马璐

【摘要】民用建筑的人防工程建设关系到社会的整体安定和谐和现代化城市建设的完整度，越来越成为当今房地产开发过程中备受关注的建筑部分。但值得关注的是由于相关的人防建筑行政审批制度和法律法规的不完善，使得有关于房地产开发过程中人防审批建设存在着一系列问题。本文旨在通过对当下人防行政审批过程中存在的问题进行系统探讨，以期为相关政府部门的工作实践提供理论借鉴。

【关键词】房地产开发;人防审批建设;问题探讨

在当下人民防空是关乎国防的重要组成部分，也是现代化城市不可或缺的关键要素。它的主要任务包括通过组织和动员群众采取具体的防护措施来防范和减轻空袭危害，是一项重要的全民性的社会公益事业。在房地产开发建设过程中，有关人民防空建筑部分的施工效果和审批过程也越来越受到社会各界的关注，但由于相关法律措施的滞后以及政府部门对该部分审批效率的低下，使得人防审批制度建设过程存在阻碍。政府相关部门要通过改革审批方式和拓宽审批渠道等方法提高人防建筑审批效率，从而实现为人民服务宗旨，最大程度上体现政府职能的高效性。

1、人防工程平时功能的局限性影响审批效果

1.1我国人防工程发展背景

我国关于人防工程建设的历史悠久，早在上世纪六七十年代，由于我国与苏联关系交恶，在遭受核威胁后全国响应起“深挖洞，广积粮”的号召，这也是我国人防工程的起源。直到改革开放之后，人防工程以其先进性和基础性更是受到社会各界的广泛关注。随着近些年房地产项目的极大拓展，关于人防工程的审批项目也逐渐增多，但是由于相关法律法规的滞后以及政府工作复杂性，使得审批效率相对低下。

但是从另一个角度来说，个别建设单位为追求利益最大化，往往会不遗余力的去钻一些法律的空子，采用违法手段来对正常的行政审批工作进行干扰。以上有关房地产企业建设过程与行政审批过程的矛盾使得我们不得不思考如何在减政放权的今天如何进一步优化政府工作效率，实现建筑行业的整体发展。

人防工程的用途和作用可以分为战时和平时两个方面，在战时可以做到抵御核武器或常规武器的冲击波、辐射、污染等危害。但是我国目前处于长期稳定的和平状态，虽然一部分民众仍然具有较高的国防意识，但是通过相关调查可以得知绝大多数人都认为打仗这件事不会发生在自己生活的时代，因此从根本上决定了人防工程这一项目得不到应有的重视和关注。普通民众尚且如此认为，一些利益熏心的开发商就会通过各种各样的卑劣手段来逃避人防工程面积的建设工作，从而获得额外利益。

1.2平时功能的限制对审批过程的消极影响

人防工程的平时功能主要包括防灾减灾、停车库、地下商业街以及娱乐休闲场所等，其中用作停车场是最主要的功能，在人们的主观意识中人防地下室的主要功能是出租用于停车库的使用。因此目前有关人防审批过程的主要问题就集中在居住小区人防车位这个方面，根据《中华人民共和国人民防空法》以及《中华人民共和国物权法》的有关规定人防车位的产权归国家所有，但并没有明确规定禁止买卖人防工程的使用权，因此开发商就通过各种手段来逃避人防工程的建筑责任以牟私利。

例如开发商会以着急办理预售手续为由，事先承诺后期修建人防工程面积不低于总建筑面积8%，以此种形式并且依托有利于相对人的政府办事原则取得建筑出售资格。但是后续他会通过数次规划面积变更的形式缺建人防工程面积，而一旦规划面积变更成功之后，开发商可以通过缴纳人防工程易地建筑费的形式来兑现当初的承諾。但是值得注意的是，开发商会利用缺建的人防工程面积改为普通地下室车位进而出售，而出售的利益所得远远高于易地建设费的缴纳金额。这种钻空子、利用法律漏洞的开发商行为就是从根本上对人防工程审批过程造成阻碍的源头之一，由于此行为所导致的投诉率的提升，将会直接影响到后续政府对类似项目的审批效率。

2、人防工程审批流程的衔接性较差

审批流程的衔接性较差首先体现在一些区级人防办的审批流程设置不规范。一般来说通过人防工程审批要作为工程规划许可证和施工许可证的前置条件，但由于国内部分地区行政单位的合并及部分行政功能的简化，使得存在着工程规划许可证在审批流程结束前就已经发放给建设单位的现象。而一旦工程规划许可证发放下去，就可能伴随着开发商对规划面积的调整和改变，而此时尚未经过人防审批流程，就难免会出现因测量误差或施工误差导致的人防建设面积减少的状况。

其次体现在审批环节与事中事后监管过程的对接不协调，也是影响审批效果的原因之一。理想情况下在当今政府服务“放管服”改革工作过程中，要严格按照监管审批并重以及“谁主管谁监管”、“谁行权谁担责”的原则来进行人防项目的审批和监督。但是从具体的行政审批实践过程来看，当前的人防项目审批和监管仍然是两线并行的状态，存在着缺乏沟通以及衔接僵硬等弊端。此外由于科学完善的监管机制的缺乏，使得在实际操作层面大多数违规行为仍然要依靠群众举报来发现，这就在很大程度上导致了工程前中期的违规行为难以发现，从而危害工程整体审批和监管效果。

最后人防审批过程与规划部门的协作不到位，也越来越成为影响人防工程审批的主要因素之一，这一弊端主要存在于市级和县级人防层面。理想状态下，工程规划许可证的申领在人防工程审批通过之后方可进行，这样可以保证人防工程建设内容完美融入到总体的工程规划设计方案和系统的技术审查意见书中。在该项条件的制约下可以保证建设单位对人防工程进行提前规划，并在执行过程中更为主动。但是现实情况是人防办和规划局是两个平级部门，要想实现业务上的先后联动面临着一定的阻力，不论是业务上的叠加还是责任上的划分都存在着制度和实践上的障碍。

另外根据审批项目窗口实际工作来看，仅仅是对于总面积增加的项目需要通过规划过程之后再交由人防部门复核。而总建筑面积减少的项目变更直接可以通过规划局来进行审核通过，这就给一些大型建筑项目的施工方以可乘之机。规划部门往往不重视人防建筑面积的变更，从而出现多次沟通无效的后果。

3、相关的人防工程审批政策法规尚不完善

作为人防系统领域的基本法的《中华人民共和国防空法》自1997年1月1日开始实施生效，据今已二十多年时间，在这期间我国社会和国际形势发生巨大变化，相关的建筑种类和形式材料等也层出不穷。但是该法律并没有随着具体实际的改变而进行大的修订工作，这就给人防工程审批过程带来许多新矛盾和新问题，具体表现在以下几个方面：

首先，是法规政策之间存在冲突。一般来说行政审批的主要依据包括法律法规规章和具体的规范性文件，但就是在这些主要依据中存在着一些相互制约甚至打架的情况，这就使得审批人员在日常工作中难以分辨，例如一些国家性法律法规与地方性规范在具体的审批条例中存在着不同的计算标准。而在具体的执行过程规范性文件肯定是低于政府规章的，而无论依照哪一条法规来进行审批执行都会存在一定的实施风险。

其次，相关规章对自由裁量权的范围和限度规范力度不足，有关自由裁量权的设定是客观真实存在的，它主要表现在给予行政机关审批人员有选择余地的处理权利。虽然人防工程审批工作的整体过程不繁琐难度也不高，但是有关自由裁量权这一项法律允许的规定仍然给审批过程带来一定的负面影响。其中有关自由裁量权的规定如何具体理解这一问题仍然受到主观性的限制，例如在某些地区防空地下室建设实施细则中具体规定有关战时地下室掩蔽人数可按地上面积的28-35平方米/人进行核算。而对于这个范围的理解不同，就会有不同的思考方式，因此就无法给具体的审批过程带来严格的核定依据。另外在一些设计规范条文中还明确规定，城市居住区人员掩蔽工程布局要满足服务半径要求即200米以内步行少于十分钟。这其中将步行十分钟作为一个具体标准就具有较大的主观性，老年人的步行速度和年轻人的步行速度有较大差异。

此外，有关人防工程审批的配套文件可操作性较差。作为精确度较高的审批过程，理应对于人防工程建筑面积的大小、布置精度以及相应的转换预案都有严格的操作流程指导。但是由于“法无授权不可为”原则的影响，使得许多审批方式方法并没有在配套文件上显示出来。比如法律规定城市的地下交通干线要兼顾人民防空要求，但是在配套文件中并没有对需要兼顾的方面进行具体规定，对于平战转换的预案也难以得到有效的实施，相关的设施采购资金和安装应用过程面临着极大的阻碍。

最后，有关人防工程设计管理的相关条例中也存在问题，比如在江苏省住房和城乡建设厅关于人防工程设计管理的有关条例中规定含复建式人防工程的民用建筑的地上地下工程不得分开设计施工。而国家层面的建筑法又同时规定，取得建筑工程设计专业资质的单位可承接相应的复建式人防工程的设计业务。以上规定的冲突形成了没有人防工程设计资质的单位不能总承包或肢解分包设计的问题，从而给人防办和建设局带来了管理上的混乱。

4、人防审批人员队伍素质问题

人员素质问题在人防审批过程中出现问题主要体现在区级人防部门中，因为这一级别的人防办大多为挂靠的非独立部门，因此就标志着人防项目的审批不单单是该部门职员的单一工作，轮岗等现象时有发生。这就从根本上导致了人防工程建设审批人员往往是半路出家，对人防专业知识掌握不足以及对相关的政策法规的理解不够透彻，都会对审批过程和结果产生消极影响。

在当下政府简政放权的大框架下，区一级的人防项目审批数大大提升，而一旦相应的机构设置和人员配备不足，就会增强人防部门的机构压力。由于审核人员的素质参差不齐，就导致在同一个项目审核过程要经多人之手时往往出现无法交接的情况，这在很大程度上影响了政府公信力的提升。

5、对少数公共建筑项目的人防审批存在违规现象

对于公共建筑项目的人防工程审批往往存在着走绿色通道的弊端，主要表现为工程竣工之后再补办审批手续或者政府通过办文单、抄告单形式干预审批结果。以上两种不规范行为都给政府具体的工程审批过程带來了困扰，也阻碍了政府公信力的提升。而公共建筑作为容纳人员较多且赋予社会责任较大的建筑工程，一旦发生工程事故就将群众生命财产安全带来极大隐患。

结语：

加强人防工程审批过程的规范性有助于提升当今的房地产行业整体质量水准，也是完善政府简政放权服务水平的关键举措。但是通过大量的人防工程审批实践可以得知，不论是相应的法律规范还是具体的机构设置以及审批人员的整体素质上都存在着一系列的问题。这也体现了当今政府部门优化服务的具体方向，人防工程建设关系到战时和平时人民生活和生命财产安全，必须得到充分的重视，只有这样才能充分发挥房屋建筑应有的安全防护功能、保障人民生命财产安全。

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