合肥市人民检察院课题组

（合肥市人民检察院，安徽 合肥 230009）

一、梳理消费民事公益诉讼法律规定

消费民事公益诉讼是对经营者侵害不特定消费者合法权益等损害社会公共利益的行为而提起的公益诉讼。2012 年，我国《民事诉讼法》全面修改，首次将民事公益诉讼制度引入我国基本法。2015 年最高检发布的 《检察机关提起公益诉讼试点方案》明确检察机关有权在试点地区以自己的名义对食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的行为提起消费民事公益诉讼。2017 年《民事诉讼法》再次修改，将检察机关提起消费公益试点程序等问题进行了细化规定，这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。

2016 年，最高人民法院出台《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》， 进一步细化了消费民事公益诉讼的法律适用、 管辖、诉讼程序、责任承担等内容。 2018 年，最高人民法院、最高人民检察院出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，分一般规定、民事公益诉讼、行政公益诉讼三部分规定了办理检察公益诉讼案件的程序、检察机关的诉讼权利义务等内容。上述一系列法律规定构成了我国检察机关公益诉讼制度的基本框架，但由于立法的规定比较原则，导致实践中仍存在一些争议性问题， 其中惩罚性赔偿金的适用问题就是其中之一。

《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13 条规定，“原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、 赔礼道歉等民事责任的， 人民法院可予支持。”反对者据此认为“赔偿损失请求权”并不在消费民事公益诉讼案件诉讼请求范围内， 而支持者则认为法条中的“等”字已为损害赔偿请求权预留了适用空间， 检察机关提起惩罚性赔偿请求是有法律依据的。不可否认的是，如果仅拘泥于法条中规定的四种民事责任， 那么公益诉讼案件的社会效果将会大打折扣。因此，笔者认为损害赔偿请求权在消费民事公益诉讼案件中适用具有重要的现实意义。

二、 实务中消费民事公益诉讼案件适用惩罚性赔偿金的难点

2017 年3 月，广东省消委会起诉李某等人销售病死猪肉民事公益诉讼一案， 法院认为消委会不具有提起惩罚性赔偿的资格， 故对其提出的惩罚性赔偿金诉求不予支持。 2018 年3 月，两高发布的检察公益诉讼典型案例中， 湖北利川市人民检察院对吴某等人经营销售病死牛肉的犯罪行为提起刑事附带民事公益诉讼一案， 法院支持了检察机关提起的销售价款十倍的惩罚性赔偿金。之后，实践中支持惩罚性赔偿诉求的判例开始增多， 但围绕惩罚性赔偿金在消费民事公益诉讼案件的适用问题， 争议和适用难点依然存在。

（一）提起惩罚性赔偿金的法律依据不足

在民事诉讼中， 请求权的行使都是依据实体法上的请求权规范基础，也即实践中常说的“以事实为依据，以法律为准绳”。 我国现阶段惩罚性赔偿依据的是实体法的特别规定，主要有《侵权责任法》第47条①《侵权责任法》第47 条：“在明知产品存在缺陷的情况下，仍继续采取违法途径进行销售，导致他人死亡或健康遭受严重危害的，被侵权人针对这种情况有权请求获取相应的惩罚性赔偿。 ”、《消费者权益保护法》 第55 条第2 款②《消费者权益保护法》第55 条第2 款：“经营者在得知商品或专业服务存在瑕疵的情况下，依旧提供给消费者，这种情况对消费者或其他受害人的身心健康造成严重损害的，受害人有权利要求经营者按照本法第49 条和第51 条规定及时的进行赔偿，同时也有权要求侵权方承担所受损失2 倍以下的惩罚性赔偿。 ”、《食品安全法》第148 条第2 款③《食品安全法》第148 条第2 款：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款10 倍或者损失3 倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足1 千元的，为1 千元。 ”及《药品管理法》第144条第3 款④《药品管理法》第144 条第3 款：“生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的，受害人或者其近亲属除请求赔偿损失外，还可以请求支付价款10 倍或者损失3 倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足1 千元的，为1 千元。 ”规定等。

根据上述法律规定， 惩罚性赔偿金请求权的主体应为被侵权人、受害人、消费者，而检察机关并非涉案消费者，没有支付过价款也未受到其他损失，这就使得检察机关在消费民事公益诉讼案件中提起惩罚性赔偿请求缺乏充足的法律依据， 具体表现在两个方面， 一是检察机关与侵权人之间不存在商品交易行为， 其在提起消费民事公益诉讼惩罚性赔偿诉求时的主体资格不充分， 这也是前文中法院不支持广东消委会提起惩罚性赔偿金的理由； 二是现阶段即便胜诉， 惩罚性赔偿金的管理使用也无相应的依据。在私益诉讼中，惩罚性赔偿金是给予受害人的补偿，赔偿金也自然归受害人所有，而检察机关作为公益诉讼起诉人提起公益诉讼， 只是在履行自己的法律监督职能，并没有权力收取惩罚性赔偿金。目前的法律制度中并没有关于惩罚性赔偿金的管理规定，实践中较为通行的应该是上交国库以及公益基金组织管理两种方式， 但如何将赔偿金用于保护社会公共利益仍然是立法的空白点。

（二）对社会公共利益造成的损失难以量化

有损害才有赔偿， 可以说损害赔偿请求权是基于权益的损害而发生的。 消费民事公益诉讼也是源于行为人侵害了众多消费者合法权益，给社会公共利益造成了损害这一事实。因此在消费民事公益诉讼中提起惩罚性赔偿请求的前提就是确定社会公共利益的损害量。私益诉讼中消费领域的侵权案件中，消费者个体的损失是可以量化的，主要有消费者支付的价款和对消费者人身、其他财产造成的损失。但扩展到社会公共利益范畴，如何量化侵权行为对社会公共利益造成的损失是困难的， 实践中往往以行为人违法期间销售价款为基数计算惩罚性赔偿数额。

值得注意的是， 社会公共利益的损失并不止消费者支付的价款这一项， 还应该包括所有消费者的人身和财产损失、 行为人的侵权行为对整个行业在市场上造成的信用损失。 其中人身和财产损失的数额在理论上是可以确定的， 但由于消费领域受害人分散、个体身体的差异性，实践中也是无法确定的；信用损失更多的体现为一种预期利益的损失， 表现为行为人实施了某一侵害社会公共利益的行为，使得群众丧失了对该行业整体的信任， 继而使行业整体利润减少，而这种损失的数额是无法计量的。[1]可以说， 司法实践中消费民事公益诉讼惩罚性赔偿金的计算基准是远小于实际公益损失的。

（三）与私益诉讼惩罚性赔偿请求权的冲突问题

惩罚性赔偿金， 是指由法庭作出的赔偿数额超过实际损害数额的赔偿，其具有公私混合法性质，目的在于通过对行为人的惩罚来维护社会利益， 是国家为自身需要而作出的强制性干预结果， 同时其又包含着为受害人提供慰藉性救济的一面。[2]在私益诉讼中， 惩罚性赔偿金的适用可以兼顾其维护社会利益的公法性质， 但在公益诉讼中适用惩罚性赔偿金却难以兼顾其弥补受害人损失的私法性质。 根据最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，在消费民事公益诉讼案件判决生效后， 因同一侵权行为受到损失的消费者可以根据民诉法的规定提起诉讼， 这就导致针对同一侵权行为， 公益诉讼和私益诉讼惩罚性赔偿存在冲突。

以实践中生产、销售有毒、有害食品行为的民事公益诉讼进行说明，检察机关在发现被告销售有毒、有害食品的行为，依法提起民事公益诉讼，要求被告承担其销售价款10 倍的惩罚性赔偿金，法院依法判决支持该诉讼请求。在判决生效后，消费者提起对该被告的侵权之诉，要求被告支付销售价款10 倍或损失3 倍的惩罚性赔偿金， 按照法律规定在无相反证据的情况下，法院必然是支持消费者的诉讼请求的。此时关于该笔惩罚性赔偿金的支付将面临两难局面，让被告另行支付惩罚性赔偿显然有违“一事不再罚”原则，而让消费者参与到公益诉讼惩罚性赔偿金的分配中来亦会造成新的问题， 即当出现死亡或者健康严重损害时，损失数额就可能大于销售价款，在这种情况下， 公益诉讼胜诉后获得的惩罚性赔偿金将难以支付私益诉讼中消费者主张的损失3 倍的赔偿金。

（四）惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金的冲突问题

罚款和罚金作为行政处罚和刑事处罚的一种，其目的在于增加行为人违法成本、惩戒违法行为，体现为一种公法上的责任。 消费民事公益诉讼中的惩罚性赔偿金是一种民事责任， 是国家的强制干预使得惩罚性赔偿金具有了部分惩罚违法行为的功能，从这个角度而言，三者都具有惩罚违法行为的功能。

根据《行政处罚法》的规定，行政罚款可以折抵刑事罚金，而惩罚性赔偿金与罚款、罚金的关系尚没有明确规定。 实践中大部分消费民事公益诉讼案件都来源于行政处罚案件或刑事犯罪案件， 如果行为人已经因其违法行为承担了罚款或罚金的处罚，检察机关在办理消费民事公益诉讼时再要求该行为人承担惩罚性赔偿， 这就使得对于行为人来说承担了双份的公法责任，似乎有违“罪行相当原则”。

三、 消费民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的价值分析

纵然在消费民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿金存在着很多难点和不足之处， 但仍不能否认惩罚性赔偿金在消费民事公益诉讼案件中的适用价值。 现行的《消费者权益保护法》、《食品安全法》及《药品管理法》虽给予消费者提起惩罚性赔偿金的权力，但消费领域的损害发生后，多数受害者是难以知晓的，就算知晓，也会因为损害小、诉讼成本高而放弃诉讼途径。因此，惩罚性赔偿金的适用恰可以弥补私益诉讼惩罚性赔偿的这一弱点，真正实现其惩罚功能，防止大范围的公益损害。

（一）利于实现消费公益诉讼的公正价值

若消费领域出现了侵害公共利益的行为， 呈现出的大多数是具有一定规模的普遍性侵害。 侵权者们为了追逐更大经济利益空间而违背自己的道德底线，采取一系列违法的经营或销售等，在此情况下根本不会顾虑消费者的人身安全与身体健康， 给广大消费者的合法权益造成极大的危害。 此种违法行为也存在着巨大的社会危害性， 侵权者侵权行为长期的持续，不仅会严重掠夺受害者的合法权益，通过不法行为获取的利益与广大消费者二者之间造成严重的利益不平衡， 这与社会公众的价值取向完全不符且会造成巨大的损失。[3]

我国民事诉讼法的修改，在具体案件实施过程中赋予检察机关能够以公益诉讼起诉人的身份提起消费民事公益诉讼，正是体现出国家权力强制矫正发展中利益不平衡的状态。检察机关代表国家站在侵权行为的对立面，检察权的运用是对损害公益违法行为的道德谴责和法律制裁。承载着这些深层次的目标任务的公益诉讼，如果仅是简单的着眼于停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等行为上，其力度是无法从根本上震慑侵权者，针对实际客观情况唯有适时引入可行性的惩罚性赔偿进而规范性的处理， 才能明确体现出国家权力的根本原则与立场， 展现出大力反对违法行为和严格坚守公平正义的初衷。[4]

（二）利于实现消费公益诉讼的秩序价值

法律明确规定检察机关在消费民事公益诉讼中具有补充性诉讼地位， 考虑到对社会组织诉讼能力和相关诉讼意愿的培养， 检察机关只在其他适格社会组织怠于或拒绝提起诉讼的情况下， 才担负起最后的责任， 筑起在民事公益诉讼领域内全方位维护公共利益的最后一道屏障。 这实质上也是国家在发展中面临“公地悲剧”所实施的最终维护策略与实施方案， 严格要求违法侵权者在这种情况下担负起侵权民事责任的最终途径。[3]检察机关在大力推动整个最终保障途径的发展过程中， 采取科学可行的方式真正实现了秩序价值是十分关键的。

具有终极诉讼地位并拥有国家公权背景作为后盾的检察机关，其格局眼界应更为宽广，面对消费民事公益诉讼领域内公共利益受到侵害的事实， 决不能仅仅局限于简单的制止侵权行为或救济受损权益，更应强调对个体的严惩，以预警的方式达到控制和防止同类事件、行为的再次发生。[5]惩罚性赔偿以其自身特有的秩序价值与公益诉讼欲达到的社会目的不谋而合。

结合实际情况对侵权者适用惩罚性赔偿， 进行较大力度的司法惩戒， 实质上是法律领域中一种行为的预期模式，事先告诫所有存在的潜在侵权者，实施相类似的行为将要面临的严重法律后果和需承担的法律责任， 以此来吓阻并希望避免同类行为的再次发生。 此时需要将被破坏的社会秩序及时的完善与修正，在此基础上不断形成新的秩序理念，并科学性的建立检察公益诉讼， 维护社会经济全方位的稳定状态。

（三）利于实现消费公益诉讼的效率价值

各项诉讼业务在具体操作上都不免会受到一些因素的影响，需耗费大量包括人力、物力在内的司法资源，尤其是面对并不成熟的民事公益诉讼制度。在保证检察公益诉讼的“集约效益”的同时，要结合实际情况有效的实现司法资源的优化配置， 投入尽可能少的资源成本，获取有效的最大诉讼效益，全方面多角度实现诉讼目标任务。

如果遭受侵权行为的受害人根据实际情况，依照《侵权责任法》的相关规定，请求被告承担相应的民事责任（主要涉及到停止侵害、消除危险、排除妨碍以及赔礼道歉等），同时又在消费民事诉讼领域严格依照具体的规定（《消费者权益保护法》、《食品安全法》等）明确提出具有实质性意义的惩罚性赔偿的诉讼请求时， 若在这种情况下检察机关的检察公益诉讼仅仅停留在禁止请求权与人格补偿性请求权的基础上，受到一些因素的制约而无法主张，包括惩罚性赔偿在内的一系列的损害赔偿， 这种情况则会倒逼未获取损失补偿的消费者为了保护自身的合法权利而另行提起私益诉讼并再行主张， 进而未能够有效的实现公益诉讼的集约效益， 并且会导致社会经济发展中严重浪费大量的司法资源。[6]

四、构建消费民事公益诉讼惩罚性赔偿机制

公益诉讼制度在我国起步尚晚， 实践中能适用的法律依据也仅有两部诉讼法和三个司法解释，在办理消费民事公益诉讼案件时更多的仍是适用消费领域的基本法， 而这些法律中规定的惩罚性赔偿制度都是针对私益诉讼惩罚性赔偿而设。因此，要进一步完善公益诉讼制度立法， 构建消费民事公益诉讼惩罚性赔偿机制。

（一）确定赔偿金的计算基数及倍数标准

在私益诉讼领域， 考虑到消费者损害数额一般较小、举证难度大、诉讼成本高等因素，规定不同情况下个人可以损失2 倍、价款10 倍、损失3 倍计算赔偿金数额，这种计算方式更多的是在于补偿和激励个人提起消费侵权诉讼。 而在公益诉讼领域，惩罚性赔偿金的目的和功能应在于惩罚和威慑违法侵权行为，防止损害社会公共利益行为的发生。 鉴于社会公共利益的损害难以量化，故在消费民事公益诉讼案件中引入惩罚性赔偿制度，只能从行为人的违法所得、 社会公共利益的损害程度及行为人的经济能力三方面来确定赔偿金的计算方式， 其中违法所得是容易确定并量化的， 应是设立惩罚性赔偿金的基准[1]。

赔偿金的倍数则应考虑到公共利益的损害程度和违法行为人的经济能力，虽这两项因素难以量化，但实践中仍是可以进行比较衡量的， 如个体摊贩销售添加罂粟壳的卤菜和三鹿集团销售含有三聚氰胺的奶粉， 这两个事件从定性上都可归类于食品安全领域侵害众多消费者合法权益损害社会公共利益的行为，但两者对公共利益的损害程度则是天壤之别，行为人的经济能力也截然不同。 因此笔者建议在确定赔偿倍数时设立一个区间，在司法实践中，检察官和法官可以根据个案实际情况确定赔偿金倍数，以更好的达到惩罚效果。

（二）确立惩罚性赔偿金管理和使用原则

消费民事公益诉讼并不是集体诉讼或代表人诉讼， 胜诉后获得的惩罚性赔偿金也不应该由受害消费者均分，应当设立专门的消费者基金会来管理，可由法院和检察院共同进行监管， 赔偿金可适用于消费领域侵权案件的公益救助、 对提供公益诉讼案件线索的举报人的奖励等。 对于在消费民事公益诉讼胜诉后，个人提起侵权赔偿诉讼的，考虑到此时个人诉讼的难度明显降低、胜诉概率更大，建议应限制个人的惩罚性赔偿请求权， 只给予个人补偿性的损害赔偿，可包括销售价款损失、人身及对其他财产造成的损失， 其中销售价款损失可以从消费民事公益诉讼中的惩罚性赔偿金支付。当然，如果消费者先于检察机关提起惩罚性赔偿请求权， 还是应当按照现行实体法中惩罚性赔偿的适用规则， 但在其后检察机关提起消费民事公益诉讼惩罚性赔偿金时可将该部分款项予以扣除。

（三）厘清惩罚性赔偿金与罚款、罚金的区别

司法实践中， 大部分消费领域的民事公益诉讼案件都来源于行政违法案件和刑事违法案件， 很多公益诉讼案件的违法行为人亦会受到相应的行政处罚或刑事处罚。 由于消费民事公益诉讼案中的惩罚性赔偿金也具备了惩戒违法行为的功能， 也即承担了部分公法上的责任， 因此应当明确惩罚性赔偿金与罚款、罚金三者同时适用时的规则。如果违法行为人未被追究罚款、罚金处罚，则不影响在消费民事公益诉讼领域适用惩罚性赔偿金。 如果违法行为人已承担了行政罚款或刑事罚金， 建议可以适当降低惩罚性赔偿金的计算倍数，以避免出现重复惩戒。

五、结语

公益诉讼是检察机关履行法律监督职能的新领域， 消费领域的民事公益诉讼可以弥补实践中消费私益诉讼的不足，真正实现惩罚性赔偿金的功能。但与此同时，由此带来的公益与私益诉权的竞合、公益诉讼惩罚性赔偿请求权的适用规则等问题尚需不断探索实践，完善惩罚性赔偿制度、计算方式、赔偿金管理等，真正让受损的社会公共利益得到救济。