马祥涛（国家图书馆）

社会公众是公共图书馆最直接和最重要的服务对象，是参与公共图书馆建设不可或缺的重要力量，在公共图书馆组织机构运行和事业发展中占有重要地位，这在《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）中已有专门条款作了规定。与此同时，《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）、《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》以及文化和旅游部等部门发布的相关政策均涉及到了社会力量参与公共文化服务建设的内容，为促进我国公众参与公共文化建设提供了制度保障。根据“社会力量”的概念界定——能够参与、作用于社会发展的基本单元，包括自然人和法人［1］，社会公众作为自然人必然也被囊括在参与公共文化服务建设的社会力量之内。公共图书馆建设发展中的社会公众参与是指公众为了表达自身意愿和个人诉求，利用信息通讯技术、网络平台、多媒体客户端及各种有效信息交流渠道参与公共图书馆的决策制定、管理运行、业务建设、服务提供和活动开展等工作，对其进行意见反馈和施加影响以及传递个人信息的过程［2］。社会公众参与公共图书馆建设发展有利于促进图书馆机构与公众个人之间有效信息的双向交流，缓解公共图书馆服务内容与公众文化需求之间的不匹配矛盾，在提高图书馆管理效率与服务质量以及提升国民文化权利意识、社会治理参与意识方面具有关键的推动作用。为此，本研究在溯源新公共服务、文化治理、公民文化权利等支撑理论的基础上，梳理和分析有关公众参与公共图书馆建设发展的行业标准规范和指南框架、法律和条例、规划和章程，总结当前实践探索中的参与内容和参与特点，并提出推进公众参与公共图书馆建设的相关建议。

1 相关研究成果概述

1.1 关于社会力量参与公共文化服务的研究

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 指出，“鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设”［3］；《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》 提出“鼓励和支持社会力量通过投资或捐助设施设备、兴办实体、资助项目、赞助活动、提供产品和服务等方式参与公共文化服务体系建设”［4］。社会力量参与公共文化服务是深化文化体制改革、推动社会主义文化繁荣发展的重大举措，学者们纷纷聚焦该研究领域，积极探讨社会力量在公共文化服务体系建设中的作用发挥和价值彰显。王子舟认为，社会力量参与公共文化服务体系建设是文化发展的理性选择［5］；柯平提出，开展公共文化服务体系建设必须创新公共文化服务机制，发挥社会组织在公共文化服务体系建设中的主体作用［6］；马艳霞从理论和实践两个方面梳理了2005—2014 年社会力量参与公共文化服务研究的现状［7］；陈艳以佛山市智能图书馆建设为例，总结出社会力量参与公共文化服务供给的可行路径［8］。诸多研究于此贡献良多，形成了积极有益之探索。

1.2 关于社会力量参与公共图书馆建设发展的研究

图书馆由古代藏书楼发展为近现代图书馆的一个重要标志是各类型图书馆初步形成并构成一个完整的体系结构，而社会力量是各类型图书馆产生与发展的原动力或发动力［9］。伴随我国公共图书馆在公共文化服务体系中的重要地位和作用愈加凸显，加之相关法律保障和制度支持，积极探索和引进社会力量成为公共图书馆事业发展的新常态，各种社会力量参与图书馆活动也异常活跃。由此引发了关于社会力量在参与模式、制度保障、途径与措施、案例介绍等方面参与公共图书馆建设的理论研究［10］。王素芳等将我国社会力量参与图书馆建设的活动按性质分为三类，并认为国内现有图书馆法规对社会力量办馆规定较为笼统［11］；马艳霞分析了我国社会力量在参助图书馆事业时存在的问题，并提出了相关建议［12］；王晓光认为，公共图书馆引入社会力量参与服务是寻求政府之外供给主体、缓解服务压力、提升服务供给效能的必要措施，应吸纳更多社会力量加入［13］；彭秋平等以广州“图书馆之城”建设中的社会力量参与为案例，探讨了协议合作式、政府购买式、专业改造式、社会众筹式四种基本建设模式及其具体运作方式［14］。

1.3 关于公众参与公共图书馆建设发展的研究

吸引公众参与公共图书馆建设发展有利于加强图书馆与公众之间的互动交流，调动公众力量和智慧，优化图书馆服务管理和创新。周世江认为，公共图书馆评估等级公众参与制度对图书馆事业的发展、读者服务质量的提升均有积极效应［15］；孟磊指出，公民参与公共图书馆治理是国家治理现代化的应有之义，是公民文化权实现的重要方式，我国应完善公民参与公共图书馆治理的法治保障［16］；任亚忠提出了读者参与公共图书馆管理的两种途经：一是直接到馆参与实体管理与建设，二是通过网络平台参与网络知识社区的构建与管理［17］；辛娜论述了公众参与政府购买公共图书馆服务的实现途径，并针对政府与公众在法律和制度的框架下如何构建广泛而有效的公众参与机制提出了建议［18］。

2 公众参与公共图书馆建设发展的理论支撑

2.1 新公共服务理论

美国行政学家登哈特教授从市场和经济学角度重塑行政的理念和价值，建构了一套全新的行政发展架构的理论体系，即新公共服务理论［19］。该理论认为，公共利益是一种共同的事业，源于对共同价值准则的对话协商，其关键在于所有公民能够、也必须参与其中，政府部门应让公民能够通过对话清楚地表达价值观念，并形成共同的公共利益观念，而不应仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求［20］。公共图书馆是向社会公众提供公益性文化服务的公共文化设施，以保障公民基本文化权益、提高公民科学文化素质为核心，以平等、公正、自由为不可偏离的价值取向。但由于历史原因，在很长一段时间内，我国人民普遍缺少主动参与社会事务治理、维护公共利益的意识，由此可见，新公共服务理论可以为公共图书馆建设中的公众参与提供理论支撑。公共利益的合法性前提是基于不同个体利益诉求的主观性和积极性，只有鼓励用户积极参与图书馆事务，才能确保图书馆提供服务的内容与过程是公正、公平、合法的，从而更加自觉地维护和增进个人基本文化权益。

2.2 文化治理理论

文化具有调节社会运行即社会治理的功能，是一种社会治理方式［21］。文化的社会治理功能是指文化在社会公共治理活动中所具有的作用与效能，即通过认同建构、利益协调与资源整合来解决社会问题，最终实现国家善治［22］。从这个意义上来看，公共文化服务不只是政府机构为满足公众基本公共文化权益而提供的文化福祉，还是国家借以引导社会、教育公民和推动发展的一种形式或手段。公共图书馆作为社会公共文化服务机构及公共文化服务体系的重要组成部分，也是一种重要的文化治理工具，具有一定的文化治理功能，集中体现为社会教化的外在表现、文化传播的机制体系和人文精神的宣导梳理三个方面［23］。公共图书馆文化治理体现的是人类社会的进步变革，其对社会和公众的影响和控制都不具有强制性，而是一种使人的思想和行为由内而外、自发自觉的转化过程，因而在治理的过程中应充分发挥民众的主观能动性。另外，公共图书馆文化治理更多的是一种“示范”式的治理工具，应通过建筑空间、借阅系统、展览体系等表征文化来调动读者的社会认同感，调动用户的自主性、能动性［21］。公共图书馆是社会文化治理体系的一种文化载体，其文化治理功能的发挥对体现多元主体文化、调动民众的能动性和积极性、加强社会公众与图书馆间的互动有着重要的指引作用。

2.3 公民文化权利

公民文化权利是公民人权的一部分，是公众参与社会生活最基本的权利之一，包括文化享受权、文化参与权、文化创造权和文化成果的受保护权［24］。其中，文化参与权是指人民群众参与社会文化生活、欣赏艺术以及受益于智力发展的权利，这种参与完全遵照公民自身意愿，符合其审美需求和感情抒发，是一种自由的人性化选择［25］。政府有责任和义务保障公民文化权利及文化参与权的实现，为此政府应建立面向人民群众，以政府提供为主导，以政策法规、设备设施、服务机构和队伍建设为核心，结构合理、服务优质、发展平衡的公共文化服务体系。与此同时，公民文化权利及文化参与权的实现也离不开公众在享有公共文化服务过程中的主动寻求和自我意识表达，离不开公众对公共图书馆服务设计和事业规划的影响作用。因此，公众主动参与公共图书馆建设不仅是公众发展性公共文化需求在图书馆领域的具体体现，更是公民文化权利及文化参与权在图书馆领域的具体实现。

3 公众参与公共图书馆建设发展的相关政策法规

3.1 法律条例

2016 年12 月出台的《公共文化服务保障法》在对“公共文化服务”的概念界定中突出强调“政府主导、社会力量参与”，并提出“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与公共文化服务”“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织兴建、捐建或者与政府部门合作建设公共文化设施，鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理”等内容，规定了建立反映公众文化需求的征询反馈制度、建立公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度、建立文化志愿服务机制等配套要求［26］。2017 年11 月颁布的《公共图书馆法》为社会力量参与公共图书馆服务体系化建设与发展提供了法律保障［27］。《公共图书馆法》将公共文化服务领域中的社会力量参与同当前我国公共图书馆事业发展现状相结合，对公共图书馆领域公众参与的内容范围、制度要求和渠道方式给出了基本规定。［28］。

事实上，在我国上述两部法律颁布之前，已颁布实施的地方性图书馆条例中已有涉及社会力量（公众） 参与的相关内容。例如，《广州市公共图书馆条例》规定公共图书馆应“根据需要组织志愿者参与公共图书馆的日常运行和服务工作”“吸纳社会组织参与公共图书馆的运营与管理”［29］；《深圳经济特区公共图书馆条例（修订征求意见稿）》规定“公共图书馆服务体系建设坚持政府主导，鼓励社会参与”［30］。

3.2 战略规划

《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》提出了全面实现文化发展改革的目标任务，要求“加快现代公共文化服务体系建设”“推进文化体制改革创新”［31］。在该纲要的引导下，我国对公共服务领域的社会力量参与进行了重点关注，尤其是公共图书馆领域的公众参与得到深入推进。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出通过培育多元供给主体、推动供给方式多元化、鼓励发展志愿和慈善服务等具体措施支持社会力量参与基本公共服务建设［32］；《全民阅读“十三五”时期发展规划》要求建立社会力量参与机制和相关部门共同参与的协商推进机制，提升重大全民阅读活动举办过程中的各方力量动员和群众参与度［33］；《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》作出了深入推进法人治理结构改革并吸纳有关方面代表、专业人员、各界群众参与，支持社会力量参与公共图书馆建设、管理和服务，开展参与广泛、内容丰富、形式多样的文化志愿服务等具体规划［34］。

3.3 意见标准

《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 明确要求在公共服务领域更多利用社会力量加大政府购买服务力度，并对购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理等内容给出指导意见［35］；《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》提出“到2020 年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买公共文化服务体系”的目标任务［36］；《公共文化服务领域基层政务公开标准指引》明确了文化文物领域基层政务公开工作的相关规范，要求“对直接影响群众利益、社会关注度高的重要改革方案、重大政策措施、重点建设项目等应公开征求意见，并认真研究吸纳、回应公众提出的相关建议”［37］。上述意见或标准不仅为政府向社会力量购买公共文化服务工作指明了方向，而且为规范和引导社会力量（公众）参与公共图书馆建设发展、推动公共图书馆服务社会化发展提供了重要途径，对于进一步完善公众参与内容、丰富公众参与渠道、提升公众参与效果等具有重要意义。

4 公众参与公共图书馆建设发展的实践探索

4.1 参与内容

（1）参与决策制定。公众参与公共图书馆建设发展的决策制定是指公众参与推进法人治理结构改革工作，或以成员身份参与理事会组建及运行。公共图书馆实施法人治理是响应《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》的必然选择，意指图书馆利益相关者共同参与治理的模式，目的在于有效协调图书馆的决策、管理和监督，实现“政事分开、管办分离”。我国先后有深圳图书馆、广州图书馆、温州市图书馆、深圳福田区图书馆等因地制宜地开拓了决策型理事会、咨询型理事会、决策监督型理事会、议事与决策型理事会等多种模式［38］。关于公众参与决策制定的具体体现，可在进行法人治理结构改革的公共图书馆所制定的章程及其内容中一窥究竟。①顶层制度设计方面，由社会知名人士、专家学者担任理事长。如，温州市图书馆首届理事会理事长由企业家代表、温州达得利集团有限公司董事长李国胜先生担任，深圳福田区公共图书馆理事长由知名图书馆学专家程亚男女士担任。②理事会成员构成方面，积极吸引图书馆的服务对象和其他有关方面代表作为理事会外部理事。如《深圳图书馆章程》规定本馆理事会共由11 名理事组成，其中社会人士7 名，包括社会科学界、文学艺术界、科技界、教育界、读者代表各1 名以及图书情报界2 名［39］。

（2）参与资源建设。资源建设工作是开展读者服务的前提。随着图书馆事业的繁荣发展和服务模式的不断创新，近年来资源建设工作呈现出公众广泛参与的趋向。社会公众参与资源建设的行为主要表现在两个方面。①公众向图书馆直接捐赠自家收藏的图书、手稿、书信等重要文献，同时图书馆也积极制定文献捐赠制度，征集具有收藏价值和纪念意义的特色或珍贵文献以保存时代记忆。例如，在国家图书馆建馆110周年之际，侯少奎等四位著名昆剧表演艺术家捐赠5 部手稿，对丰富国家图书馆艺术类书籍典藏具有重要价值［40］。②读者直接参与馆藏资源采访工作，与图书馆员一道挑选、采购馆藏。例如，20 世纪90 年代末美国图书馆界探索实施的“满足即时需求”的馆藏建设方式——“读者决策采购”（PDA） 或称“需求驱动采购”（DDA）［41］，就是一种典型的以让读者深度参与为特征的馆藏资源建设工作，之后，我国部分公共图书馆探索出了具有中国特色的纸本图书PDA模式。

（3）参与信息组织。信息组织是信息资源开发利用与增值的关键环节，也是开展信息服务的前提和基础。网络信息技术的快速发展为公共图书馆的信息组织工作提供了新的发展环境——信息内容数字化、信息传递网络化的趋势逐步增强。与此同时，随着信息获取渠道与获取方式的多元化，越来越多的用户参与到图书馆信息资源的创建、发布与传播过程中。随着开放科学、公众科学等概念的兴起，图书馆信息组织中的公众参与程度得到进一步扩展，并逐步扩展到虚拟图书馆和实体图书馆环境中的图书编目核心工作。社会公众参与图书馆信息组织是指图书馆借助一系列新技术，鼓励并支持用户参与对信息资源的标注、组织与整理，通过馆员和用户的共同努力实现对信息资源的有效组织与揭示［42］。例如，上海图书馆“盛宣怀档案抄录”项目选取盛宣怀家族历史档案中与辛亥革命相关的信函、电报、公牍等，经数字化处理后供公众对机器无法自动识别的全文进行抄录和标引，并将参与用户划分为游客、发布者、抄录者、专家四类［43］。

（4）参与志愿服务。公共图书馆吸引公众开展文化志愿服务活动是创新社会文化治理的有效途径和增强现代公共文化服务的发展动力。《公共图书馆法》 指出，“国家鼓励公民参与公共图书馆志愿服务”［1］。事实上，我国许多公共图书馆招募一般志愿服务始自20 世纪90 年代初期［44］。21 世纪以来，随着公民文化权利意识和参与意识的不断觉醒，越来越多的公众以志愿者身份参与图书馆建设发展。例如：杭州图书馆从2005 年开始组建志愿者队伍，目前已经形成了以负责基础服务和常规活动为主的长期志愿者、以完成临时性任务为主的短期志愿者以及具有某种专业特长从事特定图书馆服务的专项志愿者3种基本类型［45］；上海嘉定区图书馆自2007 年开始创建实施“百姓书社”项目，采用政府与志愿者联动的服务模式，在农村志愿者家庭或社区、村委会等固定场所中设立“书社”，村民志愿者不但无偿提供书社，而且提供文献借阅、送书上门、活动组织等公益性服务［46］。

（5）参与宣传营销。公众参与宣传营销对提高公共图书馆服务质量、资源利用率和用户满意度具有重要作用。公众参与宣传营销是指公共图书馆基于优质服务内容和良好用户关系，利用用户个人的知识价值、人格魅力及社会影响力推广资源与服务，从而传播图书馆价值、提高图书馆影响力、增强用户对图书馆的好感和信任。公众参与宣传营销可体现在两个方面：一是企业家、学者或教授、知名作家等有一定感染力和号召力，在讲座、沙龙、见面会或启动仪式现场向“粉丝”宣扬图书馆社会功能及价值，吸引公众参与图书馆活动、利用图书馆资源；二是公众个人利用日常生活或网络社交平台建立的社群关系，通过活动打卡、短视频分享、微博互动、微信转发等形式宣传图书馆使用体验［47］。例如，在每年“世界读书日”期间，公共图书馆都会邀请知名嘉宾举办主题演讲、阅读论坛等系列品牌活动以扩大阅读推广的社会影响力，并鼓励参与用户通过互动、分享、转发、集赞、打卡等形式向个人“社交圈”介绍主观感受和阅读体验，让更多的人了解图书馆、走进图书馆。

（6）参与服务创新。21 世纪以来，随着我国文化事业的繁荣发展，公共图书馆推出了众多创新活动和举措，其中不乏社会公众广泛参与的身影，下文仅从创客空间和真人图书馆建设两个方面对公众参与服务创新进行分析。①《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》重点部署推进“大众创业、万众创新”的工作［48］，由此呈现出全民创客的发展态势。基于创客对创新活动空间的普遍需求，我国公共图书馆创客空间如雨后春笋般涌现，典型者如上海图书馆“创·新空间”、长沙图书馆“新三角创客空间”。构建创客空间是公共图书馆在互联网时代维持其原有传统功能之外的创新尝试，其发展离不开广大创客的积极主动参与。②“真人图书”作为一种新的阅读方式和阅读载体，能够塑造一种客观公正、平等自由的环境，促进“真人图书”与读者之间的无障碍沟通。公共图书馆在建设“真人图书”过程中，除发展馆员充当“真人书”之外，也吸引了读者群体的广泛参与，例如目前收藏的“真人书”多为专家学者、企业家、传奇经历者、社会贤达人士和业界知名人士等。

4.2 参与特点

（1）参与内容与范围全面、广泛。上述立法与政策为我国公众参与公共图书馆建设提供了良好的制度保障，一定程度上激发了公众潜在的参与动机，推动了公众参与行为的发生，带动了公众参与内容及范围的丰富拓展。公众参与的内容全面、范围广泛，涉及图书馆组织决策和发展战略制定、馆藏文献资源保障体系建设、信息组织与文献著录、志愿管理以及各种创新性服务工作。

（2）参与程度与层次深入、强化。公共图书馆作为我国公共文化服务体系的重要组成部分，是保障公民自由获取知识和信息权利的一种制度性安排。公共图书馆及其事业的繁荣发展不仅事关公众个人文化素质提升和文献信息需求满足，而且与我国社会主义精神文明建设、国家文化战略未来发展以及中华民族的伟大复兴息息相关。从这层意义上来看，公众参与的层次不仅没有局限在图书期刊编目、文献信息标引、充当志愿者、活动策划组织等“浅层次”工作上，而且在有关公共图书馆事业发展的体制机制改革、战略规划制定、重大决策审定等“深层次”工作上也积极贡献智慧与力量。

（3）参与渠道与方式便利、多样。公众参与公共图书馆建设发展离不开彼此之间的信息沟通，便捷、畅通的参与渠道有助于提升公众参与的积极性和主动性。随着信息通讯技术和网络技术的飞速发展，公众获取图书馆信息的渠道日益多元，参与图书馆事务的途径趋于便捷：①通过热线电话、读者信箱等方式反映诉求、表达建议，这种传统的参与方式尤其适合不擅长利用现代通讯设备的老年读者参与；②通过召开理事会、听证会、论证会等会议参与议事，此种方式适合专家、学者或相关领域代表就某项具体内容进行深入沟通协商；③积极利用新媒体传播平台，如官方网站、微博、微信公众号等，此种方式快捷方便、成本低，且参与主体广泛、覆盖面广。除此之外，公众还可通过“线下”方式参与资源荐购、图书编目等工作，可见，公众参与的程度和影响力都在不断提高。

5 对公众参与公共图书馆建设发展的未来思考

5.1 完善公众参与的配套制度

政府部门作为公共图书馆的责任主体和管理主体，应充分发挥引导、管理和监督等作用，从战略层面进行全局规划和顶层设计，为公众参与提供良好的法律支持和政策指引。诚然，伴随近年来我国公共文化事业及公共图书馆事业的繁荣发展，相关法律规范对社会力量以多种形式参与公共图书馆建设表现出倡导和鼓励的态度，如《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》对社会力量参与的合理性作了基本的规定，但需注意的是，两部法规作为国家法律对公众如何参与不可能有细致具体的规定，且目前仍缺乏与之相配套的、健全的绩效考评机制和激励机制。因此，应加强相关法律法规关于公众参与内容的修订完善，制定具体可行的配套政策和发展规划，尤其地方政府应当结合本区域经济发展水平、公共图书馆事业发展状况、公众参与意识等制定具有针对性的实施细则，补充国家层面法律内容的不足，构建从国家到地方支持公众参与的完整制度体系。

5.2 扩展公众参与的主体范围

农村图书馆是构建公共图书馆服务体系的末梢，也是提供公共文化服务“最后一公里”和消除农村知识贫困的重要载体。与服务活动日益多样、服务水平不断完善的城市图书馆相比，我国农村图书馆（乡镇或村图书室）在服务提供、活动开展、阅读推广等方面明显存在不足，普遍面临管理缺位、服务低效的问题，严重制约了书刊资源利用率和农民文化素质提升。这些问题的出现，固然有城乡经济文化发展水平、生存状态、生活方式差异等方面的“外在”原因，但更多的“内因”则表现为农村阅读文化氛围薄弱、农民阅读文化精神和意识缺乏。在这种情况下，我国乡镇综合文化站、村综合性文化服务中心作为县级图书馆的分馆和基层服务点，应大力落实乡村振兴战略，坚持“内生型”发展战略，加强对农村人力资源的开发，积极营造农民参与乡村图书馆事业发展的文化认同和良好氛围，通过实现“自主管理、自我服务”来提升农村书刊资源利用率和农民文化素质。因此，如何启发和动员留守农村的人力资源，发挥农民群体在农村图书馆事业发展中的建设性作用，应当成为今后公众参与图书馆研究的一大切入点。

此外，老年人、残疾人等特殊群体是公共图书馆的重点服务对象。在社会力量参与公共文化服务快速发展的背景下，公共图书馆应为特殊人群创造便捷的参与条件，提供有利于特殊人群参与的设施设备和空间支持，从而提高特殊人群的广泛参与感，更好地体现公共图书馆免费、开放、平等的服务理念。

5.3 建立公众参与的统一平台

公众参与图书馆建设是增强公共图书馆活力、加快公共图书馆发展的重要手段。当前，公众参与虽呈现出参与渠道便利、参与方式多样等特征，但公共图书馆有关公众参与的信息告知、发布、公示多散见于官方网站各级栏目、微信公众平台、微博动态以及其他网络媒体或平台，内容零碎且难以集中揭示，不便于公众及时完整地获知活动信息，因此公众参与统一平台建设的问题亟需解决。公共图书馆应从方便用户利用的角度，建设界面美观、功能完善、模块优化的服务平台，在确保可用性和便捷性的基础上及时发布有关公众参与的讯息；强化平台的互动性功能，一是便于公众将自身建议和诉求及时顺畅地反馈给图书馆，完善图书馆与公众之间的沟通机制，二是平台要能够实现公众之间的互动交流，提升公众参与体验，发挥公众参与的主人翁意识。