刘 柳

( 河海大学法学院，南京 211100)

引 言

2007年，江苏无锡太湖发生严重的太湖蓝藻爆发事件，催生了如今全国范围内采用的“河长制”。河长制是由各级党政主要负责人担任河长，负责辖区内河流的污染治理的责任体系和工作机制[1]。2017年6月，全国人大常委会将河长制写入《水污染防治法》。河长制本是地方政府的应急措施，经过十几年的探索，已经上升为国家立法。河长制是行政系统内部的制度创新，具有浓重的行政色彩，省、市、县、乡各级党政主要负责人担任河长，河长制的成功实际上是领导人环境保护责任制的成功[2]。从长远来看，仅仅依靠各地行政长官并不能真正解决我国水资源保护问题，社会公众才是保护水资源的根本动力。根不深则叶不茂，公众参与这一环境法的基本原则必须在河长制的推行中落实，不可使其成为立法中的寥寥文字或是现实工作中的空响口号。因此，我们需要化解现存的公众参与河长制的困境，完善河长制中的公众参与机制，使河长制成为我国长期有效、具有活力的治理机制。

1 公众参与水污染防治的必要性

1.1 水环境的公共属性

水环境是一种公共资源，是人类赖以生存与发展的必备要素，是每个人与生俱来享有的用以生存和发展的资源。水环境是一种公共物品，它是那种不论个人是否愿意购买，都能使每一个社会成员获益的物品[3]。可以说，水环境具有强烈的公共属性，具有非排他、非独占性、非一人所有、非一人使用的特征。水污染的防治可以看作是对水环境——这一公共资源的治理，当某个个体对水环境做出防治贡献，其他个体能从他人付出的供给中收获利益。水环境这一非排他性特点，加之私主体的盲目逐利，极易导致“搭便车”的行为和“公地悲剧”的现象。因此，政府需要积极的对水污染防治进行干预，譬如河长制这样的水污染防治机制便是极大发挥政府在防治水污染中效用的制度。

1.2 公众参与保障公共属性

从河长制的运行机制来看，河长在实践水污染防治过程中存在着过分看重政府公共性，而轻视政府偏离公共性的一面。不可否认，政府与公共性有着高度相容性，它是公共利益的代表者和捍卫者。但从另一方面来看，政府也有可能成为公共利益的威胁者。由于政府操纵着对公共性的解释和认定的权力，如果政府丢失追求公共性的意识，又没有道德和制度的约束，政府极易对公共性产生偏离和背离，形成一种披着公共性外衣的私人性[4]。换言之，政府在对公共物品的治理过程中，其存在削弱物品的公共性，将其私有化，以致损害公共利益的可能性。如若政府将公众与自身画上等号，它将阻碍人民参与到社会事务之中。水环境治理本质上是为了解决广大群众生产、生活、生存的水环境问题，是解决全社会的一个公共问题。因此，水治理更倡导“多元化共治”理念，需要公众的广泛参与[5]，只有公众参与到水污染治理的过程中，水环境作为公共资源的公共性才能得以保障。

2 公众参与河长制运行的现实考量

2.1 河长制高度依赖人治

2.1.1 河长制的人治属性

河长制并非诞生于当时已有的法律框架之下，不同于自上而下论证设计而成的制度，它是为应对突发的水污染事件而做的短期应急性制度。从制度设计上来看，它将河长的治理成绩与仕途挂钩，这种切身的重大利益激励着河长积极治水。这是河长制取得巨大成功的关键之处，但也是河长制的重大不足之处，整个制度高度依赖于担任河长的各级党政领导对水环境保护的重视程度以及其可掌握的行政资源与个人工作能力[6]。首先，河长作为某行政地区的最高长官，不仅要负责水环境保护，经济发展、社会稳定、就业增长也是其工作内容与考核标准。在不同的时期，领导面对的最主要的社会矛盾是变化的，当经济增长成为主要矛盾时，河长就不得不顾经济而失水环境。其次，省委书记、省长、副省长能调控的职能部门和调动的人力与物力都是有差别的，这必然会影响水污染防治的效果。最后，不同河长的领导、组织、调控能力也是高低不一的。正因如此，河长制一直被很多学者质疑其在本质上仍属于人治，而不是法治。

2.1.2 “人治”与“法治”之争

“人治”“法治”各有利弊，不同的社会在不同的历史阶段会有不同的选择。因为法治具有稳定性、规范性、程序性等优点，我国在宪法上最终选择了法治，它不会因为个别领导人的喜好、性格而影响决策。河长制的人治属性则会导致其不稳定性，极易沦为短期运动式治理手段。运动式治理不仅使环境治理成为政府的 “独角戏” 且在治理过程中呈现出治理成本高、治理有效性与合法性等不足的弊端[7]。公众参与水资源保护首先能降低河长制的人治属性，分担一部分水资源保护工作，避免其过度地依赖党政领导人。并且，公众的参与增强了河长制工作的透明度，使河长在公众监督下治水，更增加其治水的积极性，有助于河长制的长效化发展。

2.2 考核与问责机制缺乏有效监督

公正的考核机制与严格的问责机制是河长制有效运行的基础，但事实上，现行的考核机制更像是运动员作裁判的一场“自考”，问责制的实践至今也是“重奖励轻惩罚”的情形居多，“一票否决”的情况十分罕见[8]。在考核机制方面，首先，考核的主体往往是考核对象的下级，行政系统内部的反向考核缺乏社会公众的监督极易造成官官相护的不公正结果。其次，考核的指标主要包括管理机制、整治工作和整治成效。整治成效以水质改善、污染减排为主要评价指标，但没有考虑水环境的人文属性，缺乏群众满意度等指标[9]。这种过于关注成效的考核机制，忽略了社会公众监督的长效作用，其结果是可能会有短期的成效，但却无法长久。在问责机制方面，囿于我国人情社会的传统观念，各种行政问责中的“给面子”屡见不鲜。行政系统内部是一个小型的“熟人社会”，没有公众参与打破这个封闭自治的圈子，问责只不过是一场着重表扬、轻轻放过的流程。

3 公众参与河长制的现状及问题分析

3.1 现状

3.1.1 条文规定

2016年我国发布的《关于全面推行河长制的意见》强调在河长制运行过程中，要拓展公众参与渠道，营造全社会共同关心和保护河湖的良好氛围，并且设专门的“社会监督”一节。同年，水利部、环境保护部发布《贯彻落实<意见>的实施方案》在落实工作要求中再次强调要强化监督检查，自觉接受社会和群众监督；在“强化保障措施”部分，还规定了做好宣传教育，利用报刊、广播、电视、网络、微信、微博、客户端等各种媒体和传播手段，广泛向公众进行宣传引导。全国各地关于推行河长制的工作文件中也可见涉及公众参与的规定，譬如：《宁夏回族自治区全面推行河长制工作方案》推行“双河长”制，聘请社会义务监督员为民间河长，实现沿岸“三包”制度，争取人人参与。但某些地方的规定流于形式，例如，在某省全面推行河长制的实施意见中，只有一条关于公众参与的规定，内容也只包括加强河长制推行情况的宣传、接受社会监督。此规定过于笼统，没有关于公众参与机制建构的细化措施。在中央文件强调公众参与河长制实施的精神下，各地在工作方案中都对此做出了回应，但是内容的形式和水平参差不一。

3.1.2 具体实践

3.1.2.1 公民参与

“民间河长”这一词汇近年来在全国各地的河长制工作中频繁出现，顾名思义，“民间河长”是与由党政负责人担任的河长相呼应的新角色。由各行各业的普通市民担任民间河长，负责所属河道的巡查工作；监督治水工程；收集河流保护相关文字、图片、视频等信息；宣传治河方针；收集及反映市民意见；担当群众与“官方河长”之间互动沟通的桥梁，带动大家爱护河流。为配合小微水体、问题河道整治，浙江省湖州市德清县首创“生态绿币”治水激励举措，通过对民间“河长”“渠长”的巡河质量和次数、管理建议等进行考核，给予相应的“绿币”奖励。只要市民治水有功，就可获得相应数量的绿币，村名们通过这些绿币可以在银行换得不同等级的贷款。

3.1.2.2 企业参与

企业是排污的主体自然也应当是治污的责任主体，它是落实河长制工作中的重要一环。2018年，浙江省绍兴市柯桥区为突破工业区治水的难题，全面推行“企业河长”制。目前，其工业区的河流水质已有了明显改善。企业河长相比于普通民众的志愿参与更有优势，不少地区已经开始积极探索企业河长制。首先，让企业对自己产生的污染负责，有利于从根源上解决水污染排放的问题。其次，企业对于自身造成的污染是最了解的，其治理手段也必然是最精准有效的。最后，企业有更多的资源，专业人力、物力的资源整合利用必然使得治水工作事半功倍。

3.1.2.3 媒体参与

媒体是公众参与的重要一环，在河长制的宣传、推行中都起着非常重要的作用。第一，媒体是公众知情权的保障，媒体通过现代传播媒介跨越时间与距离，用文字、图片、视频等形式将河长制的实施情况进行梳理、整合，使得普通公众可以轻松获取信息。第二，媒体是监督河长制工作的重要力量，与普通的民众相比，媒体有能力和平台去持续地跟踪河流环境变化、参加有关河长制的新闻发布会、曝光突出问题 。第三，媒体是河长制宣传的有力工具，其对河长制的方针政策、工作内容与成果等进行多方位报道，有利于引导社会舆论，增强公众的关注度和参与度。

3.2 公众参与的实践中存在的问题

3.2.1 无人负责的空白参与

笔者在研究各地河长制公众参与的情况时，发现有些地方的公众参与只是一块虚设而无实质作用的公示牌子。从《济南某地河长制实施四年，打公示电话竟有人不知道这回事》新闻事件中可以看到[10]，有的河长制公示牌上的河长已经被调离工作岗位，现任河长又联系不到；有的河段公示牌上的电话不是其实际所归属的街道办电话，而是其他河段所属街道办的电话；有的河长制公示牌上没有标明其负责的河段名称；甚至有的河段根本就没有河长公示牌。

3.2.2 缺乏法律依托的无序参与

有序的公众参与是指要依托法律规则，在我国法律规定范围内依照法定的程序行使法定的权利。公众参与没有法律规范的依托或不按法律规范行事必然造成无序、混乱的局面，对水污染防治产生不利的影响。我国目前规范河长制中公众参与的法律法规则存在着内容分散、缺乏可操作性、无针对性等问题。《环境保护法》设“信息公开和公众参与”专章，但公众参与的可操作性不强。《环境保护公众参与办法》对参与主体、参与原则、参与方式、配套措施等内容进行了细化，但在实践中对公众依然不具有较好的指引作用。《水污染防治法》《水法》等法律法规之中，涉及公众参与的条款大多是原则性条款，同样不具备较强的可操作性，有效性也没有保障。《环境影响评价公众参与办法》明确了听取意见的公众范围，优先保障受影响公众的参与权利，规定了开展深度公众参与的方式，优化参与程序细节，实施分类公参，强化对公众参与的保障、监督与救济。该办法中对公众参与的规定最具可操作性与合理性，但它仅规范专项规划和建设项目的环评参与问题，具有较强的针对性和专业性，无法直接照搬到其他领域中。《关于全面推行河长制的意见》《贯彻落实<意见>的实施方案》中的规定也过于笼统。就目前河长制中的公众参与的情况来看，它正处于一个混乱无序的状态，公众参与的内容和程序缺乏明确、有力的法律法规支撑。虽然相关文件中对公众参与有所涉及，但都缺乏详细的实施细则与配套规则。特别是，河长制中的权力重心倾向于“河长”，权力集中本就与公众参与的理念相悖，公众参与的实际效果基本就取决于河长个人对公众参与的主观重视程度，这更加使得公众参与处于无组织的状态。

3.2.3 低水平的末端参与

尽管各级地方政府对公众参与都有一定程度的重视，但是，公众参与河流保护还停留在较低的层次上。现阶段河长制工作中的公众参与方式基本有如下几种：在河湖岸边竖立河长公示牌；做好宣传舆论引导；组织多种形式的志愿者活动。这些参与方式只属于低水平的参与方式。首先，这种事后监督的参与方式属于末端参与，公众参与前期决策的程度几乎为零，导致只有当河流出现明显的问题时公众监督才能发挥一定作用。其次，类似竖立河长公示牌的手段简单粗暴，既缺少对公众参与的激励，又无对公众参与的保障，最终的实际效果必然不如人意。最后，河长制中公众监督的对象只是基层政府。囿于我国行政体制的级别划分，在对河流的保护管理工作中，河流被分割成河段，河段又被层层分包至乡镇。高级别的领导责任实际上就被层层分解到区、县、乡、镇领导的肩上，公众监督的最直接对象就只是基层政府，其对真正决策源头的影响只能是微乎其微。

4 “河长制”中公众参与问题的完善对策

4.1 明确河长为公众参与河长制实践的责任主体

前文提到的河长公示牌混乱现象的根源在于，没有一个明确的主体承担动员、领导公众参与河流治理的责任。河长制的本质是责任制，这一责任制实际上包括第一性责任与第二性责任两项内容[11]。河长的第一性责任是指其应当履行的职责；第二性责任是指其违反职责后，应当承担的责任。为了避免公众参与在河长制的推行过程中处于无人问津的尴尬境地，可以在河长责任的规定中加入组织和动员公众参与的专门内容——首先，组织和动员公众参与是河长的职责之一；其次，河长不履行该职责应当承担相应的不利后果。

4.2 设计河长制公众参与的专门法规

有序且有效的公众参与要求有法可依，有法必依，依法行政，严格执法。由于我国对公众参与问题的规定过于简单化、原则化，不具备操作性并且较为分散，导致河长制公众参与缺乏有效的依据。因此，为了公众参与河长制工作能够有法可依，可以针对河长制公众参与的特点，对公众参与的主体、参与权利和义务、参与途径、激励措施及权利救济保障等方面的内容进行专门规定。在《环境保护法》和《水污染防治法》赋予公众参与权利的基础上，整合优化现有的、分散的法律规范，保障河长制运行中的公众参与。通过设置专门的河长制参与方法，公众就可以依照其规定的权利、义务、程序有序地参与河流治理。

4.3 深化公众参与水平

完整的公众参与是指公众参与应发生在行政管理的全过程，相关的决策制定、治理实践、治理考核与问责等过程都应有公众介入，这样的公众参与才属于实质性参与。

4.3.1 决策阶段的参与

一般来说，由政府关起门来研究制定的决策容易与公众的真实需求发生偏差，导致在决策落地时遭遇来自公众的阻力。目前，河长制工作委员会是河长制工作中的决策机构，职责主要是：研究制定相关制度和办法，审核年度工作计划，组织协调相关综合规划和专业规划的制定与实施，组织开展综合考核工作。其人员一般由各级的党政领导人组成。以湖南省河长制工作委员会为例，委员会成员包括：省长、副省长、省委组织部等22个省直部门主要负责同志及14个市(州)人民政府市(州)长。河长制工作委员会这样的决策机构应当吸纳社会组织、企业代表和公民，增加决策参与者的多样性、决策结果的合理性，进而也能使公众更好地参与到流域治理实践。除了选出特定的几个公众代表加入政府河长办外，更加多元化的公众声音也应当被听见。因此，还可以建立公众意见的回应制度，让公众感受到自己的发声可以得到实实在在的反馈而不再石沉大海。当一项决策属于一个城市，而非一套固定的政府班子，这个城市公众参与积极性才可能根本地、长久地被点燃。

4.3.2 治理阶段的参与

在河湖污染治理的实践过程中，公众可以最直接、最方便地参与其中。因此，在该阶段要通过完善现有途径、扩展新的途径，实实在在地让公众参与到河长制的运行中。在现有的竖立河长公示牌、开放监督电话、民间河长巡河等常见的手段基础之上，各地还应该因地制宜，积极创新更具有吸引力的参与方式。比如：政府部门在对河流水质实施抽样检测时，可以邀请人大代表、政协委员、居民代表、行业专家参加，公布抽检全过程和结果，提高检测的透明性和说服力；浙江丽水通过承包这种市场化的办法，“包河到户”，将河道所有权、管理权、经营权分离，村民承包河道有了经济回报，因此，实现了村民“抢着管”的利好局面。同时，还应加强各地引导公众参与创新方式的交流，结合本地区情况有选择地借鉴其他地方的经验和教训。

4.3.3 全过程的监督

目前各地公众监督河长制的方式几乎都集中在基层日常工作实践的监督，缺乏对基层以上的河长职责履行情况考核与问责的监督。《关于全面推行河长制的意见》规定河长职责履行的考核由上一级河长负责，这种体制内由上而下的监督由于没有公众的参与，因而，缺乏透明度、公正性也难以得到保障。为了使考核与问责具有公正性，同时，让基层以上的河长履职情况受到公众监督，可以吸收各级人大代表、政协代表、环保组织代表、居民代表作为各级别河长考核与问责工作的监督人员。同时，在考核的标准中加入公众满意度一项，使得更大范围的公众参与到对各级河长的工作考核中去。

5 结 语

水环境是一种公共资源，其治理更倡导“共建共治共享”环保理念，不可全部依赖政府的单方治理，需要公众的实质性参与。同时，河长制在推行中暴露出了高度依赖人治、考核问责缺乏监督的问题，因此，促进公众更好地参与河长制实践也是现实的迫切需要。其实，公众参与河长制并不是一个新兴的措施，自2007年河长制起步以来，全国上下不断地进行试点探索，已有不少地区进行公众参与的尝试。但是，公众参与缺乏实质性、保障性、有效性是普遍存在的现象。可有可无的河长公示牌、缺乏可操作性的分散法规、微乎其微的公众影响折射出公众参与河长制的实质性问题——责任主体缺位、法律保障薄弱、参与水平较低。为此，笔者试图针对现有的问题进行分析和归纳，从明确责任主体、设计专门性法律法规、多方面提升公众参与水平的角度出发，为完善河长制中的公众参与机制建言献策，以期增强河长制的生命力，为河流的保护与治理发挥更大的、更长远的作用。