苏州大学东吴商学院 徐磊

1 回顾我国预算法改革

1.1 改革的原因

1994年《预算法》的出台，在加强财政资金管理、约束政府间财政关系方面作出了突出的贡献。但是经过二十年的发展，我国财政资金的规模、结构，乃至财政的定位都发生了重大的改变。因此，现实条件要求对1994年《预算法》的定位、宗旨和管理模式等进行全面改革。

1.1.1 十八届三中全会关于财政定位的变化

十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该文件指出建立现代财政制度具有重要意义。建立现代预算制度能够保障将“权力关进制度的笼子”，因此建立现代预算制度是建立现代财政制度的第一要义[1]。 事实上，现代预算制度的构建离不开法律保障，然而1994年《预算法》的定位仅仅停留在规范财政资金、约束政府间财政关系和适应分税制改革上，并未上升到国家治理的层面上。党的十八届三中全会后，《预算法》的定位和宗旨迫切地需要得到改革，从而更好地契合现代财政制度。

1.1.2 旧《预算法》内容远远滞后于财政改革的现实

20世纪初期，我国财政管理领域经过了部门预算改革、国库集中收付制改革、政府收支分类改革等在内的数次改革。不难发现，1994年《预算法》的原则和内容已经与时代脱节，远远滞后于财政管理领域改革的现实情况。

1.1.3 财税领域出现的问题需要加以规范约束

分税制体制改革之后，地方政府财政收支不平衡、转移支付制度不完善、财权与事权不匹配等问题日益严峻，加剧了地方政府财政赤字的窘境。但是，为了政绩考核、发展地方经济，地方政府违反了相关法律规定，出现了不同程度的举债行为，产生了巨大的潜在风险。这一问题如果得不到化解，甚至向中央政府转嫁，会危害我国的经济稳定。因此，如何管理地方政府债务问题亟须《预算法》进行规范和约束[2]。

1.2 改革的内容

《预算法》享有“经济宪法”之称，是经济领域最为重要的法律。2014年重新修订的《预算法》融合了现代财政制度和现代预算制度，体现出财税改革顶层设计的优越性，其改革主要体现在以下几个方面。

1.2.1 全面完整原则

构建全口径预算管理体系，就是政府预算要包括政府全部的收支项目，体现了预算完整性的要求。2015年新《预算法》实施后，我国政府预算体系由原来的“三本预算”变为“四本预算”，具体包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。建立全口径预算体系，能够有效阻断各项非规范收入的预算外资金。

1.2.2 公开透明原则

预算的公开透明原则是强化社会公众对政府预算活动监督的有力保障。新《预算法》规定，除了国家机密不便公开之外，预算批准、预算执行、预算调整以及预算决算的全过程，都必须如实地向社会公开，以便群众对政府部门各项收支活动进行有效监督。

1.2.3 平衡稳健原则

为了使财政充分发挥预算稳定调节基金的作用，并且确保财政的可持续性，新《预算法》提出了跨年度预算平衡机制，其原则是讲求绩效和收支的平衡。也就是说，政府预算管理既要统筹兼顾、追求效益，也要量力而行、勤俭节约，以保证收支平衡。随后国务院出台的相关政策，包括预算超收及短收的平衡机制、预算赤字的弥补机制以及实施中期财政规划管理等，为实现跨年度财政收支的顺利编制助力。

1.2.4 地方债务管理

旧《预算法》明确规定，地方政府预算编制本着量入为出的宗旨，不得出现赤字现象。此外，除国务院规定以外，地方政府没有自主发行债券的权力。但事实上，出于地方发展需要，地方政府存在着不同程度的融资行为，并且已形成大规模的债务，因此存在极大的潜在风险。新《预算法》中，地方政府预算编制仍然强调收支平衡，但不同的是，对地方政府是否能发债，以及发债的规模、途径，地方债券的监管机构和风险把控等做了明确的规定。可以看到，《预算法》改革后，地方政府享有了规定范围内的发债权，既有效解决了地方政府入不敷出的局面，也使地方政府的债务监管得到了强化。

2 全口径预算管理的改革思路

2.1 旧《预算法》中预算口径存在的问题

旧《预算法》规定了税收收入，以及依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入、其他收入等在内的四项预算收入和经济建设支出、教科文卫体等事业发展支出、国家管理费用支出、国防支出、各项补贴支出、其他支出六项预算支出。旧《预算法》诞生于我国经济体制改革时期，虽然此时已经把发展市场经济确定为改革的目标，但整体来说，我国仍处于从计划经济到市场经济的转轨经济环境。基于这种历史背景，旧《预算法》中关于政府收支范围的相关规定尽管符合市场经济发展初期的目标，但是仍然具有时代特色及其局限性，主要体现在以下三个方面。

2.1.1 大量政府性收支处于灰色地带

1994年《预算法》指明：预算外资金管理方法由国务院另行规定。由此可见，《预算法》的约束范围仅为预算内资金，换言之，该《预算法》涵盖范围只涉及一般公共预算和部分国有资本预算，但政府性基金预算和社会保险基金预算不在其约束之内。

2.1.2 预算支出结构不规范

财政支出的用途需要与特定时期政府的职能对应，计划经济时期政府的主要职责是经济建设，此时经济建设支出占据了财政支出的大头。相反，市场型政府的职责主要是提供公共产品和公共服务，经济建设已不再是其主要任务。倘若仍然按照旧《预算法》，把经济建设支出摆在首要位置，与新时期的经济背景和政府职能相违背，一定程度上为政府的“越位”和“缺位”行为埋下了法律漏洞。

2.1.3 预算支出类别混杂

1994年《预算法》将“按功能分类”和“按经济分类”糅杂在一起，加大了细化预算的困难程度。例如，“各项补贴支出”按支出经济性质分类，而“国防支出”是按照支出功能分类，但这二者却是并列的。又如，“教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出”，是按照其支出功能来进行划分的，但其下面又包括了设备购置支出、业务费用支出等按照支出经济性质划分的指标[3]。

2.2 全口径预算的改革进程

1994年财税体制改革后，我国的政府预算是“一本预算”，即一般公共预算，这种情况维持了很长一段时间。“一本预算”无法将诸多规模颇大的财政收支包括进预算管理体系，于是产生了预算内资金和预算外资金分别管理的现象。为了将政府的全部收支都涵盖进预算管理体系，全口径预算管理得到了不断地尝试和补充。

20世纪末，我国预算体系的建设重点是将预算外的资金逐步纳入政府预算内系统，于是政府预算开始涉及社会保险基金预算和国有资本经营预算，此时出现了“四本预算”的概念，全口径预算管理的雏形开始形成。

2003年，十六届三中全会首次提出“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控”的理念[4]，这意味着政府预算管理将涵盖政府部门的所有财政收入和财政支出。随后在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中，国务院进一步指出“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理”[5]。

2012年，十八大报告将“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”放在核心地位，其目的在于重点加强社会公众通过人大对政府预算进行监管。2014年，中共中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》，明确表示建立全面规范、公开透明的预算制度是中国现代财政制度建设的首要任务。新《预算法》于2015年1月1日正式实施，标志着政府全口径预算管理已经从财政部门延伸至各级人大[6]。此时，完整科学、公开透明的政府预算建设蓝图基本完成。

3 全口径预算管理的难点

3.1 预算法律制度不完善

全口径预算的宗旨是政府预算应涵盖所有财政收支活动，但是即便新《预算法》实施之后，我国政府预算的完整性并未得到完全保障，具体表现在以下几个方面。

第一，“四本账”彼此之间的衔接缺少足够的技术支撑。在实际执行过程中，保持各本预算的完整性和规范性操作较为容易，但将其有效地衔接就存在一定的制度与技术上的障碍。例如，一般公共预算和社会保险基金预算两者间的衔接，存在对于不同收益主体和不同缴款主体如何平衡各自利益的问题，而一般公共预算与国有资本经营预算之间的衔接，还缺乏具体可操作的技术支持。

第二，目前存在较多的自收自支单位，其财务收支尚未全部进入预算系统，其原因在于现行的法律制度并不能保障政府的全部收支都进入预算管理。一方面， 这些单位在法律上是否属于“政府”，并没有明晰严格的界定；另一方面，即使这些单位和机构的确属于“政府”，但是其资金并不在国库内运行，收支活动也是通过政府部门，因此把这些收支纳入预算管理缺乏法律的支撑。于是，由于并未进入预算体系，自收自支的资金成为了国有资本经营预算和政府性基金预算的漏洞，成为了逃避社会公众监督的法外资金。

第三，各种政府性基金的负债、增值和盈利情况以及部分专项收费科目，并未完全涵盖进政府性基金预算中。事实上，政府性基金征收的依据大多是一些部门规章，其具有很强的随意性。 尽管上述情况屡次被加以规范，可是由于精确统计全部收费项目的任务具有较大的难度，我们很难知道未进入政府性基金预算的政府性收费有多少。

3.2 行政部门缺乏完全驾驭政府预算编制的权力和能力

全口径预算管理，不仅需要行政部门具备驾驭和统筹“四本预算”、部门预算的权力，也需要行政部门“因地制宜”，根据该区域经济社会发展的具体特征设定合理的施政目标，从而保证政府预算的科学性与合理性。但实际上，按照目前实行的预算管理体系，还不能完全适应和符合上述要求。拿中央一级的预算来说，预算管理部门为财政部预算司，而从行政隶属关系上，预算司并不具备协调所有政府部门预算的权力，从而更不可能深入参与社会保险基金预算和国有资本经营预算这两本预算的编制过程[7]。此外，毋庸置疑，各级地方政府的预算初审工作的专业性很强，需要高度关注财政部门编报的预算计划是否有利于预算和事权的匹配，是否符合政府的政策导向。很显然，各级地方政府并不完全具备从政府宏观调控与管理的视角，对预算草案的合理性、科学性、可行性进行有效论证的能力。

3.3 人大预算管理和监督能力较弱

落实各级人大对政府预算的监管，是实现全口径预算管理的核心和最终目的。但是，从目前情况来看，各级人大在政府预算编制过程中参与度较低，审核预算内容较为粗放，监督预算执行不够深入、全面，导致人大对政府预算全口径管理的监督具有较大障碍，并未落到实处。

4 全口径预算管理的提升空间

4.1 规范财政收支的边界

解决我国全口径预算内容的不完整问题，其根本在于从制度层面，规范和明晰政府财政收支活动的边界。建议进一步完善《预算法》的有关条文，以替代现有的相对随意的部门规章，从而约束日益扩张的政府财权，规范政府财政收入的渠道，并且逐步实现政府预算对非税收入，尤其是自收自支单位的所有收支的全覆盖。

4.2 优化行政系统的预算管理能力

提高财政部门的行政规格，重点是提升预算编制部门对“四本预算”的驾驭能力，有利于解决我国政府预算缺乏完整性的问题。改革的核心在于保障政府预算管理的质量，具体可以从以下两个方面入手：一是在政府内部设立特定的研究机构，同时吸收高水平的第三方研究人员参与政府预算的编制与审核，以帮助政府预算决策更加科学、合理。二是整合现有的预算编制部门，重设专职预算编制机构，助力财政部门内部预算编制的权威性、独立性。

4.3 加强各级人大对预算的审查和监督能力

毋庸置疑的是，我国人大预算审批机制改革的大趋势，将从简单的、程序化的审查向科学合理的实质性审查转变。保证人大对预算的把握、审查和监督能力需要一个循序渐进的过程，大致上可从以下四个方面展开。

首先，进一步完善目前的预算审查制度。目前的人大预算审查制度仍然以形式主义的审查为主，极少关注预算草案内容的科学性和合理性。这一问题源于目前的《预算法》48条当中，就人大预算审查的主要内容、具体原因和流程细则尚未做出规定，因此，在后续的预算法的修订中，针对这一问题可以加以完善。

其次，放宽人大代表对于政府预算草案的审批时间。政府预算草案的内容往往详尽且冗长，而让人大代表在短短几天之内审批完毕必然是不合理且不科学的。给予一定的时间使其对预算草案的具体内容进行充分的研究并审议，可以有效地提高各级人大的监督作用。

再次，强化人大代表预算审批的成效。预算草案的专业性较强，人大代表的身份、职业、学历各不相同，面对其难以透彻理解预算草案的这一现实问题，既需要加强各级人大代表对预算知识的学习，培养人大代表的预算审批能力，又要在人大内部建立专家咨询机构，组织专家为人大代表们审查政府预算提供专业上的协助。

最后，不妨给予人大代表对于预算一定的修正权。即给予人大依法对政府部门提交的预算草案予以修正的权力，这一权力很大程度上可以防止人大和政府对预算草案的意见相左而造成双方相持不下的局面。从某种程度上说，给予人大预算修正权，一方面，可以有效监管政府的收支行为；另一方面，这也是人大预算审批制度逐渐从形式性审批过渡至实质性审批的重大进步。

5 结语

1994年《预算法》颁布实施，到二十年后推陈出新，期间我国财政的定位上升到国家治理层面，而旧《预算法》的内容远远滞后于财政改革，财税领域的诸多问题亟须加以规范，在此现实条件下《预算法》改革应运而生。基于全面完整原则，新《预算法》推行了全口径预算管理体系，采取了“四本预算”，其目的是将政府的全部收支都涵盖进预算管理体系。然后，全口径预算管理的改革之路难点颇多，一是法律制度不完善影响了政府预算的完整性，二是行政部门缺乏完全驾驭政府预算编制的权力和能力，三是人大对于预算过程的管理和监督能力较弱，以上种种都会不同程度地影响政府预算的完整性。因此，为加强全口径预算管理，提出以下建议：第一，完善预算法律制度，明晰财政收支的边界；第二，优化行政系统的预算管理能力；第三，多策并举强化各级人大对政府预算的审查和监督流程。