摘 要：对不同的主体而言，公众参与环境影响评价具有不同的价值。首先，对公众自身而言，其参与环境影响评价不仅可以获取相关环境信息，还可以在发表意见的同时监督环境影响评价过程，是实现其环境参与权的重要方式;其次，对环境影响评价的实施机构而言，公众参与环境影响评价不仅有助于其与公众展开信息互动，还可以使其在向公众传达环境信息的同时及时了解公众的环境诉求，从而有助于环境影响评价结论合理性的增强及可接受性的提升;最后，对环境影响评价的审批机关而言，公众参与环境影响评价不仅有助于保证环境影响评价审批的民主性和科学性，还可以增强环境影响评价审批的合法性和正当性。

关键词：环境影响评价;公众;参与;价值

中图分类号：D908   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2021）12-0060-03

自2006年颁布《环境影响评价公众参与暂行办法》之后，生态环境部又于2018年印发了《环境影响评价公众参与办法》，该办法在对环境影响评价公众参与的相关问题做出系统规定的同时，也明确释放出支持公众积极参与环境影响评价的意愿。我国政府之所以鼓励公众参与环境影响评价并通过立法对其进行规制，是因为公众参与环境影响评价不仅具有环境民主、环境正义及环境权利等深厚的理论支撑，还承载着重要的价值。在此背景下，若能明晰公众参与环境影响评价的价值，则不仅可以提升公众参与环境影响评价的合理性，也能为公众参与环境影响评价相关立法的完善提供动力。为此目的，本文拟对公众参与环境影响评价所承载的价值展开分析，以进一步厘清公众参与环境影响评价的意义。不过，对不同的主体而言，公众对环境影响评价的参与也具有不同层面的价值。考虑到实践中环境影响评价活动主要涉及公众、环境影响评价实施机构以及环境影响评价审批机关三方主体，本文对公众参与环境影响评价所承载价值的分析也从公众、环境影响评价实施机构以及环境影响评价审批机关这三个层面展开。

一、公众参与环境影响评价之于公众的价值

实践中，公众之所以积极参加环境影响评价活动，是因为上述公众不仅有参与环境影响评价的现实需求，也有通过参与来维护自己的权益的期待，而这种需求和期待既是督促公众积极参与环境影响评价活动的基础和动力，也是其参与环境影响评价所具有的价值。从权利的角度来说，公众对环境影响评价的参与不仅是其对环境参与权的行使，也是为了维护自己的实体权益;从利益的角度来说，不管是出于公益目的还是私益目的，公众参与环境影响评价都可以为其带来相应的收益。由此可见，不管从权利角度还是利益角度，公众对环境影响评价的参与都会在一定程度上满足公众的需求或可以为公众带来相关利益，而这正是价值的直接体现。具体来说，公众参与环境影响评价对其自身而言主要具有两个层面的价值。

（一）获取环评项目的环境信息，表达意见和诉求

长期以来，公众环境知情权被认为是和公众环境参与权并行的一项独立的环境权利，但在实践中，公众环境知情权常常和环境参与权融合在一起而不可分割，而公众环境参与权的实施常常也伴随着公众环境知情权的实现。具体到环境影响评价领域，公众参与环境影响评价的过程也是其获取项目相关环评信息的过程。具体来说，公众借助其对环境影响评价过程的参与，不仅可以让其对环境影响评价有一个直观的认识，更可以加深其对环境影响评价对象所具环境风险的了解。由此可见，公众通过实际参与所获取信息的可信度和说服力要优于其被简单告知所获得的信息。基于此，公众参与环境影响评价所要实现的首要价值就是获取项目的相关环境信息。此外，公众对环境影响评价的参与并不仅仅为了获取环境信息，其在获取相应的环境信息之后还会就项目的环境影响评价内容发表意见、反映诉求，并争取把自己的意见和建议通过环境影响评价参与程序传递给环境影响评价的相关主体，并期待环境影响评价的实施机構以及环境影响评价报告的审批机关能吸收他们的意见和建议，而这也是公众积极参与环境影响评价的真正价值和动力所在。

由上文的论述可知，公众参与环境影响评价的价值主要是为了获取项目环境影响评价的相关信息并就环境影响评价的事项发表意见或建议，但需要注意的是，尽管获取信息和表达意见涉及信息流通的两种途径，但二者之间却具有前后相继的密切联系。具体来说，公众获取足够的信息是其正确有效表达意见和提供建议的前提，如果公众无法获取项目的环境信息，则其也难以提供有效的意见或建议。而且，随着公众对环境信息获取的增多，其所要表达的意见也会发生良性变化，从而使公众的意见更为理性、科学、可行。鉴于此，为了保障公众在参与环境影响评价的过程中能够获取信息并发表意见和建议，在对我国环境影响评价制度进行设计时，首先要建立完善的信息公开程序，从而为公众获取环境信息提供良好条件。此外，我国法律在为公众表达意见和建议设置畅通渠道的同时，还应就公众所提的意见和建议建立良好的反馈机制，从而激发公众的参与热情，并增强其参与的信心。

（二）监督环境影响评价的实施过程

除了上文所说的价值之外，公众参与环境影响评价的另外一个价值就是对环境影响评价相关主体开展监督，以便在公众的监督下让环境影响评价主体尽职尽责，从而提升环境影响评价效果，防止环境影响评价流于形式。需要指出的是，之所以将监督作为环境影响评价公众参与的价值之一，除了考虑到监督权是公民的宪法权利之外，也考虑到公众对环境影响评价专家以及相关决策者的不信任问题。这是因为，实践中环评机构的虚假环评以及环评审批机构的滥用职权行为还时有存在，而依靠专家和环保机构尚无法全面避免不利环境影响事件发生的事实也会进一步强化公众的不信任。在此情况下，让公众参与环境影响评价，不仅可以舒缓公众的焦虑，更可以让公众对环境影响评价的主体展开监督，以确保环境影响评价能够客观公正的实施并取得科学、合理、公正的结果。

考虑到环境影响评价的实施主要涉及环境影响评价机构以及环境影响评价审批机关两个主体，公众在参与环境影响评价时可以从对这两个主体的监督上发挥监督作用。首先，对环境影响评价的实施机构而言，公众可以对其实施环境影响评价的活动展开全过程监督，从而督促其按照环境影响评价法规开展环境影响评价活动，并进而增强其责任意识，确保环境影响评价结论的客观、真实。其次，对环境影响评价报告的审批机关而言，公众还可以通过监督环境影响评价审批机关的审批行为来约束其自由裁量权，确保其在审批环境影响评价报告时合理行使行政权力，从而有助于约束环境影响评价审批机关的自由裁量权，使其在依法审批环境影响评价报告的基础上做出合理的审批决策[1]。

二、公众参与环境影响评价之于环境影响评价实施机构的价值

环境影响评价的实施主体是指接受专项规划编制单位或者建设单位的委托而实施环境影响评价活动并编制环境影响评价报告书的单位或组织，实践中环境影响评价的实施主体则一般是指享有环境影响评价资质的机构。对环境影响评价的实施机构而言，其从事环境影响评价的目的是为委托单位提供科学合理、客观真实并得到潜在受影响公众认可的环境影响评价报告，要实现这一目的，其在实施环境影响评价过程中不仅要向潜在受影响公众宣传相关环评信息，还要就环境影响评价过程多方搜集信息并听取潜在受影响公众的合理建议，而这一任务的完成离不开公众对环境影响评价的参与，也使得向公众传播环境信息、听取公众意见以及提升环境影响评价报告的可接受性成为环境影响评价机构借助公众参与环境影响评价所要实现的价值。

（一）向公众传播环境信息并听取公众的诉求和建议

正如公众参与环境影响评价是为了获取环境信息、反馈意见和建议一样，环境影响评价的实施机构也有获取公众对环评项目的意见或建议的现实需求。为此目的，作为信息交换双向渠道中的一员，环境影响评价的实施机构不仅可以借助公众对环境影响评价的参与过程向公众传播环境信息，还可以借助公众对环境影响评价的参与过程来听取公众就环境影响评价项目所提出的意见和建议。由此可见，对环境影响评价的实施机构而言，让公众参与环境影响评价承载着向公众传播环境信息以及听取公众的意见和建议两个方面的价值，下文对此予以具体论述。

首先，借助于公众对环境影响评价活动的参与，环境影响评价的实施机构可以向公众告知项目的环境影响评价信息。需要指出的是，环境影响评价实施机构向公众告知环境信息的目的不仅是为了满足公众环境知情的需要，更是为了向公众传播更多的环境知识，并进而实现对公众的教育和说服。当前，尽管我国公众的环境知识有所增加，其权利意识也有所提高，但不可否认的是，公众对于专业领域的环境知识还比较匮乏，而通过向公众进行有针对性的环境信息传播，可以使公众在获取相关环境信息的同时，丰富公众的环境认识，进而使公众更加理性地思考项目的环境风险并综合考量项目的环境影响评价结论，这都有助于公众基于项目提出更加科学合理的建议，而环境影响评价的实施机构听取公众的意见和建议之后，则可以将公众的合理意见和建议纳入环境影响评价报告之中，从而使得其环境影响评价结论更为科学、合理。

（二）同公众沟通协商以提高环境影响评价结论的可接受性

对环境影响评价的实施机构而言，让公众参与环境影响评价的另外一个价值就是同公众就环境影响评价事宜开展商谈，从而有利于在求同存异的基础上增强环境影响评价结论的可接受性，这对避免因环境影响评价而引发的环境群体性事件具有积极作用。具体来说，通过与公众的沟通协商，不仅有助于公众及时了解项目的相关环境信息，还有助于公众可以更加理性地思考项目的环境影响及其所带来的经济、社会效益，从而有助于其感知环境影响评价结论的合理之处。此外，借助于公众对环境影响评价的参与，环境影响评价的实施机构也可以从多个角度感知公众的焦虑和诉求，并在考虑多方意见、多重因素的基础上做出符合潜在受众利益和诉求的环境影响评价结论，这对环境影响评价结论说服力的提升具有积极作用，从而有助于提升环境影响评价结论的可接受性。

需要明确的是，环境影响评价实施机构同公众的沟通协商只是有助于增进公众对环境影响评价过程和结论的理解，但并不必然导致公众对环境影响评价报告的认可和接受。当前学界普遍认为交流在客观上会增加公众对政策、规划和项目的理解，从而可以避免可能的冲突[2]，但这只是在消除误解的层面上而言，如果环境影响评价本身存在瑕疵，那么同公众的沟通交流可能让公众对这种瑕疵感知得更加明显，从而使公众更加强烈地抵制环境影响评价结论。由此可见，对环境影响评价的实施机构而言，让环境影响评价公众参与只是提供了一个让公众可以科学、客观和公正地感知环境影响评价的途径，沟通协商也是在求同存异的基础上尽可能弥合双方的分歧，但要想让环境影响评价结论取得公众的认可，还需要从根本上追求环境影响评价报告的科学、客观、公正。

三、公众参与环境影响评价之于环境影响评价审批机关的价值

学者伊内斯以及布赫认为，公众参与可以帮助决策者获取有关公众意愿的信息，并且这些信息可以在决策制定的过程中发挥作用，而通过集合众人的观点提升决策的质量，则有助于增加决策的合法性、正当性[3]。据此，对环境影响评价的审批机关而言，若能让公众参与审批过程之中，則不仅有助于提升环境影响评价审批的民主性、科学性，还可以增强环境影响评价审批的合法性、正当性。

（一）提升环境影响评价审批的民主性、科学性

作为公众参与国家和社会事务管理的表现之一，公众参与环境影响评价对于提高环境影响评价审批的民主性具有极为重要的作用。受传统思维影响，长期以来我国环境影响评价制度只是将环境影响评价作为一种技术性和专业性活动，并认为公众缺乏有效参与环境影响评价进程的能力，因此长期以来公众尤其是受潜在不利影响的公众在环境影响评价过程中的参与程度和参与效力都比较低，从而不利于彰显环境影响评价进程的民主性。在此情况下，若能保障公众对环境影响评价审批过程的有效参与，则不仅可以从更高层次上满足公众的深度参与需求，还可以提升环境影响评价审批的民主效果，增强环境影响评价审批的民主特性。

除了可以提升环境影响评价审批的民主性之外，公众对环境影响评价审批活动的参与也有助于环境影响评价审批科学性的提升，并有利于环境影响评价审批机关对环境影响评价报告做出全面、公正的审定。这是因为，尽管项目所在地公众缺乏专业的环评知识，但是其对当地的环境状况十分熟悉，从而也使他们通常具有环境影响评价审批机关所不具有的本地知识。在此情况下，公众参与环境影响评价可以协助环境影响评价审批机关更全面地审查项目所具的环境风险，从而有助于弥补或纠正环境影响评价结论中可能存在的遗漏和疏忽，并最终提升环境影响评价审批决策的科学性。

（二）增强环境影响评价审批的合法性和正当性

合法性与正当性是一对颇具亲缘性的概念，其中，合法性指的是研究对象符合法律法规的规定;正当性则指研究对象因为正当、合理而得到社会的普遍认同和尊重。一般来说，具有正当性的事物都具有合法性，但合法性的事物不一定具有正当性，因此正当性又被称为更高层次的合法性。对于合法性和正当性的增强，学者江必新认为，公众参与有利于行政主体和公众之间形成共识，增强行政行为的合法性和可接受性，促进行政效率的提高[4]。学者李永林则认为，面向未来、面向未知领域的风险决策的做出，其正当性固然需要科学做支撑，但当科学也不能回答什么方案是可行或者不可行时，决策的正当性就需要公众意见来证成[5]。由此可见，要实现环境影响评价审批的合法性和正当性，也需要公众的充分参与以及公众的适当决策两个因素来证成。在此种情况下，若能让公众参与环境影响评价报告的审批决策，则有利于实现公众对环境影响评价的充分参与和适当决策，对增强环境影响评价审批决策的合法性和正当性也大有裨益。

尽管公众参与环境影响评价审批所具有的积极意义毋庸置疑，但需要明确的是，环境影响评价审批合法性和正当性的增强最终还要取决于公众参与环境影响评价审批的实际效果，如果公众只是形式化地参与环境影响评价审批，则其难以实现增强环境影响评价审批的合法性和正当性的目的。由此可见，为了增強环境影响评价审批的合法性和正当性，需要通过制度设计实质化公众对环境影响评价审批的参与，而这又具有过程实质和结论实质两个层面的含义。首先，就审批过程而言，为了彰显环境影响评价审批的合法性，在审批环境影响评价报告时，环境影响评价审批机关需要为公众参与环境影响评价报告的审批创造条件，并将公众的意见和建议置于重要位置。其次，就审批结论而言，若项目存在环境风险且公众对环评报告持有异议，考虑到项目实施后所产生的环境风险也要由潜在受影响公众来承担。在此种情况下，只有让公众尤其是潜在受影响公众的意见在环评审批结论中有所体现，才能让承担环境风险的公众实质性参与环境影响评价报告的审批决策之中，而环境影响评价审批的正当性也才能得到有效彰显。

参考文献：

[1]徐伟.公众参与制度在环境影响评价中的影响[J].生态经济，2013（1）：147-148.

[2]李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究[M].北京：中国人民大学出版社，2004：93-96.

[3]Innes， J. E. & Booher， D.E.Reframing Public Participation ： Strategies for the 21st Century[J]. Paper Prepared for the Annual Conference of the Association of Collegiate Schools of Planning，2000（6-7）.

[4]江必新，李春燕.公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战[J].中国法学，2005（6）：52.

[5]李永林.环境风险的合作规制——行政法视角的分析[M].北京：中国政法大学出版社，2014：221.

收稿日期：2021-09-04

基金项目：2018年度江苏省高校哲学社会科学基金项目：“跨区域大气污染执法的机制建构”（2018SJA1696）

作者简介：王超锋，讲师，法学博士，从事环境与资源保护法学研究。