刘洪银 王小琼

摘要：2020年是决胜全面建成小康社会关键之年。如何实现疫情防控与脱贫攻坚双战双赢，需要创新产业扶贫模式。为揭示扶贫协作产业链供应链建设规律，采用访谈和比较研究方法，研究发现，跨区域产业扶贫协作存在农户持续增收的产业支撑不足、扶贫协作产业链供应链不完善、农业劳动力转移就业不充分、现代农业技术和管理人才短缺、产业发展面临市场约束等突出矛盾和短板。借鉴供应链金融发展模式，建议给予对口帮扶地区超同城待遇，建设货物运输网络平台，完善跨区域产加销服务网络，建立多元化产业协作机制，搭建产学研合作对接平台，构建跨区域人才交流机制，推动产业链供应链形成优化等。

关键词：跨区域扶贫协作;产业链;供应链;相对贫困

中图分类号：F323     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2020）06-0112-10

一、研究背景

1995年9月，中共十四届五中全会提出沿海发达地区对口帮扶中西部10个省区，全面启动东西对口扶贫协作。2010年，国家对13个省市的东西扶贫协作关系进行了调整。2016年，中共中央和国务院对原有结对帮扶关系进行调整，将甘肃和河北承德市纳入天津市重点对口帮扶地区。按照国家部署，天津市对口帮扶地区涉及82个县（市、区），部分县市属于“三区三州”深度贫困地区，脱贫攻坚任务艰巨繁重。2020年9月，除3个贫困县外，天津市结对帮扶的贫困县全部走出贫困，承德市5个贫困县市也全部脱贫。按照中央脱贫不脱政策、脱贫不脱责任、脱贫不脱帮扶、脱贫不脱监管的要求，“十四五”时期天津对口帮扶工作将持续开展。无论未脱贫还是刚脱贫地区，已脱贫户收入刚刚越过贫困线，存在较高的返贫风险。如何持续推进扶贫解困，有效遏制返贫返困，巩固脱贫攻坚成果，部分学者从电商扶贫、科技扶贫、乡村旅游扶贫、产业扶贫问题等方面进行了研究[1][2][3][4][5]。2020年是全面建成小康社会收官之年，也是打赢脱贫攻坚战的最后期限。如何在疫情防控期间持续推进跨区域扶贫协作，实现双战双赢，按照中共十九届四中、五中全会精神，需要锚定对口帮扶地区产业发展需求，建立解决相对贫困的长效机制和脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接机制，深化和拓展天津与对口帮扶地区产业合作领域，促进扶贫协作地区困难村脱贫致富和持续增收。这就需要跨区域整合资源，将对口帮扶地区龙头企业纳入天津市产业链供应链，构建两地优势互补、产销对接、互为市场的一体化供应链体系，以扶贫政策引导龙头企业，以龙头企业带动农户和农民合作社，形成城乡梯次带动、产业深度融合、主体利益共享、两地互补发展的区域合作格局。

二、跨区域产业扶贫协作工作取得的成就

从全国范围看。一方面，贫困人口数量大幅减少。贫困人口从2012年底的9899万人减少到2019年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上。另一方面，贫困群众收入水平大幅度提高。90%以上建档立卡贫困人口得到产业扶贫和就业扶贫支持，三分之二以上依靠外出务工和产业脱贫。2013年至2019年，832个贫困县农民人均可支配收入由6079元增加到11567元，年均增长9.7%，比同期全国农民人均可支配收入增幅高2.2个百分点。全国建档立卡贫困户人均纯收入由2015年的3416元增加到2019年的9808元，年均增幅30.2% 。

从天津市看。天津市跨区域扶贫协作主要采取劳务协作、消费扶贫、产业合作等重点措施，成立资金支持、人才支援、产业帮扶等11个专项工作组，调动全市力量投入跨区域扶贫协作工作。“十三五”以来，天津市累计投入财政援助资金56.65亿元，实施扶贫项目2566个，动员社会力量捐款捐物超过6.78亿元，引进企业336家，实际投资19.25亿元，惠及贫困人口12.1万人，帮助贫困劳动力就业超16万人，累计惠及贫困人口上百万人 。截至2020年9月，天津结对帮扶的甘肃、河北承德、新疆和田、西藏昌都、青海黄南的50个贫困县中47个实现脱贫摘帽，占比94%;3904个贫困村中3787个退出，占比97%;建档立卡贫困人口由335.65万人减少到7.95万人，减贫幅度达到97.6%。甘肃省、河北省承德市貧困发生率分别由28.7%、28.41%下降到0.9%、0.18%。

天津市对口帮扶协作工作取得了阶段性成就，产业帮扶是主要推动力。天津市对口帮扶工作中，50%以上的财政援助资金用于产业扶贫，并以此撬动社会资本投入。已形成龙头企业带动、致富带头人引领、合作社牵头抓总的产业帮扶特色模式，创建了“津企陇上行”“津企承德行”等品牌活动。各区创新产业帮扶模式，因地制宜依托当地资源，发展特色林果、畜养殖、乡村旅游、民族手工、科技大棚等特色产业，带动建档立卡贫困户增收脱贫，如期完成安排的帮扶任务。如静海区对口帮扶甘肃省镇原县，以龙头企业为引领，以合作社指导建场为带动，以农户家庭养殖为载体，利用当地废弃的土窑洞或老宅，发展“短平快”的肉兔养殖，年出栏商品兔100万只左右。津南区帮助承德市隆化县引进水培蔬菜龙头企业，建成百利种苗蔬菜产业园，带动贫困户脱贫增收。宁河区加大帮扶资金投入，依托甘肃榆中县当地40家蔬菜产销专业合作社，帮助打造高原夏菜产业化联盟。西青区采取“合作社+基地+农户+贫困户”模式，帮助甘肃省天水市麦积区4个镇实施养蜂项目，扶持每个贫困户年均增收6000元左右 。

天津市充分发挥企业在脱贫攻坚中的主力军作用，安排专项资金，引导和鼓励企业参与扶贫协作工作，产生了积极的效果。如天津红日药业投资2.5亿元在甘肃省渭源县建设中药饮片生产基地，天士力集团投资1亿元在甘肃省临潭县建设中药材加工项目，不仅带动当地农户通过种植中药材脱贫致富，而且促进了生态建设。天津食品集团采取“致富蜜”“领头羊”“摇钱树”等全产业链帮扶模式，有效带动了建档立卡贫困人口就业增收。

从天津市产业协作实践中可以发现，充分运用东西两地资源禀赋优势，跨区域构建产业链供应链，依靠龙头企业带动社会资本投入，形成就业吸纳能力强、增收效果好的产业链条，产生了事半功倍的扶贫解困效果。产业和就业是扶贫协作的两大抓手。天津市既着力帮助对口帮扶地区跨区域构建产业链，扩大当地就业需求，又深入开发本地就业资源，为对口帮扶地区劳动力输出创造就业岗位。“十三五”以来，天津市累计组织专题招聘会300余场次，提供就业岗位20余万个，帮助建档立卡贫困人口超8000人来津就业。

三、跨区域产业扶贫协作存在的突出矛盾和短板

今后一个时期，跨区域产业扶贫协作需要针对存在的突出矛盾和问题，调整帮扶思路，设计帮扶路线，升级帮扶措施，巩固帮扶效果，构建常态化对口帮扶机制。

（一）农户持续增收的产业支撑不足

缺乏支柱产业是贫困发展的主要原因。有些贫困地区地处偏远、山高路陡、交通闭塞，难以培植起主导产业体系。有些贫困地区属于生态涵养区，不允许发展工业和重工业，如承德市。在实施生态绿色发展规划之前，承德的发展以工业发展为主，承德确定为京津水源涵养区后，工业发展受到限制，经济受到了较大的冲击，农业和旅游业成为允许发展主要产业。农业产业除平泉市食用菌产业、设施蔬菜已成规模外，其他四个贫困县蔬菜、林果、畜牧三个主导产业规模不大，农民合作社经营品种较少，高端农业设施发展滞后，农产品附加值低。农业产业结构升级尚未完成，农业拉动农民持续就业增收潜能难以释放。借助对口帮扶地区的产业优势，跨区域构建产业链供应链是产业扶贫工作的重要抓手。

（二）跨区域扶贫协作产业链供应链不完善

产业扶贫应从单一和彼此孤立的产业向产业链供应链转变。无论产销对接还是贫困户就业增收，都离不开产业链供应链内部衔接和外部联合。贫困地区尚未形成完整的产业链供应链，产业扶贫不能仅仅依靠贫困地区培植新型产业，而应依托天津市产业基础优势和市场空间优势，跨区域构建产业链供应链，实现两地优势互补、产销对接、互为市场的一体化产业链供应链体系，形成互为供求、梯次带动、协同发展的产业帮扶机制。

（三）农业劳动力转移就业不充分

贫困地区产业发展滞后，产业发展创造的就业机会较少。不但如此，贫困地区人口技能素质较低，接受教育培训的机会较少，无论从思想意识还是财政支持能力，贫困人才接受就业培训的时间较少，就业不充分，就业问题仍是制约贫困户脱贫增收的主要问题。针对贫困地区较大的就业压力，天津就需要与其深入持续开展劳务合作，利用天津市广阔的劳动需求空间帮助承德市解决农民转移就业问题。

（四）现代农业技术和管理人才短缺

人才流失是制约贫困地区产业振兴的主要因素。人往高处走，贫困地区留不住人才、吸纳不了人才是个大问题。调研发现，农业企业缺乏大量管理人才和技术人才，产品技术开发和工艺创新受限，管理创新受到约束。区域发展差异会加剧贫困地区人才流失。如承德人才尤其是青年人才更倾向于到周边城市发展。如果没有调节性政策主导，京津冀协同发展不仅不会缓解承德人才发展和创新产业发展的困境，甚至可能加速高素质人才和创新产业向京津周边城市流动。据承德2017年统计数据，原211、985高校毕业生“返承率”低于10%，普通本科生“返承率”也较低，承德整体处于外地高端劳动人口吸引力不足，本地高端人才留不住，本地产业培育和产业升级缺乏高端人才的引领带动。

（五）产业持续发展面临市场约束

产业持续发展需要拓展稳定的产品市场。扶贫协作工作中两地搭建了产销一体化平台，依靠行政干预解决产品销售问题。但产业持续发展需要开拓稳定的市场空间。相对贫困群体稳步脱贫关键在于培育和拓宽产品市场，尤其是农产品冷链仓储、冷链物流、批零市场。天津农产品市场需求空间较大，拓展跨区域产销一体化市场规模，借助企业营销渠道，搭建营销平台，营造产业发展空间是跨区域产业扶贫协作的着力点。

四、扶贫协作产业链供应链建设模式比较

它山之石，可以攻玉。扶贫协作产业链供应链模式构建需要在借鉴实践探索经验基础上，针对贫困地区资源特征和产业发展需求设计跨区域一体化发展模式。

（一）跨区域龙头企业带动模式

1.跨区域构建扶贫供应链模式。天津市大型农业集团通过与对口帮扶地区龙头企业建立产销对接、技术帮扶、股权融资等方式跨区域构建扶贫供应链。如天津食品集团购销河北承德双承生物科技股份有限公司产品，帮助承德企业产业发展规划，提供融資支持等，承德双承公司利用食品集团融资支持扩大杏鲍菇生产和深加工规模。

2.本地龙头企业带动扶贫供应链模式。贫困县将天津市扶贫资金给予龙头企业，要求龙头企业通过免费提供种苗、技术指导、产品收购等方式与合作社和农户建立“龙头企业+合作社+农户”供应链关系。通过龙头企业的带动，农户实现了就业增收。如河北承德双承生物科技股份有限公司把部分香菇生产环节（如菌棒生产）交给农户，给予农户技术指导，以托底价格收购农户产品。农户可以以资金或产品入股企业，获得股份收益。宁夏固原市实施“龙头企业+合作社+基地+贫困户”产业扶贫模式，优化马铃薯种植技术研发、种植技术标准规范、深加工、市场拓展产业链，利用先进技术推动马铃薯脱毒种薯培育和精深加工[6]。

3.技术推动产业链升级模式。这种模式通过校企合作构建产业技术体系，开展新型技术研发和产业化，培育壮大现代农业产业，推动产业链延伸和产业集群化发展。如甘肃定西市依托马铃薯工程技术中心，打造“研究机构+高校+基地”产业技术体系，支撑马铃薯育种、栽培、淀粉加工产业链优化升级[6]。

（二）批发市场运营商带动供应链模式

这种产业化扶贫模式中，大型农产品批发市场运营商替代龙头企业成为带动供应链形成的核心纽带，引导、组织、控制、管理整个扶贫供应链。批发市场运营商带动供应链模式如图1所示。大型农产品批发市场运营商通过前向一体化将生产、集散、批发联结起来，通过后向一体化将分销和零售链接起来，形成中间纽带联结形成的农产品生产、加工、收购、分销、配送、消费等一体化产业扶贫供应链模式[7]。这种模式联结产地市场和销地市场，形成市场需求引导的农户、生产基地、农民合作社分散经营、市场整合的产业链供应链体系。

（三）金融参与的扶贫供应链模式

这种模式是农户以土地入股组建农业生产合作社。金融机构与农户、农业企业、合作社签订协议，合作社成为贷款主体，农业企业承担连带担保责任。金融机构将放贷资金发放给农业合作社，由合作社负责提供农户生产所需的资金，统一管理支配。合作社负责为农户提供技术指导服务，并将农户产品收集交由农业企业代销，合作社将销售收入偿还贷款后剩余部分分配给农户[5]。农业企业+合作社+金融機构+农户供应链金融模式如图2所示。

在这种产业链金融模式中，针对土地经营权抵押困难等问题，合作社将土地经营权和农机设备收益权委托给信托机构，信托机构将不能直接抵押的土地承包经营权进行资产信托化，将信托收益权质押给金融机构，为合作社贷款提供担保。针对市场风险较大的畜牧养殖等行业，保险机构对合作社和农户生产经营活动提供风险担保，通过这种产业链保险降低了农业经营风险，更容易获取银行信贷融资[8]。

五、跨区域扶贫协作产业链供应链模式构建

资金、技术、市场、产业组织是扶贫协作四要素。产业扶贫瓶颈主要就是资金、技术、市场障碍。跨区域扶贫协作需要在本地扶贫开发基础上提供要素支持。这些要素需要依托产业组织或平台落实到分散的贫困户。这些组织平台如龙头企业、合作社、大型批发商、电商物流企业等。跨区域扶贫资金也需要通过这些组织或平台发挥作用。带动贫困户持续就业增收需要构建产业链供应链，产业链有助于细化分工和专业化生产，创造更多就业机会。供应链支撑产业链，为产业链前向链节企业创造市场需求，为后向链节企业提供原材料供应，通过电商物流实现供求衔接。因此，产业链与供应链相辅相成，形成产业稳定发展格局。基于此，构建跨区域扶贫协作产业链供应链模式（如图3所示）。

从图3看出，资金、技术、市场三要素通过不同载体不同渠道为产业市场主体提供支持。这些要素需要通过产业组织整合和使用。产业组织是将分散农户或农民合作社组织起来的平台载体，发挥要素集聚和产业带动作用。产业扶贫需要将贫困户纳入梯次带动的产业组织。龙头企业、大型批发等成为产业组织发展的主导者和带动者。对口帮扶地区龙头企业在扶贫政策支持下为当地农户和农民工合作社提供技术指导、融资担保和产品销售，在充分发挥本地龙头企业作用的前提下，责任龙头企业作为跨区域供应链的主导者为对口帮扶地区龙头企业提供技术服务、金融和融资服务、市场服务。从技术帮扶看，责任政府和责任企业为帮扶对象提供人员培训，提供转移就业岗位，派出专业技术人才提供技术帮扶。从资金看，则责任政府和责任企业提供供应链金融（如信托、担保、保险等）和融资服务（仓单质押和应收账款质押等），降低贷款门槛，推动信用贷款和质押贷款。从市场看，责任龙头企业将业务外包给对口帮扶地区企业，形成产销对接的市场供求关系，借助电商物流服务，实现原材料在产业链前后向链节企业之间流动，保障产业链稳定。

建立解决相对贫困长效机制，需要稳定扶贫产业链供应链。跨区域扶贫协作需要立足两地特色优势，实现优势互补和协同发展，在扶贫协作中实现双赢，形成资源共用、利益共享、责任共担、相互支撑的常态化扶贫协作格局。这就需要按照“四不脱”原则，跨区域建立产业链供应链，并围绕产业链供应链配置资金、技术和市场空间，形成责任企业带动当地龙头企业、龙头企业带动生产合作社、合作社带动农户的梯次作用的跨区域扶贫协作机制。政府扶贫资金遵循扶贫协作机制，优先配给龙头企业和平台组织，依靠龙头企业和平台载体将贫困户组织起来，共同开拓市场。

六、推进跨区域扶贫协作产业链供应链建设对策建议

2020年10月召开的中共十九届五中全会提出，“优先发展农业农村。实施乡村建设行动，深化农村改革，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，全面推进乡村振兴”。2020年以后，即使西部贫困地区实现全部脱贫，脱贫效果也不够稳固，存在较高的返贫致贫风险。巩固脱贫效果不能把奋斗目标设定在原有的脱贫标准上，应构建和完善脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接机制，实现脱贫人口在增收致富过程中巩固脱贫效果。当前，疫情防控常态化，疫情防控给跨区域扶贫协作工作带来了困难，扶贫工作也要双战双赢，既要打赢疫情防控总体战、攻坚战、歼灭战，又要打赢脱贫攻坚战。这就需要进一步创新帮扶体制机制，拓展政策空间，调动全社会力量，推动扶贫协作和乡村建设迈上新台阶。

（一）给予对口帮扶地区企业超同城待遇，加快发展跨区域供应链金融

1.责任政府给予对口帮扶地区企业超同城待遇，鼓励金融机构跨区域展业。建议责任政府给予对口帮扶地区企业优先权，优先享有金融服务、技术服务、市场服务。鼓励本地金融机构跨区域展业，将对口帮扶地区龙头企业纳入优先扶持对象，开展信托业务、农业保险业务、农业担保业务，政府给予高于本地水平的风险补偿金、贷款贴息、担保费用补贴等。加强两地金融机构合作，拓展供应链金融业务，优先扶持带动就业强的龙头企业和合作社。

2.调整扶贫资金使用方向，从扶持龙头企业向产业链供应链拓展。调整扶贫资金用途，从带动农户增收向带动产业链发展转变，重点扶持产业链供应链关键环节和薄弱环节，推动形成跨责任地区和对口帮扶地区供应链体系。明确本地国有参股控股企业的帮扶责任，建立大企业引领、中小企业参与的跨地区供应链体系，形成互为供求、有机衔接的帮扶产业链供应链。

（二）加大生鲜电商物流企业政策支持，构建跨区域的农产品货物运输网络平台

1.加大生鲜电商物流企业政策支持。责任政府支持对口帮扶地区龙头企业和合作社产地预冷设施建设和生鲜电商物流业发展，挖掘当地农产品市场需求。将对口帮扶地区农产品电商物流经营者纳入责任政府农业贷款担保对象，建立健全贫困地区生鲜农产品电商物流网络。

2.谋划建设跨区域货物运输网络平台，培育网络运输经营者。借鉴美国罗宾逊物流模式，遴选符合资质的三方物流企业，打造网络货运经营者，提高跨区域货物运输效率。政府规划建设大数据公共服务平台，并向网络运输平台企业开放数据资源，支持平台企业提供线上交易服务，形成线上配货监控线下物流运输的货运格局，打通贫困地区的物流运输经脉。

（三）完善跨区域产加销服务网络，推动扶贫产业链供应链延伸

1.责任政府鼓励企业优先采购使用对口帮扶地区企业原料性产品。鼓励企业将对口帮扶地区企业纳入跨区域供应链，优先采购其原料性产品，优先外包就业吸纳水平高的业务，并为其提供战略规划、融资担保、人才培训等服务。

2.加强两地农产品深加工合作。贫困地区交通不便，新鲜果蔬很难即时销售，更需要发展农产品深加工。针对资金、人才和市场等问题，责任政府应统筹谋划，调动农业科技特派员和企业科技特派员，驻点帮扶加工企业。或采取校企合作、所企合作研发形式，开发新型加工技术，提高加工产品的品质，打造特色品牌。优先将带动就业强的贫困地区加工企业纳入跨区域供应链和直营直销网络。

3.引导对口帮扶地区创新新媒体营销模式，实现当地农消对接和农产品直供直销。建立两地线上线下特色农产品供销直通车，建立直销网络平台，引导对口帮扶地区农户和农民合作社借助社交平台、新媒体平台等采用短视频、网络直播、图文直播、体验等方式，多形式宣介特色优势产品，拓展绿色安全优质农产品营销渠道，促进农户与消费者对接和农产品直供直销。

4.拓展扶贫产业链，提升价值链，为贫困地区创造更多就业岗位。对口帮扶责任单位帮助贫困地区统筹规划，依托特色优势资源和扶贫项目，推进扶贫产业前延后伸、横向配套、上承市场、下接要素，构建“产加销服”“科工贸旅”一体化全产业链，培育生产、加工、电商、物流、体验、服务于一体的当地产业集群，促进特色农业串珠成线、集块成带、集群成面，提高产业链就业吸纳能力。

（四）建立多元化产业协作机制，促进产业内部衔接外部关联

1.推进引企引资入承。利用津洽会、民洽会等天津市招商引资平台，协助对口帮扶地区招商团队来津宣传推介对接项目;组织企业家到贫困地区考察洽谈，跨区域开展产业链供应链构建;政府引导食品集团等大型企业与对口帮扶地区龙头企业在投资参股、业务分包、产品销售等方面开展多元化合作，推动跨区域构建供应链。

2.开展跨区域旅游产业合作。按照互为“旅游目的地和客源输出地”的扶贫协作要求，天津市旅游机构利用自身宣传平台加大对口帮扶地区旅游资源宣传推介，帮助贫困县开发精品旅游线路，开通跨区域旅游直通车。

3.拓展对口帮扶地区农产品销售市场。依托经贸展会、扶贫专场展销会、各区受援地区农特爱心专柜等，进一步推动批发市场、电商企业、冷链物流企业、大型超市等销售主体与贫困地区建立长期稳定的产销关系，跨区域构建内部有机衔接的供应链体系。

（五）搭建產学研合作对接平台，推动形成现代农业产业链供应链

1.跨区域建设现代农业产业技术研究院。依托天津农学院、天津农科院、天津市现代农业产业技术体系创新团队等，锚定对口帮扶重点发展的产业，共建食用菌、马铃薯、干鲜果、畜牧养殖等现代农业产业技术研究院。依托产业技术研究院开展应用技术研发推广、学生实习实践、产业技术服务等，推动现代农业产业链建设。

2.天津市教委、科技局、农委等主管部门引导农业高校科研院所充分利用自身优势资源主动对接贫困地区，搭建技术帮扶对接平台，主管部门跟踪平台搭建、技术帮扶过程、技术帮扶效果等，并给予指导和表彰。

3.充分发挥农业科技特派员作用，加强跨区域技术帮扶力度。天津市科技局和农委等部门按照对口帮扶地区农业产业化发展需求，设立企业特派员和优秀特派员专项，资助优秀特派员团队跨区域开展技术帮扶。

（六）构建跨区域人才交流机制，促进产业链提升和供应链优化

1.建立党政干部选派挂职双向交流机制。选择重要部门和关键领域，跨区域开展互派党政干部挂职交流，既助力对口帮扶地区产业链供应链建设，也促进干部锻炼成长。

2.建立教育专业人才交流机制。选派政治素质高、业务能力强的教育人才到对口帮扶地区挂职，负责开展基础教育骨干教师培养培训，帮助中小学校专业规划、课程建设等。接受对口帮扶地区专业人才来津挂职培养、跟岗进修和培训，以人才培养推动产业链提升。

3.鼓励贫困地区生源的农科大学返乡创业就业。疫情期间，大学生就业遇到前所未有的挑战。借鉴广东省做法，本科、硕士毕业2年（博士毕业5年）内认定为应届毕业生。农科大学毕业生自愿回贫困地区家乡工作的，保留城市户籍，如果扎不下根，3年内仍按应届毕业生认定。采取政府缴纳社保、给予住房和生活补助、进入创业孵化园等组合措施吸纳农科大学生返乡，并帮助其成功创业就业。

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