毛慧红

免退税经济因国际旅游业发展而兴起，包括发展免税业和实施境外旅客购物离境退税政策两个方面。其中，免税业减免的是商品进口环节征收的关税、增值税和消费税，离境退税政策退还的是境外旅客购买的商品增值税。免税业最早可以追溯到1947年爱尔兰香侬机场开设的第一家免税商店，迄今已有70多年发展历史。1980年，瑞典首先实施境外旅客购物离境退税政策以来，迄今也有40多年历史。发展免退税经济是促进国内居民旅客海外消费回流和扩大国际商旅游客入境消费的有力抓手。上海市政府出台的《“十四五”时期提升上海国际贸易中心能级规划》（沪府发〔2021〕2号）把基本建成具有全球影响力的国际消费中心城市作为六大目标之一。如何发展免退税经济、推动消费扩容提质，是上海增强国际消费中心城市竞争力需要考虑的首要问题。

一、“双循环”背景下上海发展免退税经济的重要意义

得益于国际旅游迅猛发展，2019年全球免税销售总额达到818亿美元，且呈现重心逐渐从欧洲向亚太地区东移的趋势。根据贝恩咨询的研究，亚太免税销售额占全球总量份额从2010年的37%提升至2020年的53%。我国有着世界最大规模、最具成长性的中等收入群体，已连续多年位居全球奢侈品消费国首位，消费升级需求巨大，发展免退税经济呈现出巨大潜力。尤其在当前全球新冠肺炎疫情形势依然严峻，全球人员跨境流动急剧下滑的局势下，抓住免退税经济发展的“窗口期”加快建设国际消费中心城市，有助于上海打造国内大循环的中心节点和国际国内双循环的战略链接。

（一）有利于促进海外消费回流，更好畅通国内大循环。我国消费者尤其是上海消费者具有庞大的购买力。根据贝恩的《全球奢侈品市场跟踪》，2019年全球个人奢侈品市场销售规模约2810亿美元，其中35%的份额来自中国内地居民，超过七成奢侈品消费在境外完成。上海出境游人数已连续多年位列全国第一，携程发布的《2019国民旅游消费报告》指出上海用户消费力最强。随着亚太免税市场尤其是中国市场的快速增长，如国家在上海积极布局国内免退税经济，采取增加免税店数量、免税商品品类、提升免税购物限额等措施，精准锁定特定消费人群并为之提供更好的购物体验和更加丰富的消费选择，可以把流向海外的奢侈品中高端消费留在国内。比如，第三方机构要客集团数据显示，2020年上海国际奢侈品品牌全年销售额同比增速近50%。

（二）有利于培育推广本土品牌，推进向全球价值链高端跃升。免税业发达国家无一例外都把免税零售作为销售推广本土高端品牌的平台。比如，韩国政府规定免税店必须设立不低于20%面积销售本国商品，本土化妆品、旅游食品和保健品销售额占比高达41%，成功打造“韩流”品牌。法国、日本等国通过免税零售渠道大力销售推广本国的香水、红酒、化妆品等品牌。引导免税零售与本土品牌深化合作，推进优质国产品牌和国外进口商品在免税渠道同时展示销售，有助于推进“上海制造”“中国制造”在国际竞争中的软实力，推动经济高质量发展。

（三）有利于促进免税业和旅游业融合，加速释放政策红利。免税业与旅游业天然具有密不可分的关系。参考海南发展离岛免税购物的实践，2011-2020年海南省销售免税品接近1000亿元、购物人数2500多万人次，免税品销售额年均增长约44%，10年间全省国内旅游收入年均增长14%，明显高于同期接待过夜旅客人数年均8%的增速，其中离岛免税销售收入约占全省国内旅游收入的40%。“十三五”时期，上海年均接待国内旅游者3.6亿人次、入境旅客900万人次，做大以免税购物和离境退税为主体的旅游零售业务，吸引更多时尚人群和国内外旅客在沪消费，有助于增强对国内外消费的吸引力、集聚力，推进上海建设世界著名旅游城市和国际消费中心城市相得益彰、互融促进。

二、上海免退税经济发展的现状分析

长期以来，我国免税业由国家实施特许经营管理，采用牌照准入制。免税商店类型主要有口岸店（含机场、港口、铁路等）、市内店、飞机和轮船店、离岛免税店等。我国免税购物自1979年开始萌芽探索、2008年免税政策宽松以来，年销售额从2008年的61亿元到2019年突破500亿元，年复合增长率超过20%，约占全球总量的7%。中信建投的研报预测，基于当前免税政策放开及免税行业增长态势，预计2025年国内免税空间将突破1500亿元，我国有望成为全球免税消费大国之一。对上海而言，免退税经济发展起步较早，已经具备较好的发展基础，但也面临一些困难和挑战。

（一）上海免税购物规模全国领先、行业地位凸显。上海免税购物渠道较为齐全，除了离岛免税尚不具备成熟条件之外，市内免税店、口岸免税店、运输工具免税店三大类7个渠道基本实现全覆盖。免税商品经营品类包括烟酒、香化、百货、食品、数码产品等10万个品种。全市免税店经营面积超过22000平方米，其中机场店超过70%，涵盖出境和进境。随着上海航空枢纽影响力不断提升和国际客流量不断攀升，上海免税销售额每年保持两位数递增态势。2019年，上海免税销售额155亿元，同比增长25%，在全国各省市中排名第一，占全国30%、全球3%。其中，2019年上海浦东机场免税销售额145亿元，在世界机场排名中位居第二，仅次于韩国仁川机场160亿元，尤其是香化品类占据了全球范围内价格、品质、品牌等诸多优势。浦东机场三期卫星厅建成启用后，机场免税店面积达到17000平方米，免税面积及百万旅客免税商业面积两项指标位居内地机场第一、全球机场前列。

（二）上海离境购物退税商品销售额、服务境外旅客人数位居全国首位。2015年财政部和国税总局发布《关于实施境外旅客购物离境退税政策的公告》《境外旅客购物离境退管理办法（试行）》，7月，上海和北京率先实施购物离境退税政策，迄今全国已有27个省区市实施。2019年1月，在中央部委的大力支持和上海财税部门的积极推动下，新世界大丸、百联青浦奥特莱斯等7家商店在全国率先开展“即买即退”试点。2020年5月，全国首个境外旅客离境退税“即买即退”集中退付点落地南京西路商圈恒隆广场，新增33家“即买即退”试点商店。截至2020年底，在上海税务部门备案的退税商店共计493家。2015年7月—2020年12月，退税商店累计开10万余张退税单，退税商品销售额18亿元,实际办理退税1.6亿元。开单量占全国50%以上，销售额占全国60%以上，累计已服务172个国家和地区的境外旅客。

（三）与国际知名免税购物城市相比，上海免退税经济发展还存在一些短板。一是免退税市场经营主体较少。上海市内免税店目前仅中服免税店一家，而海南离岛免税经营企业除中免集团外，中出服、深圳免税、海发控、海旅投、王府井等均有布局。沪上购物退税代理机构仅中国银行上海分行一家，退税商店日均开单约100单左右，而日本、新加坡、韩国等退税服务行业均有5-10家金融机构，日均开单在10000单以上。囿于政策限制，无法形成适度竞争机制，难以做大免退税市场规模。二是免税品牌品类不够丰富。免税店以进口商品销售品类为主，且过于偏重拥有价格优势的香化品，国产品牌局限于烟酒类商品，具有本土特色的优质国产品牌比较缺乏。三是机场免税店和市内免税店未形成联动效应。与韩国免税销售额约80%由市内免税店贡献、由韩国本国人购买相比，上海免税销售额大部分来自机场免税店，市内免税店消费对象主要针对外国人，对本国对象消费限制较多，导致免税购物规模相对有限。

三、对上海加快发展免退税经济的政策建议

2020年2月，国家发改委等23个部门发布《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》，提出了“以建设中国特色免税体系为目标，进一步完善免税业政策”。预测在后疫情时代以“免税店+购物离境退税”双轮驱动的免退税经济仍然是打造强大国内市场的重要措施。上海应立足服务国家扩大内需战略和构建“双循环”新发展格局，积极承接国家免税政策红利，主动加强顶层设计，促进消费回流和吸引外来消费，更好发挥免退税经济在建设国际消费中心城市中的功能和作用。

（一）尽快放宽市内免税店相关政策。免税政策对市内免税店发展至关重要。目前我国实施的“入境单次最高消费8000元”免税政策，相较韩国“对国人3000美元、外国人不限额”而言限制较大。建议国家财政部参照2020年出台的《海南自由贸易港建设总体方案》中“离岛旅客每年每人免税购物额度从3万元提高至10万元”等政策，在上海等国际消费中心城市先行试点适度放宽进境免税店免税购物额度，并针对境内居民是国内免税店消费主力的现状，探索放开目前市内免税店限境外人士出境购买的政策限制，允许一段时间内离境的国内居民旅客购买，离境前或者入境后在口岸隔离区内提货。同时，支持上海以打造国际数字之都为契机，加快发展网上免税店等新业态，加快市内免税店和机场免税店联动布局，进一步丰富免税购物的渠道、场景和体验。

（二）优化免税行业市场竞争格局。过去我国免税经营企业主要局限于少数央企。2020年北京王府井免税牌照落地后，目前国内共有深圳免税、珠海免税、上海日上、中出服、港中旅、海南免税、海南发展、海南旅控、北京王府井等10家中央和地方免税品经营企业，但免税行业仍然存在牌照准入门槛高、缺乏竞争格局等问题。建议国家相关部委结合行业发展实际，从优化与国际化接轨的营商环境出发，研究确定科学有效的准入门槛，可将区域性商业龙头企业纳入免税零售特许经营主体，逐步允许民营、外资等企业申请特许经营牌照，通过引入优胜劣汰机制来提高免税市场活力，进一步加强上海免税购物便利度和整体行业的开放度。

（三）推动国产商品进入免税渠道。国家23个部委出台《意见》提出在免税店设立一定面积的国产商品销售区的政策条款，建议进一步明确国产商品进入免税店销售的具体面积规定和销售退税等操作细则。同时，一方面要着力引导相关企业开发专供免税渠道的更多国产优质商品，另一方面，学习借鉴韩国经验，支持机场、口岸管理单位把引入国产品牌作为新一轮免税店招投标的前置条件，做大国产商品免税销售规模。

（四）完善离境购物退税体系。目前，国家财政部公告规定购买退税物品起退点为500元，高于日本5000日元（约300元人民币）、韩国30000韩元（180元）、德国25欧元（195元）。国家层面，建议在上海试点将购物起退点从500元降到200元左右，有助于对国产伴手礼、本土特色商品和旅游小商品形成推广效应；建议放开只能银行作为退税代理机构的政策限制，支持引入中国银联、环球蓝联等国内外专业机构。上海层面，支持黄浦、静安推出一批离境退税示范街区，支持临港新片区、虹桥商务区符合条件的商业企业纳入退税商店范围增加本土新品牌、老字号退税商户数量，进一步提升离境退税便利度。

（五）推动免退税经济与城市数字化转型深度融合。依托城市数字化转型，积极打通线上线下免税购物服务链条，大力推广自助退税应用，率先打造“互联网+旅游零售”新业态模式。进一步优化“出境预订、进境提货”“网上预订、机场提货”免税购物流程，推进浦东、虹桥两大机场实现相互预订提货。将微信、支付宝等便捷方式纳入退税便利支付渠道，推进离境退税业务办理电子化、智能化。以上海每年举办“五五购物节”为契机，借助新媒体传播、明星代言、直播带货等方式，强化免税购物和离境退税的主题营销推广，着力提升上海免退税经济的知名度和影响力。