的现象，导致项目监管的有效性水平比较低，项目公司出于自身利益实现的考虑有可能做出违背协议约定的实情，损害了消费者的权益，进而导致项目难以为继。由于BOT项目具有比较强的专业性，监管机构未必对这些方面有着足够的了解，导致监督效果不佳，并且仅仅是通过政府来进行监督也会出现各式各样的问题。除此以外，政府并未基于养老项目的特征制定详细的用地规定，导致项目房屋的建筑性质处于模糊的状态之中。

2.3 没有明确的盈利模式，收益风险大

从我国现阶段养老BOT项目的发展状况来看，成熟度相对较低，尚未建立有效的盈利模式。这些项目是为老年人服务的，这类人群的收入水平比较低，仅仅是凭借养老保险、储蓄无法支付养老服务项目的费用。这也是造成养老BOT项目收益率、利润率水平较低的根本性因素，再加上养老BOT项目还具备公益性特征，收益的稳定性较差，因此，社会资本对于这类项目的投资热情较低。

2.4 项目运营具有法律风险

BOT模式是近些年来才出现的产物，国家基于该模式的个性特征制定更具针对性的法律法规，导致BOT模式有可能面临着比较高的法律风险。通过对实际案例的分析，可以发现，绝大多数争端主要体现在以下几个方面：第一，送养人对于生老病死的自然规律缺乏正确的认识，选择非理性的行为来干扰养老机构，并以此为要挟向其索取物质赔偿，赔偿主体必然是问题之一，养老BOT项目的主体比较多，尽管养老机构签订了协议，但是送养人在负面情绪的作用下有可能会随机选择赔偿主体，这对养老项目的正常运营形成了负面影响。第二，以第一个问题为基础，如果存在第三者对客户的权益造成了损害，在养老机构与第三人责任模糊的状态下，如何认定各自的责任便成为难以解决的问题，这些问题与养老机构、政府、保险公司等密切相关，影响到了养老机构的运营状况。第三，BOT模式的养老产业链具有比较高的复杂性水平，与客户生活的诸多方面有着较高的关联度，养老机构怎样构建健康、有序的运营体系，制定何种形式的服务要求，养老机构中的各种硬件设施、服务水平、饮食标准等对于客户生活质量的好坏具有重要影响，如何通过法律来进行规范也是需要重点考虑的地方。第四，养老机构是否有必要承担、怎样承担监护责任也是政府以及项目经营者需要综合权衡的环节。

3 江苏无锡扬子颐养中心养老服务项目BOT模式案例分析

3.1 项目概况

无锡扬子颐养中心属于无锡市重点民生工程之一，建设在无锡市社会福利中心内，属于福利中心的二期工程，其使用的土地归福利中心所有，属于医疗与养老相结合的养老机构，功能比较全面，标准也比较高。从筹划到最终的建设完成，无锡市政府都给予了强有力的支持。

3.2 扬子颐养中心养老服务项目应用BOT模式的优势

3.2.1 BOT模式的应用解决资金投入难题，缓解了当地政府的财政压力

相关数据显示，到2020年末，我国将有2.5亿人超过60岁，在总人口数量中的占比达到了17.8%，其中，有46.2%的老人为独居状态，老年抚养比将会增长到28%。老年人数量的大幅度提升，势必会进一步加大社会保障支出的压力，仅仅是通过政府投入来解决这一问题显然是不现实的，有必要借助BOT模式吸引社会资本的参与才能够解决资金匮乏的问题。

以无锡扬子颐养中心为例，该项目预计投资1亿元人民币，其中，江苏扬子养老产业管理有限公司与无锡市政府分别出资9000万元、1000万元，由此可见，政府出资比例相对较少，一定程度上了解决了政府财政资金匮乏的问题。

3.2.2 BOT模式的应用缓解了当地养老供需矛盾

从1994年开始，无锡市老年化程度不断提升。从现阶段的情况来看，无锡市的常住人口达到了800万，其中有130万人为老年人，在总人口数量中的占比达到了16.25%。随着养老市场需求的不断扩大，无锡市养老服务供应不足的问题逐渐暴露了出来。近年来，首批独生子女的父母逐渐老去，由独生子女组成的家庭往往面临着更大的赡养压力。并且，老年人的生活水平与过去不可同日而语，对于医疗保健、护理健康以及休闲服务相结合的养老方式得到了老年人的广泛认可，集中养老方式的应用度不断提升。在此背景下，无锡市制定了“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所学、老有所为”的整体目标，要想实现这一目标，必须要进一步提高养老机构的投入力度，让它们来提供专业水平更高的养老服务。

该中心占地面积为20000平方米左右，投资额达到了2亿元人民币，房型也比较多，分为标准间、多人间、单人间、套房、专业护理房间，一共设有650张床位，老人可以基于自身的情况选择适合自己的房型。该中心自投入使用以后，得到了老年人的广泛认可，现有150余位老年人入住，入住率为23%，在一定程度上解决了无锡市养老服务供给不足的问题。

3.2.3 BOT模式的应用有利于满足多层次的养老需求

就我国而言，在过去相当长的一段时期内，养老机构基本上都属于公办性质，养老服务也比较单一，无法满足老年人的个性化需求。在应用BOT模式之后，养老机构要进一步提高资金投入力度，招聘专业能力较强的人才，提升养老服务的专业化水平。在经济效益的推动下，私人企业能够以老年人的实际需求为立足点，推出各式各样的养老服务，满足各个层次老年人的个性化需求，对于老龄化问题的解决具有一定的参考意义。

该中心选择了医疗与养老相结合的新型养老模式，中心内建设了棋牌室、书画室、儿童乐园等诸多娱乐设施，同时还建设了老年护理院，下设六个中心，分别是护理中心、临床中心、康复中心、理疗中心、体检中心以及中医养生中心，并且还招聘了专门的营养师，由他们制定符合老年人饮食健康的各类膳食，确保老年人的需求都能够得到满足。

3.2.4 促进高端人才引进，培育高素质养老产业从业队伍

在新员工入职时，无锡扬子颐养中心首先会对其进行入职培训，每个星期进行两次培训，一次以技能操作为培训重点，另一次则以职业道德培训为重点，对于培训成果，中心还要进行总结，找出其中的问题，并进行相应的改善。此外，该中心在人员招聘的过程中，对于年龄、学历水平、形象等制定了比较高的标准，使得护理团队形象得到了有效提升，对老年人产生了较强的吸引力。

3.3 江苏省无锡扬子颐养中心养老服务项目应用BOT模式的不足

3.3.1 融资成本较高，投资额大、融资期长、收益的不确定性大

2007年，该项目正式开始动工，由于前期的准备工作比较复杂，花费了大量的时间，导致整个项目历经十年才建设完毕。通过估算，扬子颐养中心的总投资额达到了1.59亿元，其中有55.21%的比例为工程建设费用，为0.88亿元。由于工程建设需要花费大量的资金，筹集的资金数额比较多，导致贷款审核更为严格，财务费用也由此增多。

其实，这次真的是易非误会了，他们只是想对易非客气，想别吵着她了，可这突如其来的客气，反倒让易非觉得生疏和孤单。

3.3.2 市场机制的引入，行业竞争压力不断增大

近些年，BOT模式得到了比较广泛的应用，私人企业对于BOT养老项目的参与度持续提高，导致市场竞争力度逐渐增强。江苏扬子养老产业管理有限公司是国内第一批参与BOT养老项目的企业，预期在未来的发展阶段能够取得相对比较稳定的收入，但是由于竞争力度不断提升，再加上各种不可预知的风险，导致江苏扬子养老产业管理有限公司有可能会以降低资费的方式来获取更多的客户资源，尽管这一方式能够提高自身的吸引力，但是也会对自身的利润率带来负面影响。

4 我国养老服务业引入BOT模式的建议

4.1 政府层面

4.1.1 制定并完善相关法律法规

纵观我国当下现行的法律法规以及出台的各项政策，对于BOT养老项目的适用性相对较低，为了确保BOT模式能够与养老行业更好地结合到一起，有必要对法律法规以及政策进行补充与发展。在BOT模式中，政府的作用不容忽视，其承担了项目策划、项目实施等诸多工作，对于BOT项目的成功与否具有重要影响。

4.1.2 有效发挥政府职能

近些年，养老问题逐渐引发了社会各界的广泛关注，在建设有中国特色社会主义的过程中，政府要始终以人民的利益为基本立足点，以更开放、更包容的心态来积极引入新的参与主体，确保市场活力处于比较高的水平。此外，还要进一步提升对BOT养老项目的监管力度，时刻关注项目的运营状况以及养老服务的质量，制定更为详细、严格的法律与政策来提升BOT项目的规范性水平，确保其能够发挥应有的作用，为老年人的身心健康提供强有力的保障。

4.1.3 积极引导养老产业与BOT模式相适应

为了稳步推进“促进养老事业、产业的全面发展，弥补养老服务体系的缺陷，进一步提升普惠型养老、互助型养老的发展水平，培养养老服务新形式，建立居家与社区养老相结合的模式”的要求，我国在发展BOT养老项目的过程中，可以充分借鉴国外的成功经验，并结合我国自身的客观实情，制定与之相适的新模式，为养老产业的有序、健康发展夯实基础。

4.2 企业层面

4.2.1 增高服务质量，满足多层次养老需求

纵观BOT项目的建设与管理，企业所负责的部分是其中最为关键的环节，为各项管理职能的实现提供了保障。就目标管控而言，主要涉及投资、质量、工期、成本、安全等多个组成部分；就制度管控而言，项目公司不仅要制定和实施人力资源管理、财务管理、行政管理以及薪酬管理等各项制度，还要基于项目的个性特征，制定更具针对性的考核机制，确保各个建设主体都能够纳入到管理体系之中。

企业要以目标管控与制度管控两个方面为切入点，不断提升自身的综合竞争力。在确保养老项目具有一定公益性特征的基础之上，制定一个合理性、有效性水平较高的盈利计划，尽可能的让自身在资金、技术以及管理方面的特长能够发挥出来，并且以政策为导向，将投资风险控制在比较低的水平，从而促进经济收益的增长。

4.2.2 树立企业品牌形象

从目前的情况来看，养老企业基本上与房地产都有着很高的关联度，房地产企业在资金方面有着明显的优势，在土地投资方面的专业性也比较强，并且为了进一步提升房屋的销售量，会开发与老年人需求相符合的住房，养老市场的需求以及成长空间很容易被房地产企业所捕捉到。要想在行业中具备更强的竞争力，品牌形象的好坏起到了关键性作用。就中国而言，房地产依然是市场重点关注的行业，养老行业要想进一步提升自身的影响力，就必须建立良好的品牌形象，房地产企业在开发养老住房项目的过程中，要恪守法律红线，不得私自变更土地用途，将用来建设养老设施的土地来建设商业住宅，只有这样，企业优秀的品牌形象才能够得以确立，从而得到消费者的认可。

4.3 社会层面

4.3.1 改变原有传统养老习惯

在过去阶段的养老模式中，价格歧视的问题尤为严重，这都会降低自身对消费者的吸引力，导致自身无法获得足够的资金来满足自身的运营需求。老年人在为社会的发展作出贡献之后要求得到赡养这也是合情合理的。政府要加大与企业的合作力度，将政策与投融资整合成一个整体，对该模式进行更为全面的宣传，让老年人更好地了解这一模式，促进传统养老观念的转型，让他们在退休后能够无后顾之忧地享受养老生活。

4.3.2 更加注重人文关怀

对于部分健康状况相对较差的老年人，BOT模式的应用也给他们的生活提供了方便，与那些完全由私人企业投资的养老机构相比，政府与企业共同建立的养老机构的公益性特征更加明显，价格也相对较低，对于人文关怀的重视度也比较高。