李勇 栾江 杨艳 张禹

摘要：梳理中国农村扶贫开发历程可以发现，扶贫协作和对口支援发挥了重要作用。这一横向转移支付形式具有鲜明的中国特色。“十三五”时期，天津高质量推进扶贫协作和对口支援工作为中国特色横向转移支付形式提供鲜明注解。全面建设社会主义现代化国家新征程中，相关部门要总结既往工作经验，坚持目标导向和问题导向相统一的原则，完善转移支付制度，提升政策执行力，实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接，接续做好东西部协作和对口支援工作，携手受援地区向着第二个百年奋斗目标继续前进。

关键词：扶贫协作;对口支援;转移支付

中图分类号：F812.8     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2020）06-0122-07

习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”为了帮助贫困群众过上幸福生活，党和国家不遗余力地推进扶贫事业，取得了令世界瞩目的成效。中国扶贫事业之所以取得如此显著的成绩，离不开中国共产党的坚强领导，也不离开行之有效的制度设计，扶贫协作与对口支援便是其中重要的一项实践创新。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的接力之年，总结既往的工作经验，有针对性地推进改革，对于实现“十三五”完美收官和“十四五”良好开局，具有重要的现实意义。

一、扶贫协作和对口支援与横向转移支付

（一）扶贫协作和对口支援助力中国扶贫事业

消除贫困是人类共同的使命。改革开放以来，中国共产党向贫困宣战，以扶贫开发为重要手段，分阶段消除农村人口的绝对贫困。第一阶段，从1978年至1985年，农村实行家庭联产承包责任制，极大调动了农民生产积极性，粮食生产量从1978年的3.05亿吨增长到1984年的4.07亿吨[1]，增长了33%，贫困发生率从33.1%下降至14.8%[2]，农村贫困状况得到极大改善。第二阶段，从1986年到2000年，国务院成立贫困地区经济开发领导小组，以592个国家贫困县为重点进行扶贫开发，启动和实施了“八七”扶贫攻坚计划，农村贫困状况进一步改善，2000年农村贫困发生率下降至3.7%。第三阶段，从2001年到2012年，国家实施《2001—2010年的中国农村扶贫开发纲要》，以14.8万个贫困村为重点进行扶贫开发，实施整村推进。第四阶段，从2013年至今，以农户为对象实施的精准扶贫、精准脱贫，扶贫开发路径由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变;资源使用方式由多头分散向统筹集中转变;扶贫开发模式由偏重“输血”向“造血”轉变;扶贫考评体系由侧重考核地区生产总值向主要考核脱贫成效转变。四十多年农村扶贫开发，中国扶贫事业取得了明显的工作成效，全国贫困县从2012年的832个减少至2019年的52个，农村贫困人口减少了7.4亿人，对世界减贫的贡献超过7成，也为世界其他国家人民摆脱贫困贡献了中国方案，“可以为其他发展中国家提供有益借鉴”[3]。

扶贫协作与对口支援是党和国家带领全国各族人民在推进扶贫减贫事业的实践中逐渐成熟发展起来的。1996年，中共中央、国务院出台《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，首次提出“对口帮扶”和“东西互助”，确定了东部9省市和4个计划单列市与西部10省区建立省级对口帮扶关系。其后，东西部扶贫协作结对关系多次微调，帮扶对象逐渐扩大。2016年，东西部扶贫协作座谈会在银川召开，习近平总书记指出：“在世界上只有我们党和国家能够做到，充分彰显了我们的政治优势和制度优势。东西部扶贫协作和对口支援必须长期坚持下去”。同年，扶贫协作和对口支援实现了对民族自治州和西部贫困程度深的市州全覆盖。

（二）扶贫协作与对口支援是中国特色的横向转移支付形式

扶贫协作和对口支援涉及资金在不同政府间拨付，具有横向转移支付的特征，其目的在于均衡政府间财力、缩小地区发展差距、促进基本公共服务均等化，这与德国州际间、加拿大省级政府间转移支付追求全国公共服务水平基本公平的目标是一致的[4][5]。但很显然，我国的扶贫协作和对口支援除涉及资金拨付以外，内涵更为广泛，具有显著的“中国特色”。其一，扶贫协作与对口支援具有强大的动员性。二十多年的扶贫协作和对口支援工作实践中，各级党委和政府唱主角，把扶贫协作和对口支援当作政治任务、政治责任和落实国家重大战略的政治使命。在党委和政府的引领下，国有企业、民营企业、社会组织积极参与脱贫攻坚，形成强大的政治合力，彰显了集中力量办大事的中国特色社会主义制度优势。其二，扶贫协作与对口支援具有极大的广泛性。扶贫协作和对口支援并非局限于经济发展，而是扩展至科技、教育、医疗、人才等方方面面，一揽子帮扶措施有力地提升了受援地区基本公共服务水平，极大地促进了区域发展、协调发展、共同发展。其三，扶贫协作与对口支援具有高度的灵活性。扶贫协作和对口支援除了一如既往扶持受援地区打赢脱贫攻坚战以外，还能适时地调整协作和合作的重点，比如抢险救灾、疫情防控等，有效地破解区域发展不平衡不充分问题。

二、天津实践为中国特色横向转移支付提供鲜活注解

“十三五”时期，天津认真落实中央部署，进一步增强责任意识和大局意识，坚持“升级加力、多层全覆盖、有限无限相结合”的工作思路，助力经济欠发达地区打赢脱贫攻坚战，取得了良好的工作成效，为中国特色横向转移支付制度提供了鲜活的注解。目前，天津市与相关省市区结成了扶贫协作和对口支援关系。扶贫协作方面，主要包括甘肃7个市州的34个县、河北承德市的5个县;对口支援方面，主要包括西藏昌都市的1区3县、新疆和田地区的“东三县”、青海黄南藏族自治州的4个县、重庆的万州区;“十三五”时期，天津市扶贫协作和支援合作工作领导小组办公室统筹全市产业、资金、科技、教育、医疗、人才等方面的资源，倾情帮扶，通力合作，团结协作，取得了显著的成效，截至2019年底，累计助力47个贫困县摘帽，320多万贫困人口脱贫。

（一）以资金投入为重点，增强受援地区发展动力

资金不足是制约贫困地区发展的障碍性因素之一。天津在扶贫协作和对口支援实践中，多渠道筹措资金，破解受援地区发展的资金障碍。1.持续增加财政投入。2016年至2019年，天津累计投入财政帮扶资金87.15亿元，支持受援地区脱贫攻坚。其中，2019年东西部扶贫协作资金达16.94亿元，与2018年相比增长了1.4倍，占当年全市一般公共收入预算的8.5‰，在东部9省市居于首位。2.用足扶贫政策调剂资金。城乡建设用地增减挂钩节余指标允许跨省域调剂，这就为获取扶贫资金增加了一个渠道。2016年以来，天津帮助受援地区累计完成节余指标跨省域调剂1.0233万亩，调剂资金总额达51.665亿元。3.多渠道筹措社会帮扶资金。2019年，天津相关部门通过爱心义卖等公益活动和项目，引导企业、社会组织积极投身脱贫攻坚，共获得捐款捐物折现金额3.34亿元，扶贫济困在津沽大地蔚然成风。4.实施开发性金融。国家开发银行天津银行积极投入东西扶贫协作，“十三五”期间累计实施了近百项开发储备项目，发放扶贫贷款近200亿元，有效带动西部地区建档立卡贫困人口增加收入。5.设立产业帮扶资金。2019年天津市设立产业帮扶专项扶持资金，对企业参与扶贫事业给予支持，同时引导社会团体会员企业在东西部协作地区投入产业扶贫资金，这些资金形成了强大的孵化效应，吸引更多产业投资受援地区，贫困地区发展动力显著增强。

（二）以产业扶贫为载体，增强受援地区造血功能

发展产业是实现脱贫的根本之策。天津相关部门因地制宜，把培育产业作为助推受援地区打赢脱贫攻坚战的根本出路，形成了一整套产业扶贫的工作思路。1.優化发展种植业。通过结构优化、品种优化达到人无我有，人有我精，增加种植业收入。比如，天津市宁河区帮扶甘肃榆中县过程中，选择了当地7个乡镇46个合作社2000多农户建设高原夏菜种植基地，开展错茬生产、分期播种、梯次上市，使广大农户取得了良好的经济效益，户均增收5000元以上。2.积极发展养殖业。贫困地区具有自然环境、土地资源、投资成本低等优势，适合通过养殖业实现脱贫致富。比如，天津食品集团帮扶新疆和田策勒、于田和民丰三个县打造集育种、繁殖、育肥、屠宰、饲料于一体的肉羊全产业链，建立了涵盖县、乡、村三级扶贫养殖体系[6]，受益贫困人口达41.7万人。3.大力发展林产业。借助山林优势、人力成本等方面优势发展林产业是实现脱贫致富的路径选择。近些年来，得益于天津与扶贫协作地区的交往交流，新疆和田大枣、甘肃花牛苹果、承德食用菌等名特优产品纷纷走上天津居民的餐桌，也为当地贫困人口增加收入增添了渠道。4.助力产业引进。2016年至2019年，天津先后引导336家企业到受援地区投资兴业，助力当地特色产业发展，实际投资额达21.77亿元，惠及贫困人口12.06万人。5.促进一二三产业融合。“三产”融合是将农产品生产与农产品加工、流通、乡村旅游等有机结合起来，通过产业链的延长让农民分享加工、流通等环节的利润，增加农民收入。比如，天津市蓟州区在对口帮扶甘肃天祝县过程中，依托天祝德青源金鸡产业扶贫项目，通过天蓟扶贫产业园、扶贫车间的建设，延伸产业链，增加当地就业，有效推动了产业融合发展[7]。6.扶持培育新型主体。加强对农民专业合作社、龙头企业、种养大户、家庭农（林）场、股份制农（林）场的扶持培育，能有效增强摆脱贫困能力。比如，天津市和平区安排资金用于扶持甘肃靖远县龙头企业、合作社入股配股项目，带动贫困户通过发展滩羊和四季豆产业实现增收[8]。7.加大农林技术推广和培训力度。农林技术推广和培训能破解贫困地区产业发展的技术瓶颈，迅速提升生产能力。天津市科技管理部门成功开发“津科帮扶”移动端，围绕设施农业和特色产业发展等关键技术，为对口支援地提供在线即时咨询、视频点播等服务，为受援地建设一支带不走的专家队伍。

（三）以旅游扶贫为手段，增强受援地区内生动力

旅游扶贫具有贫困人口参与面广、扶贫效果快、返贫率低、防止贫困现象代际传递的突出优势和特点，是近些年天津实施扶贫协作和对口支援的重要手段。2017年，天津开通“津和号”扶贫旅游专列，拓展京津冀三地客源，以旅游带动新疆当地的经济发展。天津航空公司开通天津至新疆和田、天津至甘肃庆阳直飞航线，有力地促进了交往交流交融。天津市旅游局开通了天津至青海黄南、甘肃甘南、河北承德等地17条旅游线路。天津滨海新区启动“旅游消费扶贫百团行”活动，组织100个旅游团赴受援地区进行观光旅游。同时，天津还助力扶贫协作地区打造旅游产品，比如，天津帮扶部门成功开发了“瀞度”矿泉水和“雪岩”矿泉水，为扶贫协作地区增加了税收和就业，有效将当地资源优势转化成经济优势。

（四）以消费扶贫为抓手，助力受援地区脱贫攻坚

“给钱给物不如给市场”。实践证明，消费扶贫对于促进扶贫产业发展、构建扶贫产品与市场需求有效对接长效机制、激发贫困群众内生动力具有重要意义。“十三五”期间，天津相关部门将消费扶贫作为助力扶贫协作和对口支援地区打赢脱贫攻坚战的重要抓手，累计组织购买和帮助销售贫困地区农副产品16.21亿元，带动东西部扶贫协作地区15.12万贫困人口增收。1.发展电子商务。天津市红桥区在对口帮扶甘肃合水县过程中，扶持当地建设电商物流配送中心，安装智能苹果分拣线，通过X光扫描提升果品质量，利用工业分拣手段实现了优质优价。2.开设扶贫超市。天津市各区纷纷开设扶贫超市，打造产地—物流—批发—零售—餐桌的闭环销售体系，全方位帮助受援地区农产品打开销路、拓展天津市场。3.开展特色餐饮。天津宁河区将新疆和田贫困户接到天津经营特色饮食，实现了精准帮扶与天津夜市经济的完美组合。4.网上推介。2019年，天津市扶贫协作和支援合作工作领导小组办公室协同有关单位在中国社会扶贫网等电商平台开设天津馆;2020年，全市16位区长走进津云中央厨房，直播带货，全方位推介贫困地区农牧产品，助力贫困地区实现疫情防控与脱贫攻坚“双战双赢”。5.创新消费扶贫模式。新冠肺炎疫情防控期间，天津市扶贫协作和支援合作工作领导小组办公室会同有关单位组织消费扶贫“云签约”活动，将“面对面”签约改为“屏对屏”云签，将“现场”变成“云端”，218家企业及社会组织在线参加签约，签署协议204个，签约金额超过了15亿元。

（五）以智力支援为纽带，提升受援地区民生福祉

发展的根本目的是增进民众的福祉。“十三五”时期，天津在实施扶贫协作和对口支援过程中，将扶贫同扶志、扶智很好地结合在一起，努力让受援地区群众过上好日子。1.深入开展教育扶贫。“治贫先治愚”，教育扶贫在脱贫攻坚战中肩负着“拔穷根”的任务，也是增强受援地区自我发展能力的必然选择。一是构建“全链条”教育体系。以和田为例，在天津的大力支持下，已于2018年建成自幼儿园至高等教育的“教育全链条”。二是全面支教帮扶。自2016年开始，天津每年选派800多名教师、中小学校长和职业教育教学管理骨干，以及600名大学生面向幼儿园、小学、中学到高等职业教育开展“全链条”式教育帮扶[9]。以和田为例，在校生规模由2012年的39.76万人增长至2018年的81.5万人，增幅高达104.98%。塔克拉玛干沙漠南缘筑起防止贫困代际传递的屏障，这其中倾注着一代又一代援疆干部的心血。2.创新健康扶贫模式。因病致贫和因病返贫是制约全面建成小康社会目标的主要原因，健康扶贫就显得尤为必要，不仅关乎能否如期打赢脱贫攻坚战，还与受援地区民生保障水平息息相关。“十三五”以来，天津卫生健康委统筹全市医疗卫生资源，切实帮扶相关地区认真落实“健康中国”行动要求，创新扶贫工作模式。一是实施“组团式”医疗帮扶。自2016年开始，每年选派医务人员1000多人次到受援地区开展“组团式”医疗帮扶，有效破解当地看病难、看病贵、看病远等难题。二是实施“院包科”医疗帮扶。天津派出精锐医疗专家，奔赴新疆、甘肃等地，以“院包科”的形式，实施点对点定向帮扶，帮助当地医院打造急需发展的重点学科，为当地留下一支带不走的医疗队伍。统计资料显示，新疆和田地区卫生专业技术人员由2012年的0.7万人增长至2018年的1.05万人，增幅达到50%，和田地区医疗卫生状况有了明显改善。三是助力疫情防控。新冠肺炎疫情发生后，按照中央的统一部署，天津市與湖北省恩施土家族苗族自治州结成对口支援关系，从全市50家医疗卫生机构选派132名医护人员分四批千里驰援恩施，全身心投入抗击疫情和患者救治工作中，为恩施州打赢疫情防控阻击战贡献了天津力量。天津市卫生健康委与恩施州人民政府共同签订《卫生健康事业支援合作框架协议》，天津将依托医疗卫生方面的优势，拟与恩施州相关医疗机构就医院管理、学科建设、疾控体系建设、智慧医疗等领域加强交流与合作。3.加强人才交流。2016年以来，天津市先后选派397名党政干部到受援地区挂职，2929名专业技术人才开展柔性帮扶，接收853名党政干部、4870名专业技术人才来津挂职。人才互动，技术互学，受援地区发展软环境有了明显改善。

三、完善制度设计，携手受援地区开启新征程

（一）助力受援地区走好脱贫攻坚“最后一公里”

2020年是全面建成小康社会的收官之年，相关部门要按照习近平总书记“善始善终，善作善成，不获全胜决不收兵”的要求，驰而不息地推进扶贫协作和对口支援工作。1.尽锐出击，全力冲刺。一是要继续聚焦“三区三州”等深度贫困地区，成立专项工作组，挂图作战，挂牌督战，进一步压实帮扶责任，脱贫攻坚不获全胜决不收兵。二是要聚焦受援地区“两不愁三保障”和饮水安全方面出现的突出问题，细化帮扶举措，集中力量解决农村绝对贫困问题，巩固脱贫成果，防止反弹。三是要落实“摘帽不摘帮扶”的要求，持之以恒地抓好扶贫协作和对口支援工作，结合受援地区实际情况，以农业合作社、家庭农场为重点持续培育产业，帮助农民实现脱贫致富。2.帮助受援地区打赢疫情防控与脱贫攻坚组合拳。当前，新冠肺炎疫情防控进入常态化，但危险尚未过去，扶贫协作和对口支援单位要积极配合协作和受援地区党委政府抓好常态化疫情防控工作，统筹推进疫情防控与经济社会的发展。一是通过“点对点”帮扶等方式，积极帮助受援地区推进复工复产。二是创新扶贫消费方式，组织好扶贫产品的产销对接。三是通过农牧产品深加工企业的培育，支持受援地区实现资源就地转化，以产业为抓手提升内生动力。3.做好脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。一是要从产业扶贫向产业带贫转变，引导受援地区通过“三变”改革和“三产”融合推进乡村振兴战略，建立和完善利益联结机制，促进经济欠发达地区实现共同富裕;对产业扶持要引导产业融合，支持和培育地方品牌，千方百计增加产品和服务的附加值。二是要帮助受援地区补齐基础设施和公共服务短板，解决农村的各种污染问题。三是人才建设方面，要帮助受援地继续强化党建引领作用，采取切实可行方法吸引各类人才返乡和下乡，积极打造一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。

（二）完善转移支付制度，提升政策执行力

党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（下称《建议》），就今后一个时期我国发展的指导方针、目标任务、战略举措进行了精心部署，明确要求“坚持和完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶等机制”。中央的顶层设计为下一步坚持和完善中国特色的横向转移支付制度指明了方向。1.坚持目标导向原则，完善横向转移支付制度。我国转移支付制度的发展可追溯至20世纪末，是分税制的重要组成部分。我国转移支付具有纵向支付的明显特征，在平衡中央与地方财政关系方面发挥了重要作用。《建议》明确要求“完善转移支付制度，加大对欠发达地区财力支持，逐步实现基本公共服务均等化”。从这个角度讲，适时完善横向转移支付制度，也是服从于“两个全面的实现、两个一百年目标”的应然之举。脱贫攻坚只是帮助受援地区摆脱绝对贫困，解决贫困人口生存问题，距离共同富裕和全面现代化还相去甚远。东西部协作和对口支援是实践中形成的中国特色横向转移支付形式，虽然，在既往工作中，这一形式强有力地支持了脱贫攻坚，但从完善制度层面来讲，还有许多工作要做。比如，横向转移支付形式、横向转移支付强度、横向转移支付绩效管理、横向转移支付信息统计等，要围绕这些制度要素完善顶层设计;加快法治化进程，将东西部协作和对口支援由政治动员上升为法律规范，明确双方权责关系，推进中国特色横向转移支付制度的刚性运行。2.坚持问题导向原则，完善横向转移支付制度。2015年，财政部发布《中央对地方专项转移支付管理办法》，将专项转移支付细分为五类，其中委托类对应中央事权，共担类对应中央与地方共同事权，引导类、救济类、应急类对应地方事权。2017年，党的十九大提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，同样涉及政府间财力和事权的再匹配。实际操作过程中，扶贫协作和对口支援与专项转移支付存在重叠，如引导类事权涉及受援地经济发展，救济类事权涉及受援地财政兜底事项，应急类事权涉及受援地抢险救灾支出等。《建议》强调“明确中央和地方政府事权与支出责任”，体现了党中央全面深化改革的决心。相关部门应坚持问题导向，围绕提升专项转移支付效率，完善制度设计，理顺纵向转移支付与横向转移支付的关系。一是厘清专项转移支付各级政府事权，明确五类财政专项的具体事权，以清单形式明确各级政府具体责任。二是将扶贫协作和支援合作与专项转移支付重叠部分进行剥离，防止出现“都管都不管”或同一事权对应多项支出现象的发生。

（三）做好帮扶规划编制，优化协作支援工作机制

后脱贫攻坚时代，东西部协作和对口支援要聚焦相关地区全面推进乡村振兴战略。工作重心的转变，需要转变工作思路。1.做好帮扶规划编制，创新工作管理方式。一是加强前期调研。对接中央和国家部委要求、协作地区和受援地区省级政府乡村振兴规划、受援地区需求、支援方的供给能力，自下而上，结合“产业兴旺、乡村宜居、乡风文明、治理有效、共同富裕”的要求确定协作和支援项目，借助第三方力量，科学编制“十四五”协作和支援规划;规划实施过程中，坚决减少人为干预，增强规划严肃性和刚性约束。二是发挥东西部协作和支援合作领导小组办公室作用，结合支援方资金、人才、技术等方面的资源优势，通过调整成员单位，建立联席会议制度等形式，促进各成员单位的信息互通，密切配合，形成合力。三是明确职责和任务，完善沟通机制，形成前方后方紧密联动、倾情协作、协力支援工作格局。四是完善协作和支援项目评估考核机制，实施全过程风险管控，将协作和支援项目实绩与支援干部激励机制结合起来。2.加强资金管理，提高资金使用效益。一是协同中央和国家部委、协作地区和受援地区相关部门完善各类帮扶资金的统筹整合机制，避免“撒胡椒面”，发挥规模效应和集群效应。二是结合协作和支援项目所需资金，完善资金预算和决算，优化资金拨付与管理方式，提升资金使用效率。

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