郑 宁

(华中师范大学 学校治理研究中心， 湖北 武汉 430079)

“十四五”时期是我国加快教育现代化，建设教育强国的关键期，对教育治理和学校治理都提出了新的更高要求。通过校规①的学校治理是推进实现教育治理体系和治理能力现代化的关键着力点，也是新时代教育公共治理新格局形成的重要基础。但是长期以来，对学校校规建设状况和建设质量进行总体性、深入性的调查和研究还不多，对学校校规运行中存在的问题和原因梳理还不够，相应的对策性研究还不充分。本文拟站在“十四五”的新起点上，对新中国成立以来我国学校校规建设的政策历程进行回顾与梳理，在对标对表“建设高质量教育体系”这一目标的基础上，对校规建设质量开展全面检讨与反思，进而为迈向教育强国建设新征程，加快推进高质量校规建设提出科学对策和有效建议。

一、新中国成立以来校规建设的政策演变历程

当前我国已进入全面加快教育现代化的新阶段，通过回溯新中国成立以来国家重大教育政策文本，不难发现，有关学校校规建设的政策规定主要集中在教育法治领域。可以说，学校校规建设的推进始终与我国教育法治发展同频共振，国家教育法治的整体水平，尤其是依法治校的认识和水平直接影响和决定着校规建设的速度和质量。

(一)干预发展阶段(1949—1977年)

新中国成立初期，国家针对大、中、小学各级各类学校办学规范和管理工作陆续出台了一些具有法规性质的文件，这些政策文件在为日后教育法律法规逐步成熟打下基础的同时，在一定程度上也直接发挥着“替代”校规的重要作用。例如，1961年制定的《全日制小学暂行工作条例(草案)》(简称“小学40条”)、《全日制中学暂行工作条例(草案)》(简称“中学50条”)、《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称“高教60条”)，以及1963年中共中央颁发实施的《全日制中学暂行工作条例(草案)》和《全日制小学暂行工作条例(草案)》，都无一例外地对学校微观办学行为，包括教学、思想政治教育、生产劳动、体育卫生和生活管理、教师、行政工作、党的工作以及其他组织工作等方方面面进行了“无微不至”的规定。这些教育政策文件的出台使得这一阶段国家教育法治的行政化色彩较浓，其对学校办学的直接干预导致了学校自主办学空间较小。外部教育政策环境使得学校自主开展校规建设的积极性不高，各级各类学校基本上直接适用上级文件规定，较少自主起草校规，校规建设还没有成为学校的自主自觉。

(二)快速发展阶段(1978—2002年)

1978年党的十一届三中全会召开，伴随着改革开放政策的确立，我国教育政策和立法开始进入大发展时期。这一时期，尽管专门或者直接规定学校如何开展校规建设的政策文件依然不多，但在不少文件，尤其是有关教育立法和教育法治政策的文件中，指导校规建设的相关条款越来越多。1980年，全国人大常委会制定通过的《中华人民共和国学位条例》是新中国第一部由国家最高权力机关制定的教育法律。为推进这一法律的实施，1981年5月国务院又颁布了《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》。该实施办法第二十五条明确规定，“学位授予单位可根据本暂行实施办法，制定本单位授予学位的工作细则”，这实际上就是对高等学校制定学位授予校规的指导性条款，由此拉开了国家通过教育政策和教育立法来推动学校自主制定校规的序幕。此后10多年的时间里，国家相继召开了三次全国教育工作会议，在对教育法制的发展起到直接推动作用的同时，也对各级各类学校加快校规建设起着指导性作用。1985年5月在第一次全国教育工作会议上颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出：“在简政放权的同时，必须加强教育立法工作。”1986-1993年还相继通过了《中华人民共和国义务教育法》等3部教育法律法规②。1994年6月召开的第二次全国教育工作会议动员全党全社会认真实施1993年2月颁布的《中国教育改革和发展纲要》。该纲要明确要求，“争取到本世纪末，初步建立起教育法律、法规体系的框架”。1999年6月，中共中央、国务院召开第三次全国教育工作会议，并发布了《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，该决定强调指出，“全面推进素质教育，根本上要靠法治、靠制度保障”。1995-2003年间还有《中华人民共和国教育法》等6部教育法律法规③相继颁布实施。这一时期我国教育法治开始步入正轨，教育立法内容开始区分不同教育阶段、教育领域和教育主体，教育法律法规数量不断增加④。从这一阶段制定的教育法律法规中不难找出指导不同类型、不同层次学校进行校规建设的条款。例如，《中华人民共和国高等教育法》第三十九条规定：“……中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：……讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项”；第四十一条规定：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：(一)拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施。”又如，《中华人民共和国义务教育法》第二十四条规定：“学校应当建立、健全安全制度和应急机制”；第二十七条规定：“对违反学校管理制度的学生，学校应当予以批评教育，不得开除。”另如，《中华人民共和国民办教育促进法》第二十二条规定：“学校理事会或者董事会行使下列职权:……(二)修改学校章程和制定学校的规章制度”；第二十五条规定：“民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作，行使下列职权:……(二)实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度。”这些条款尽管还不是对校规建设“建什么”“怎么建”的全面性、直接性的规定，但是提倡“通过校规的学校治理”意图已经非常明显。总而言之，在这一阶段，教育立法实践的蓬勃发展，教育法治的深入人心，学校办学自主权的扩大以及教师、学生权利意识的增强，都对学校自主制定校规起到了促进作用，这一时期各级各类学校校规建设在数量和质量上都有较快的发展。

(三)规范发展阶段(2003—2017年)

党的十六大首次历史性地把“依法治国”确立为“党领导人民治理国家的基本方略”，为全面贯彻落实这一重大要求，2003年7月教育部印发了有关依法治校的重磅文件——《关于加强依法治校工作的若干意见》。该意见明确提出，“在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化”，这可以说是新中国成立以来对学校校规建设做出直接规定的第一份中央文件⑤。这之后，中央层面直接指导和规范校规建设的重大会议和重要文件越来越多，由此极大地促进了学校校规建设的规范发展。2010年7月新世纪第一次全国教育工作会议上颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，单列“大力推进依法治校”章节，并从“尊重教师权利，加强教师管理”“保障学生的受教育权，对学生实施的奖励与处分要符合公平、公正原则”“健全符合法治原则的教育救济制度”等三方面对校规建设提出了约束性要求，体现了授权和限权相统一的法治理念。2012年11月，教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》，首次提出了“健全学校依法办学自主管理制度体系”的要求，从“制定具有自身特色的学校章程”“提高制度建设质量”“建立规范性文件审查和清理机制”等方面提出了较为系统的校规建设要求。2016年1月，教育部颁布出台了《依法治教实施纲要(2016-2020年)》，进一步按照现代学校制度理念对高校和中小学校规建设进行了分类指导⑥。例如，该纲要明确提出，高等学校要“深入落实《坚持和完善党委领导下的校长负责制的实施意见》《高等学校学术委员会规程》《学校教职工代表大会规定》《普通高等学校理事会规程(试行)》等文件、规章，推动党委会、校长办公会议事规则的完善，推动学术委员会、教职工代表大会以及理事会等制度的完善落实”；中小学校要“加强党组织建设，发挥基层党组织在中小学治理中的核心作用，健全校长负责制，制定出台《中小学家长委员会规程》，以健全家长委员会制度为重点，加强家长、社区对中小学事务的参与和监督”。

与此同时，这一时期国家教育行政部门发布的涉及教育改革和发展的一些重大文件，也对校规建设提出了具体指导意见。例如，2015年5月，为深化教育领域综合改革，教育部颁布了《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，该意见明确指出，要“在解放一切对学校不该有的束缚同时，在学校内部建立起科学合理的制度体系”；针对校规制度体系建设，该意见提出：一是依法明确和保障各级各类学校办学自主权，二是加强学校章程和配套制度建设，三是完善学校内部治理结构，四是健全面向社会开放办学机制，五是完善校务公开制度⑦。这些措施对校规建设体系的完善进一步指明了方向，具有很强的现实性和针对性，是校规建设与时俱进的重要表现。可以说，随着教育法治的推进，政府正在逐步放弃对学校事无巨细的直接干预，学校办学自主权已得到充分的保障，但同时政府也明确要求学校要通过加强校规建设来进一步用好自主权，尤其是在利用校规来完善内部治理结构、激发师生办学积极性、保障师生合法权益等方面提出了更高要求。

(四)高质量发展阶段(2018年以来)

2017年10月，习近平同志在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。在这一具有划时代意义的历史变革背景下，2018年11月，新时代教育系统第一次全国性教育法治工作会议召开了。会上，教育部党组书记、部长陈宝生在会议讲话中明确指出，要把“依法治校”作为全面提高各级各类学校治理水平的必由途径和重要环节，要“进一步聚焦依法治校的重点”，“提高制度建设质量，推动形成以章程为核心，规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效的学校制度体系”⑧。这次会议把校规建设的重要性提升到全面推进依法治校的核心性、基础性、关键性高度，同时也为如何抓好校规建设、提高校规建设质量提出了指导性、方向性的意见，是新时代加快推进校规建设、实现校规高质量发展的重要遵循。按照这一会议精神，2020年9月，教育部针对做好新时代高校法治工作专门印发了《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，它从加强统筹规划，提高制度供给水平和制度建设质量，推动形成以章程为核心，规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效的学校规章制度体系的角度对高校校规建设提出了新要求，这样做的目的也是希望以高校校规建设为突破口，率先示范、形成经验，更好地指导各级各类学校校规建设，使其质量达到一个新高度。

二、校规建设总体现状以及存在的主要问题

从校规建设政策发展历程不难看出，在政府的政策引导和学校的积极参与下，“通过校规的学校治理”越来越成为政府、学校以及社会各界的广泛共识。校规是现代学校制度建设的重要内容，是落实依法治校、推进现代学校治理的重要抓手。从建设成效来看，校规在维护正常教育教学秩序、提升师生参与办学治校积极性、提高学校依法治校水平、促进学校办学质量和效益提升等方面发挥着积极的作用，校规的规范、引导和强制功能日益凸显。2019年，为深入了解当前各级各类学校校规建设质量的现状，笔者在教育部政策法规司的支持下，组建调研组对校规建设情况开展了专项研究，并在全国部分省(市)进行了实地调查⑨。从调查和研究结果来看，各级各类学校已经普遍围绕学校章程的制定或整合初步形成了校规体系。

(一)学校校规建设的总体特点

1.校规建设已经成为学校的自觉行动，各级各类学校校规数量多，内容广

总体来看，当下大中小学学校校规内容较为全面、覆盖范围广，基本囊括了学校重大问题和日常运行的各个方面，既涉及思想政治教育、教育教学管理、学生管理等，也涉及学校人事管理、岗位设置、国有资产管理、财务资金管理等办学各项工作。尤其是教育部2012年发布《全面推进依法治校实施纲要》和2016年发布《依法治教实施纲要(2016-2020年)》，并进一步明确提出“到2020年，全面实现学校依据章程自主办学”的目标以来，各级各类学校都加大了以章程为统领，完善内部治理结构并加快规章制度建设的工作力度。经过政府部门核准的学校章程以及学校经过一定程序审议通过的校内规章，已经成为学校改革发展、依法治校的依据。尤其是各类高校，近些年大都结合大学章程的制定开展了一轮校内规章制度的废改立行动，并由此基本建立了统一规范的规章制度体系。例如，上海交通大学2019年已完成对该校552件规范性文件的清理，并确认其中310件继续有效，62件宣告废止或失效，180件应予修改⑩。在中小学校，教学是学校最中心的工作，因此，学校制定的校规一般都是围绕着维护正常的教学工作和秩序，为学生创造一个良好的学习环境来展开。例如，要求学生不迟到、不早退、不旷课；遵守课堂纪律，认真听课；尊敬师长，团结同学；教师注重言行举止、仪容仪表，给每一位学生创造整洁、安静的学习、生活环境，等等。在民办学校，校规的制定普遍受到重视。大多数民办学校，尤其是民办高校，在成立之初基本上已经按照地方政府部门的审批规定制定了学校章程，用以明确各举办方的权利、义务和利益划分。在章程的指引下，民办学校普遍参照和模仿公办学校，“在行政管理、教学管理、学生管理等方面制定了一系列的规章制度”。这些规章大多具有较强的规范性，直接指导和规范学校的内部运行，极大地提高了学校的管理效率。

2.各级各类学校校规的侧重点有所不同

在中小学，由于学生正处于价值观形成期，可塑性很强，因此，校规的德育功能突出。中小学校规大都体现出了鲜明的时代特点，重视思想品德教育和道德认知，弘扬中华传统美德，注重维护良好道德准则。如热爱祖国、热爱班集体、乐于助人，等等。本来校规在为学生提供行为准则，以规范学生在学习、生活中言行举止的同时，也应注重发挥其规训和惩戒功能，以减少违规违纪行为的出现，培养学生规则意识。但我们调研发现，中小学校规的惩戒功能却在逐步弱化。这主要是因为家校关系在一定程度上依然紧张，由于担心引起师生、家校之间不必要的矛盾，大多数学校基本都是“按部就班”地根据地方教育行政部门的统一规定来实施惩戒。在高校，其校规侧重内部治理功能。大多数高校都制定了学校章程、党政议事规则、教职工代表大会制度、学生代表大会制度、学术委员会制度、理事会制度等内部治理规章制度，使学校在基本问题、重大事项的处理上有章可依。而且，由于高校办学自主权空间较大，高校注重将法律、上级部门的规章以及学校自身章程的原则与要求贯穿在教学、科研、学生、人事、资产与财务、后勤、安全、对外合作等办学各个方面的管理实施细则之中，着力建立健全各种办事程序、内部机构组织规则和议事规则。在民办学校，其校规侧重“契约精神”，条款操作性较强，执行较为严格。民办学校因为市场化程度高、收费高，十分注重利用校规与师生以及家长确立关系，以防止产生纠纷。不少民办学校校规的内容具体而详细，包括:对学生到校时间的要求、各种请假的要求、仪表着装的要求、对师生爱护公物的要求，等等，有的民办学校校规甚至达到近200条。由于比较强调契约精神，这使得民办学校的师生都希望校规能具有较强的可操作性，知道该做什么，不该做什么。一旦出现校规内容上的空白，民办学校也会及时对校规进行补充。同时，大多数民办学校校规执行较为严格，违者必然受到惩罚。

3.校规的制定越来越注重法治意识和程序正义

教育理论界和实务界都普遍认为，校规亦是“法”，是调控学校与社会、政府、师生之间法律关系及相应管理行为的“法”，在校内具有普遍约束力。尽管人们对校规的法律效力是来源于法律授权，还是来源于法律确权，仍然有所争论，但是校规的制定应当符合法律规定、遵从法治原则，尤其是要注重程序正义，已成为普遍共识。我们针对中小学学生的调查结果显示，大部分学生都认为校纪校规制定程序公正。在小学阶段，认为“非常公正”的占总样本数的55.3%，“非常不公正”和“不太公正”的仅为8.9%和2.6%；初中阶段的学生中，认为“非常公正”的占总样本数的36.2%，“非常不公正”和“不太公正”的分別占6.4%和3.6%。从高校来看，大多数高校专门就校规的制定进行了“立法”，被称为学校“立法法”。例如，华中师范大学于2012年制定了《华中师范大学规章制度制定暂行办法》，详细规定了该校规章制度的命名规范和制定原则，并对规章制度的规划、立项、起草、审核、公布、修改、废止、解释和清理的程序和标准进行了细化。同时，在校规的表现形式上，大多数学校的校规一般都形成了成文规范，公开度、透明度较高。大多数学校除了将学校的基本规章装订成册向全体师生印发外，还将学校规章制度公开在学校官网上，在程序上履行了公布程序。还有一些学校在新生入学教育、平时的班会、校会课，以及广播、学校电子屏幕、橱窗宣传栏等多种场合以多种形式开展校规宣传。有些民办学校甚至在新生入学之初会安排学生自主学习校规并进行考试。

4.校规建设积极回应师生利益诉求，师生对校规的总体满意度较高

随着教育法治的推进，以及师生主体地位的日益凸现和维权意识的不断增强，大多学校校规注重对师生员工利益的考量，强调对师生的人文关怀，以此来调动和激发师生学习、工作的主动性、积极性和创造性，从而实现他们的全面发展并推动学校的进步。在一项针对高校章程实施满意度的调查中，67.8%的调查对象对章程实施情况表示“比较满意”，认为章程能够“落实”或“基本落实”的百分比为87.5%。而在我们针对中小学教师的校规满意度调查中，有98%的教师认为现行校规较为合理(包括“比较合理”和“非常合理”)，有73.7%的教师对校规的满意度较高(包括“比较满意”和“非常满意”)。这说明校规建设基本体现了“以人为本”，尊重和维护了师生的合法利益诉求。

(二)学校校规建设存在的主要问题

1.部分学校校规存在违反上位法规定和法律原则的不合法情形

这主要体现在：一是“奇葩校规”依然存在。这些“奇葩校规”经由媒体报道后迅速引起社会广泛关注和舆论争议。例如，广东顺德某中学在校规中规定：“被子颜色需统一，不能大红大紫；气温不到10℃以下，不能穿外套、戴围巾等。”四川巴中某中学校规规定：“校园内不得与异性同学近距离聊天或同行。”河南漯河某高中校规规定“任何男女生交往务必遵循在明亮地方、5人以上同学在场”。“奇葩校规”之所以“奇葩”，究其原因，在于它简单粗暴、不合常理，又缺乏威慑力和约束力。制定者以不容置疑的语气宣布一些禁令，或者用一种哗众取宠的口吻提倡某些做法，事先未征求学生的意见，也不考虑学生能否感受。二是有些学校的校规与上位法相抵触。例如，某些民办高校的规章制度中涉及教师聘用合同的条款与国家劳动法相悖。学校制定规章制度时更多地考虑其自身的利益。因此，“一般当师生与学校发生纠纷和矛盾时，师生通常处于弱势地位，从而不得不借助法律武器与学校对簿公堂”。三是师生正当权益容易被忽视。如兰州某高校《宿舍管理条例》规定：学生宿舍中不允许用布帘将床围起来，搞自我封闭，违者处以20-50元罚款，并视其情节给予警告以上处分。再如，有的高校校规中有关开除学籍、勒令退学规定过于严苛，重于上位法律法规中的规定。在“甘露诉暨南大学违法开除学籍案”中，被告暨南大学就因关于开除学籍的标准规定过于严苛，而被最高人民法院判决违法并最终败诉。

2.一些学校在制定校规过程中缺乏民主性和广泛参与性

这表现为：自上而下由决策层说了算居多，主动听取和征求师生、家长等利益相关方的意见少。我们调研发现，在一项针对中小学生“是否曾经参与过校规制定”的问题回答中，43.7%的样本学生认为“自己有权参与部分校规制定”，30.3%的样本学生认为“有权参与所有校纪校规制定”，20.3%的样本学生认为“应该每个班选出几个代表参与校规制定”，仅有5.2%的样本学生认为“校规应该让专家来制定，学生不应当参与”。但在校规的实际制定过程中，高达85.9%的学生表示未参与过校规的制定，其中，86.2%的城区学生、87.6%的县城学生、83.4%的普通乡镇学生表示“未曾参与”；76.1%的小学生、87.9%的初中生以及95.8%的高中生表示“未曾参与”，高中学生在校规的制定及修改过程中参与尤为不足。同时，在校规制定中，家长委员会等与学校利益相关的社会力量的参与也十分有限。我们调研结果显示，在城区、乡镇与农村，参与校规制定的社会人士数量在总样本量中的占比分别为16.8%、11.6%以及11%，尽管城市地区社会人士参与率相对较高，但总体参与率依旧较低。不少高校在制定和执行校规时，还是习惯于从方便内部管理出发，“一般是由高校职能部门出于工作需要,发起并组织人员起草相应的规章制度，然后在一定范围内讨论和征求意见并修改,经主管学校领导同意或有关会议审议后由该职能部门颁布实施”，校规制定程序仍然不够规范、严谨。“大多高校制定校规时,没有立项审批环节”，“对草案内容的审查机制不健全”，“没有严肃正规的颁布实施环节”，“没有实施后的审查、解释、修订和废止等环节”,等等。

3．校规作为制度规范的建设质量还有待进一步提升

这主要表现在：一是部分学校制定的校规内容空洞或含糊不清。我们在调研中发现，不少中小学校规或只有政策宣示和导向功能，或只是针对态度而非具体行为。比如，中小学校规中存在不少这样的条款，“声音要整齐，响亮，充满激情”、“服装整齐，精神饱满”、“上课要精神饱满，思维活跃，坐姿要文明”、“注意举止文明”等。不难发现，这些都是一些抽象的规定，而不是简单具体的要求，何为“精神饱满”，哪些是“废话”，怎样才算是“坐姿文明”，这些缺少具体行为指向，师生无法操作，难以准确执行和遵守。这正如吴康宁教授提到的“无条件的道德要求和有条件的道德行为”，他认为“中小学生守则对学生提出了无条件遵守的道德要求，而在实施具体的道德行为时，我们应该倡导有条件的道德行为”。二是部分校规在制定过程中，未深入了解学校校情和师生的实际情况，导致许多管理规定过于粗放，可操作性不强。我们在调研中发现，有10.4%的样本教师认为校纪校规不够细化，不仅不方便学生遵守，还不利于教师和行政人员按照其中的规定管理学生在校日常行为。当有新的法律法规出台时，不少学校纷纷跟进，对其原有校规进行修订或补充完善，但往往只是上级法律法规的简单重复，“上下一般粗”。例如，湖北省黄冈市浠水县某所小学的一名教师在访谈中提到：“我们学校的校规都是根据上面出台的规定，比如中小学教师职业道德规范、中小学生行为规范等，我们都会组织学习，但学校没有制定自己的规定。我们每个班基本上都是直接用上面的规定。”三是校规的“废改立”不及时。有些学校并没有根据学校的实际情况对校规内容进行切实有效的更新。我们调研中，有64.4%的样本教师表示学校校规只是“偶尔”修订，还有6.1%的教师表示校规“从未”修订过。在实地访谈中也发现，很多学校不太重视校纪校规的修订，部分老师也不太了解修订的具体程序。例如，湖北省黄冈市某中学老师告诉我们：“我们学校的校规已经制定很久了，我记得是2000年制定的，主要是政教会和教代会负责，最近一次修订是2014年，但是修订的具体过程我不太了解。”四是校规体系化、系统化不够。校规实际上是指“学校中包括成套的行为规范、相应的罚则和管理与监督职能在内的规章制度”，然而，不少学校校规仍然不成体系，制度与制度之间的衔接、关照和配套不够，有些制度间甚至存在冲突。例如，有些学校校规只规定了教师和学生有哪些行为是严禁的，但没有与之相对应的惩戒条例，也就是说对师生违反校规会受到何种形式和力度的惩戒缺乏明确的说明。当师生违反校规时，学校通常是进行经验性管理，这容易引发纠纷。

4.不够重视校规宣传，校规的教育作用发挥有限

学校对校纪校规的宣传是实施校规的第一步。但在我们调查中，分别有65.5%、54.6%、46%的样本小学、初中、高中认为“校纪校规的宣传力度不够”，仅有2.8%、4.4%、5、8%的样本小学、初中、高中认为“宣传力度非常大”。可见，随着学生学业负担的加重，学校通过校规的宣传教育来强化校规执行、促使学生形成规则意识的氛围反而呈现出越来越弱的倾向。在一些中小学校，学生对校规的知晓程度过低，有些学生甚至只在违反校规受到惩戒的时候才知道校规的存在，这些都间接导致校规执行效果差，甚至引发学生与学校之间不必要的矛盾纠纷。二是校规教育渠道有限，方式具有片面性。校规的宣讲方式一般为“我讲你听”、“我说你做”形式，以说教和灌输为主，导致学生在一定程度上对校规有抵触情绪。比如，在湖南湘阴县城的一所市级师范学校，尽管自2004年起即推出了学生手册，但是“学生不爱看”，手册随意被学生丢弃。我们调查发现，50%的中小学生表示对校规校纪“了解甚少，只知道一些重要的规定”；37.7%的表示“没有学习过校规校纪，完全不了解”。在回答“如何看待学校校规校纪”的问题时，认为“学校校规校纪与自身无关”的小学、初中、高中学生在本学段学生中的占比依次为2.9%、5.0%和8.8%；认为“学校校规校纪无任何作用”的小学生占0.8%、初中生占1.3%、高中生占2.3%；表示“很讨厌校规校纪，认为学校校规校纪主要是限制学生自由”的依次为1.4%、1.5%、2.8%。可见，随着学段增长，校规作为规则的认可度反而在学生群体中呈下降趋势，这不得不引起我们重视。

三、校规建设迈向高质量发展阶段的若干建议

站在“十四五”的新起点上，2020年10月党的十九届五中全会召开，会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确了“建设高质量教育体系”这一国家教育领域中长期奋斗目标，这也对校规建设提出了“高质量发展”的要求。遵循这一思路，结合当前校规建设的薄弱环节和突出问题，笔者建议可从以下几个方面提高校规建设质量。

(一)建设价值取向：坚持立德树人

学校的根本任务是立德树人，走向现代学校治理也是落实立德树人根本任务的必然要求。作为现代学校治理的制度基础和重要保障，校规建设必须坚持育人为本，坚持立德树人的价值取向。“学校的各种制度安排都是为学生的成长创造一种良好的秩序的，是保护学生、促进学生成长的。离开了学生的发展，制度也就失去了存在的价值基础。”实践中，学校校规的确在维护学校正常工作秩序，提升学校管理效率方面发挥了显著作用，但学校绝对不是简单地通过规章制度来控制人、束缚人，相反是通过科学管理来促进人、发展人。说到底，校规要服从和服务于育人这个目的，校规建设的成效在于促进学生德智体美劳全面发展。

1.要把育人作为校规建设工作的出发点和落脚点

要制定高质量的校规，发挥其教育、引导和管理、规范、约束的功能，在良好的制度环境中潜移默化地促进师生提升思想道德品质、养成良好行为习惯，从而构建高效能学校治理体系。要通过校规这种制度性安排对学校内部治理的各种权力要素进行结构性分解和功能化定位，促进学校教育目的、功能、内容、方式、管理上的更新，推动学校教育功能从选拔淘汰走向促进人的全面发展，教育方式从灌输教育走向实践育人，教育效果从考试分数和升学率走向核心素养和关键能力培养。总之，校规建设应从“育人”出发，以是否有利于“育人”为校规建设的衡量标准。

2.要深入挖掘和研究校规育人的内涵与规律

好的制度自身就是重要的育人资源。“一般来说，学校的治理理念越先进、学校规章制度越科学，学习、工作和生活在其中的师生就拥有越多选择，越能体现多样化和包容性。”但在现实的学校制度安排中，“人们往往过于追求效率、强调控制，却有意无意地忽视了制度的伦理正当性，出现了一种秩序至上的倾向”。学校应深入挖掘和研究制度育人的内涵与规律，让先进的管理制度更好地发挥作用。要在明确校规的价值导向上下功夫，使校规充分体现以平等、公正、法治、诚信为基本内涵的社会主义核心价值观。要在发挥校规的行为规范功能上下功夫，使师生对自身行动范围和行为边界有清晰的认知，强化其对教育规范和行为准则的理解、认同和遵守。要发挥校规的精神激励作用，使校规能够对广大师生进行积极引导，持续调动广大师生的积极性、主动性、创造性。

3.要确保校规内容以师生权利保护理念为中心

在校规制定中要尽可能将有关师生权利的内容细化，尊重与重视师生的每项权利，以自主办学、民主管理为原则，将以人为本的管理理念落到实处，为师生应享有的各项权利提供保障。实践中，每一所学校情况不可能完全一样，对于师生权利保障也应做出不同的规定。例如，针对少数民族风俗习惯、少数民族文化等方面，就要有区别对待，以便尊重和维护少数民族师生的合法权益。同时，在校规制定中，要反对空洞、缺乏可操作性的制度规定，尽可能将具体的制度细化到有很强的操作性,这样做,一方面可以杜绝学校管理的过分随意性,另一方面也能够让师生对自己在学校该做什么,不该做什么有明确的认识，依照学校校规开展自我教育。

(二)建设路径：厉行法治思维和法治方式

运用法治思维和法治方式，是新时代治国理政的基本要求。加强校规建设，其实质就是强化规则之治，与法治思维和法治方式具有同一性，反映出一种制度性思维和规则思维。作为国家法治适用的具体领域，校规建设要严格遵从源自国家法律法规的具体规定，不能有任何逾越，否则将被视为违法或无效，不仅如此，校规建设过程中还要充分体现法治理念、法律精神和法律原则。

1.要建立校规合法性审查制度

实践中，制定程序中缺乏合法性审查环节，是导致校规存在各种有违上位法情形的重要机制性原因。学校在制定校规前要认真学习相关法律和上级政府部门的规章，并在校规生效前由专业机构和人员进行合法性审查，以保证校规的合法性。例如，前不久教育部印发的《中小学教育惩戒规则(试行)》，根据程度轻重将教育惩戒分为一般教育惩戒、较重教育惩戒和严重教育惩戒三类，并对三类惩戒的适用情形和具体方式进行了明文规定。尽管中小学校可以根据实际情况制定有针对性的具体实施细则，但是也必须遵守这三类惩戒的相关规定，尤其是该规则将教育惩戒与体罚和变相体罚明确划分为不同性质的行为，明确禁止七类不当教育行为，规定了对越界教师的处罚方式，这都是学校校规制定时不能触碰的底线。在校规校纪生效前，可请专业机构和人员，如法治副校长、校聘法律顾问或法律援助公益组织等进行合法性审查，尽可能避免校规违反上位法；对一些可能涉及学生受教育权等宪法性权利问题，最好提前报请教育行政主管部门审核，以保证校规校纪的合法性及其有效实施。

值得一提的是，近些年来的高校涉诉案件，尤其是从具有开拓性的“田永诉北京科技大学案”，到引起热烈讨论的“何小强诉华中科技大学案”、“甘露诉暨南大学案”，使得高校校规的司法审查成了无法回避的问题。校规应当接受司法审查逐步成为共识。尽管校规司法审查的边界在理论界存在“完全司法审查”和“有限司法审查”两种不同观点，但这也充分说明校规的适法性很关键，校规必须接受合法性审查。

2.要完善校规制定程序

法治思维也是一种程序性思维。法律程序属于行为程序，为了达到一定的法律目的，通过遵循法律预先设定行为方式和行为步骤，获得确定性法律后果。因此，在制定校规时也要有程序思维和程序意识。一是要利用多种渠道发动教师和学生参与到制定校规的过程中,如制定前征求师生意见,可采用网上征集和利用班会课让学生把建议写到意见纸上等多种途径。校规草案形成后还要下发给师生,让师生据此提出意见和建议,以便学校对不合理的内容进行修改。对广泛涉及师生权益的校规，应提交家长委员会或教职工代表大会进行讨论，然后再提交学校决策部门进行审议通过。对一些涉及学生受教育权等宪法性权利问题的校规，还需要提前报教育行政主管部门审核，以提高其法律效力。校规公布后应定期上报教育行政主管部门备案，并根据实施情况公开接受学校师生的质疑和建议。二是要完善校规公示程序。校规发布是校规实施的第一步。公示是影响规章制度效力的重要程序，未公示应不具有约束力。因此，要确立“未经公布的校规校纪不得施行”的原则。且不仅公示程序本身应当是恰当的，还应考虑公示的效果。同时要完善校规信息公开制度。校规信息的公开不完整或者意义不清有时也会引起师生与学校之间的纠纷，这些问题需要注意。要建立健全校规发布制度，坚持以公开为常态、不公开为例外，积极推进校规的信息公开。要以师生、家长易于读取和检索为原则，推动校规信息公开更便捷、更高效。三是要建立校规定期清理制度。从法理上讲，校规所依据的上位法修改或废止时，校规就必须相应予以修改或废止，否则就有可能与上位法相抵触。同时，制度具有滞后性，其并不可能一劳永逸地契合现实情况，这也是修改、废止等后续环节之所以存在的必要性，需要在“废”、“改”和解释上下功夫。因此，要及时进行校规清理，以保证校规有效性。

3.要强化校规体系建设

针对上位文件“政出多门”，彼此间缺乏沟通、各自为政，呈现出零散化、碎片化的特点，学校要针对性地对校规进行“碎片整理”。学校要找出各类上位文件的共同特点，遵循学校治理的普遍规律，以整合形成既反映教育活动规律，又具有较强适用性的校规体系。例如，教师管理类校规涉及与教师工作密切相关的各个方面，包括人事关系、劳动关系的确立与解除，工作条件，工作环境，工资，社保，工作纪律等，校规的制定要从有利于保障教师合法权益出发，整合形成科学、合理、有效的教师管理基本规章体系。

(三)建设保障：营造良好的校园制度文化

高质量的校规建设也离不开师生对规则和制度的信仰和敬畏，只有营造起人人遵从校规、人人敬畏校规的校园制度文化环境才能使校规建设真正步入良性轨道。

1.要提高多方参与学校治理的意识和能力

“管理”和“治理”，虽是一字之差，却有着实质性的差异。相对于“管理”的居高临下与单打独斗，“治理”是一定范围内各权力部门、公共部门及社会组织之间多向度的交互影响，是多主体对相应事务的平等参与和协商互动。因此，在校规建设中要更加重视提升多方参与学校治理的意识和能力。在师生以及家长等各利益主体具备参与学校管理的意识和意愿的前提下，要注重提高其参与学校校规建设的能力。一是要采取措施增强师生对校规的认识，不仅认同校规的重要性，还要明确校规传达的信息以及发挥的功能，要使师生对校规有一个正确的认识，明确校规应包含什么内容才能体现对自由、民主、公平等价值的尊重；明确制定校规的目的不在于管人，不在于控制和约束，而在于能使师生自由而全面的发展，最终提高学校办学质量和水平。二是要强化师生参与校规制定的意识。参与意识是师生参与校规制定的基础，学校应鼓励和调动师生积极性、主动性，增强他们的组织责任感与集体荣誉感；鼓励师生积极表达自身的诉求并争取将之纳入校规。三是要拓宽师生参与校规制定的渠道。学校在校规制定及修订前应利用各种途径进行宣传，鼓励师生参与提案，而非粗略地询问其想法，在此过程中加强师生对校规的理解，增强师生的主人翁意识、权利意识，促使师生在参与校规制定的过程中提升独立思考能力，将校规融入学校育人过程中。四是要增强师生参与制定的精度。哪些地方应该交由师生商议的应当通过制度给予保障，此外，各相关社会利益主体，如家长、家委会、校友、企业等，对校规有不同的认知，能从不同的角度推动校规的发展和完善，学校应当注意充分整合利益相关方的力量，制定出科学、合理、高效的学校校规。

2.要加大校规宣传教育力度

要积极发挥学校课堂主阵地的作用，把我国教育法律法规和校规宣传纳入课程建设和课堂教学中，采用灵活多样的方式推进违规违纪案例“进课堂、进考试”，提高学生自律意识和遵纪守法意识，自觉用法律法规和学校的规章制度来约束、规范自己的行为。校规的宣传方式要与时俱进，可利用新媒体技术，不断丰富校规信息传播途径。此外，对学生来说，用说教方式进行校规教育，其效果远远不能与现实的遵守校规的校园氛围环境相比。如果教职工带头遵守法律法规和学校规章，爱岗敬业、办事公道，那么学生必然心悦诚服，跟着效仿。

3.要重视道德教育和警示教育

在日常教育教学活动中，学校要加强道德教育，培养师生良好的思想道德品质，提升师生积极向上的思想道德意识，增强师生的思想道德水平。同时学校也要强化警示教育。根据当前较为突出的违反校规问题、潜在的倾向问题与未来可能产生的新问题，学校可列清单、敲警钟，使师生行为有底线，监管有重点。

4.要健全校规执行和监督组织机构

正如“法律的生命力在于实施”，只有严格执行校规，把“纸面上的校规”真正落实为“行动中的校规”，才能树立规则的权威性。学校可以根据自身情况建立校规校纪执行委员会等组织机构，负责监督校规的实施。为了确保执“法”的中立和公平，此类机构必须有广泛的民意代表性，可以吸收教师、学生、家长、与学校教育有关的社会各方代表参加。

注释

①本文中“校规”是指，由学校制定的规章制度的简称。在理论界，校规有广义和狭义之分，狭义的校规仅指由学校制定的学生必须遵守的各项规则的总称，而广义的校规还包括教师以及校内各种组织运行应该遵守和适用的各项规则、制度体系。本文采用广义的概念。参见顾明远主编：《教育大辞典》，上海：上海教育出版社，1998年，第509页；尹力主编：《教育法学》，北京：人民教育出版社，2015年，第278-279页。

②这3部教育法律法规分别是:《中华人民共和国义务教育法》(1986年4月)、《扫除文盲工作条例》(1988年10月)、《中华人民共和国教师法》(1993年10月)。

③这6部教育法律分别是《中华人民共和国教育法》(1995年)、《中华人民共和国职业教育法》(1996年)、《中华人民共和国高等教育法》(1998年)、《中华人民共和国国家通用语言文字法》(2000年)、《中华人民共和国民办教育促进法》(2002年)、《中华人民共和国中外合作办学条例》(2003年)。

④申素平、周航：《改革开放40年我国教育法治建设的回顾与展望》，《教育研究》2018年第8期。

⑤教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》(2003年7月17日发布)，http://www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_623/201001/t20100129_5145.html，2020年10月20日。

⑥教育部《依法治教实施纲要(2016-2020年)》(2016年1月7日发布)，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201605/t20160510_242813.html，2020年11月10日。

⑦教育部就《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》答问，http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/08/content_2859143.htm，2020年12月8日。

⑧陈宝生：《全面推进依法治教，为加快教育现代化，建设教育强国提供坚实保障——在全国教育法治工作会议上的讲话》，《中国教育报》2018年12月25日，第1版。

⑨此次调研对我国中小学校规建设和执行情况进行了实地调查。我们选取了6个省份开展调研，分别是东部地区的山东省和广东省，中部地区的湖北省和湖南省，西部地区的四川省和广西壮族自治区。调研样本中，97.9%是公办学校，2.1%是民办学校。小学有653所，占38.8%；初中有521所，占31%；九年一贯制学校有114所，占6.8%；高中有393所，占23.4%。东部学校有635所，占36.7%；中部学校有590所，占34.1%；西部学校有507所，占29.2%。城区有872所，占50.4%；县城学校396所，占22.9%；普通乡、镇中心区有446所，占25.8%；乡村学校有17所，占1%。调研主要以问卷调查、实地查看和个别访谈的方式展开，共发放12000份调查问卷，搜集到1000余份学校校规建设相关资料。文中出现的无特别交代的调研数据，都是来自此次调研。