韩宝富，白海强，寇婷，郑广桥

（1.北京市地质矿产勘查开发总公司，北京 100050；2.中海油研究总院有限责任公司，北京 100028；3.黑龙江省第一地质勘查院，黑龙江 牡丹江 157011）

0 引言

矿产资源是国家发展的根基所在，关乎国家实现全面现代化建设的全局。为落实国家资源安全战略，加强矿产资源勘查、开发利用与保护的统筹规划，中国已经编制实施了三轮矿产资源规划，形成一套完善的由总体规划和专项规划构成的矿产资源规划体系，取得了积极进展和显著成效。2020 年4月，由自然资源部办公厅印发省级矿产资源总体规划编制技术规程、市县级矿产资源总体规划编制要点，全面指导新一轮矿产资源规划编制（自然资源部办公厅，2020a，2020b）。本文分析以往规划编制中出现的问题，并结合中国矿业发展基本情况以及新一轮规划编制重点要求，提出针对性建议，对新一轮规划编制工作提供参考。

1 中国矿业发展基本情况

1.1 矿业勘查开发基本情况

自1949 年以来，中国矿业得到突飞猛进的发展。据统计，截至2018 年，中国已发现矿产种类173 种，其中能源矿产13 种，金属矿产59 种，非金属矿产95 种，水气矿产6 种。探明储量的矿种达162 种，石油储量35.73 亿t，铁矿石储量852.19 亿t，锰矿18.16 亿t，铝土矿51.7 亿t。矿产资源储量大幅度增长，使中国成为矿种齐全、矿产资源总量丰富的大国之一（表1）。煤炭、钢铁、铝、镁、铜等十种有色金属、水泥等主要矿产品产量位居世界前列（自然资源部，2019），成为世界最大的矿产品生产国和矿产品贸易国，在世界矿业发展过程中做出了巨大贡献（许勇，2020）。

1.2 矿业管理基本情况

近些年中国在矿产资源勘查开发利用、绿色矿山建设、地质矿产调查评价等方面不断取得新进展（邵思跃，2020）。探索矿产资源规划、矿产资源监督管理相关政策法规（表2）、矿业税费制度改革和生态保护修复等方面的新举措，创新成矿理论，找矿模型及勘探方法，发明勘查技术新装备、提高地质基础理论研究程度等方面的新动态。推进矿产资源法规修改，矿产资源领域行政审批制度改革，取消和下放一批行政许可事项，统筹推进自然资源资产产权制度改革，继续推进矿产资源管理体制和资源税费改革（陈铭，2019）。积极推进矿山生态修复，改革完善各项管理制度（国土资源部，2012），部署开展重点区域废弃露天矿山生态修复。加快推进绿色勘查示范和绿色矿山建设，促进矿业转型升级。

表1 中国9 种重要矿产资源累积探明储量

2 省市县矿产资源规划定位和意义

2.1 规划定位

省级矿产资源总体规划原则上要突出承上启下、统筹协调的作用，重点落实全国矿产资源规划中对其的目标和任务，同时，要求落实本地区国民经济和社会发展规划在矿业领域提出的重大部署，为市、县级规划编制提供依据；此外，省级矿产资源总体规划要重点分析省域范围内矿产资源及开发利用现状（宋小梅，2013），通过总结上轮规划实施成效以及存在问题，明确预期性、约束性指标，对各类矿产资源的勘查、开发利用与保护进行总体把控，明确布局安排和准入要求，引导资源合理配置，指导市、县级矿业发展。

市、县级矿产资源总体规划定位是对上级规划目标指标的衔接与落实、重点突出规划的可操作性、应因地制宜，精细规划管理措施和监管依据。对本级审批发证（含上级授权审批）的矿产资源勘查、开发利用和保护活动进行详细部署安排（邵思跃，2020）。

2.2 规划意义

“十四五”时期是实现“两个一百年”奋斗目标中承上启下的关键时期，保障国家能源安全、资源供应，生态安全十分重要。矿产资源规划不仅是落实国家矿产资源战略和加强改善资源宏观管理的重要手段，还是政府部门依法审批、监督管理地质勘查、矿产资源开发利用和保护活动的指导性文件。同时，矿产资源规划也是紧密结合国民经济和社会发展纲要，衔接国土空间规划，实现中国国土空间一张蓝图的重要途径。此外，针对现如今世界能源格局以及频繁爆发的“能源战”，矿产资源规划对保障国家能源资源安全与生态安全（丁全利，2020）、推进资源合理利用与保护起到关键作用。

3 规划编制过程需注意的问题

3.1 上一轮规划编制存在的问题

在上一轮规划实际编制过程中遇到很多问题，一方面发现基础资料缺失、数据明显失真的情况，对后期规划论证、实施造成很大困难。另一方面，对于规划目标指标、空间布局、重大工程的落实时，出现市县盲目拔高指标的情况，提出了远高于上级要求落实的指标，造成规划后期执行非常困难甚至完全无法执行。此外，在上一轮规划编制过程中发现许多县市不够重视，不了解政策，不熟悉规划，编制经费压低至10 万元以下，编制单位参差不齐，严重影响规划编制质量。

3.2 明确本轮规划与上轮规划的不同

本轮矿产资源规划与上一轮矿产资源规划相比，本轮规划不再要求划定禁止开采区、限制开采区，相应在同级国土空间规划的“三区三线”划定（商桐等，2018），特别是生态保护红线里明确了可进行各类活动的范围（焦思颖，2019）。对于砂石土类矿产开发，新一轮规划鼓励划定集中开采区，明确区内采矿权投放总量、最低开采规模以及矿区生态保护等要求。对确实需要对砂石土类矿产进行详细安排的市、县可划定开采规划区块进行合理布局（自然资源部办公厅，2020）。在矿山环境保护与修复方面，本轮规划不再对历史遗留矿山问题的生态修复作要求，相应地在同级国土空间生态修复工作中对此项工作做具体安排（潘尧等，2019）。

表2 新出台关于矿产资源重要法规

3.3 避免与其他规划冲突的情况

规划编制强调与其他规划如国土空间规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等总体规划、专项规划的衔接协调，特别是与同级国土空间规划“三区三线”（城镇空间、农业空间、生态空间及生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界）以及“双评价”（资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价）相关内容的衔接，解决原有空间规划存在的冲突问题（满兴贤，2013）。

4 建议

4.1 打好规划编制基础

未来规划编制要在上一轮的基础上，通过开展矿区调研、部门协调、统计分析等手段，确保规划数据的全面性、真实性，进一步摸清区域内资源家底，为矿业经济发展提供有力保障（李云涛等，2019；牛颖超和吴尚昆，2020）。本轮规划编制需本着求真务实、扎实落实的原则，分解落实上级目标指标，确保目标指标能够实现。自然资源管理部门提高规划编制重视程度，合理选择编制单位，积极配合协助规划编制工作进行，提高规划质量（杨德栋和王娜，2019）。

4.2 把握规划编制工作的重点

编制规划要按照相关要求把握工作重点，避免避重就轻的情况出现。一是强化资源安全保障和支撑作用。这是本轮规划的核心作用，把保障国家资源安全放在第一位，同时为地方经济的发展起到支撑作用（董延涛和孙映祥，2018）。规划需以国家战略性矿产和各地优势矿产为重点，结合地方资源禀赋及供需情况，从找矿增储等方面综合考虑，对各地实际情况进行差别化管理。二是优化规划布局分区。这是规划重点内容之一，编制规划应因地制宜地分析地方资源赋存分布规律，统筹规划形成资源开发保护格局。严格按照省级规划编制规程及市县级编制技术要求的规定和要求（刘铁标和赵龙，2018），落实好国家能源资源基地、国家规划矿区、重点勘查区、重点开采区以及战略性矿产资源保护区的范围边界。勘查规划区块、开采规划区块由各省根据实际情况研究确定在哪一级规划中落实，为资源合理配置提供依据。三是推进资源高效利用。规划以实现资源的节约、集约、高效利用为目的。要明确合理调控矿产开发强度的思路和措施，提出促进矿产资源节约与综合利用的激励约束机制，鼓励二次资源循环利用，不断提高资源高效利用水平。四是加快矿业绿色发展。加快矿业绿色发展也是新一轮规划编制的重点内容（史瑾瑾，2020），对绿色矿山建设方面要对新建、生产矿山，大型、中型和小型矿山，分类提出要求，明确绿色矿山建设的目标任务和市县建设时间表、路线图，研究激励、约束政策，促进矿地融合发展，推动矿业产业转型升级，构建绿色矿业发展长效机制。

5 结论

新一轮矿产资源的规划关乎国家在“十四五”期间的资源安全战略与资源勘查、开发利用与保护的统筹安排，因此，准确把握规划编制工作的重点难点，完成高质量、操作性强的规划，引导资源合理配置，指导地方矿业发展，为国家新时期矿业发展提供有力保障。该文就中国矿业基本情况、省、市县级规划的定位以及规划编制中需注意的问题进行分析，旨在对规划编制起到抛砖迎玉的作用，促进规划编制工作的进行。