邓 岩， 陈燕娟

(广东海洋大学， 广东 湛江 524088)

农业是巴基斯坦的经济生命线。2017—2018财政年度，巴基斯坦农业产值占GDP的24%，农业劳动力占总劳动力的42.3%。巴基斯坦2017年第6次人口普查结果显示，巴基斯坦人口总量年增长率达2.4%[1]。人口总量的高增长、经济规模的持续发展，对农产品需求数量和质量提出了更高要求。为此，巴基斯坦政府制订了促进农作物多样化、加快新品种扩散、增加政府补贴等措施，支持农业特别是种植业的发展，其中很多措施都与种子产业相关。

中国和巴基斯坦都是传统农业大国，农产品贸易在双边经贸中占有重要地位[2]。中巴农业资源的差异性，决定了中巴农产品贸易的互补性，也决定了中巴农业合作的持续性。然而，由于现代生物技术在农业领域的广泛应用，种业对农业增产的贡献率越来越高，良种在中国农业增产中的贡献率达到43%以上[3]，在发达国家更是高达50%以上，而巴基斯坦仅为25%。显然，种业已然成为影响巴基斯坦农业发展以及中巴农业合作的关键问题。

目前国内学者对中巴农业合作关注较多，对中巴种业合作研究较少，有关中巴农业及种业合作的主要研究内容集中在3个方面：一是巴基斯坦农业发展特点及中巴农业合作潜力[4-5]。二是中巴农业合作前景与方向。中国与巴基斯坦在农业资源、劳动力、技术、市场等领域互补性很强[6]，种业合作前景十分广阔[7]。三是中巴种业合作价值。对中巴种子贸易的竞争性与互补性进行了分析，认为双方种子出口的竞争性较弱、互补发展空间大，未来贸易发展潜力大[8]。

总的来看，这些研究充分证明了中巴农业及种业合作的重要性、必要性和可行性。然而，实践中的中巴种业合作长期停留在种子进出口等初级形式，生产合作在少数作物有所涉足，育种合作及产业投资等深层次合作尚未实现突破。发展瓶颈主要是中巴在种质资源管理、知识产权保护等相关领域的制度性差异，但现有文献鲜见对巴基斯坦种业制度及相关法律法规的研究。因此，有必要全面、系统梳理和研究巴基斯坦种业发展制度，从中探寻适宜的中巴种业合作机遇。

1 巴基斯坦种子产业发展历史

巴基斯坦种子产业经历了4个发展阶段：第一阶段是1947年至1950年代末，主要特征是政府机构开展小规模的新品种研发，旁遮普省和信德省部分农作物种植面积持续增长；第二阶段是20世纪50年代中期至70年代中期，主要特征是政府农业研究机构得到重要发展，政府机构的种子采购和供应数量持续增长；第三阶段是20世纪70年代中期至20世纪90年代中期，主要特征是种业法律法规及管理制度建设；第四阶段是20世纪90年代中期到当前，主要特征是私营企业增长迅速，种子企业成为种子供应主体。

1.1 第一阶段

1947年巴基斯坦独立后，只承袭了一个农业研究机构即莱亚普尔研究所，主要为旁遮普省培育蔬菜、甘蔗等农作物新品种。由于国家尚未建立品种审定和登记制度，育种家将育成品种直接移交给旁遮普省农业厅，旁遮普省农业厅在政府农场进行种子扩繁，再将种子分发到各地种植。这一阶段政府机构种子生产数量太少，只能供给极少数农户种植，农民种植主要是自留种。

1.2 第二阶段

20世纪50年代，巴基斯坦经济发展良好，政府大力支持农业研究与生产。1961年，政府整合莱亚普尔农业大学和阿尤布农业研究所后，又成立了巴基斯坦西部农业发展委员会。这些公益研究机构迅速发展成为农业教学、品种培育和农业技术推广的主体。受墨西哥国际农业研究所成立后显著提高小麦产量、菲律宾国际水稻研究所成立后显著提高水稻产量的启发，阿尤布农业研究所和西部农业发展委员会积极向农民推广新品种新技术，但种子供应能力仍然不足，由此导致公益研究机构的重大调整。1972年，西部农业发展委员会的种子生产、营销功能，被划转给旁遮普省农业发展供应公司和信德省农资公司。俾路支省、KPK省仍继续依靠旁遮普省和信德省提供种子及农民自留种。

1.3 第三阶段

1973年，巴基斯坦政府委托世界银行审查其种子供应体系，并制订综合改革规划。这是巴基斯坦第一项大规模种子产业发展计划，旨在对巴基斯坦的种子法律法规和管理体制进行全面改革。其最突出的标志性成果是1976年颁布的《种子法》，自此品种注册及认证才具有明确的法定规程。该法还设置了种子行业管理机构，这些机构于1998年合并后归属于联邦种子认证登记局管理。旁遮普省农业发展供应公司改组成旁遮普省种子公司，信德省农资公司改组成信德省种子公司。KPK省成立了农业发展局并被授权开展原种扩繁。俾路支省农业厅仍然继续供应小批量种子。这一阶段的种子供应完全由政府公益机构主导，私营企业只能做少量补充。

1.4 第四阶段

20世纪80年代，联邦种子认证登记局开始主动引导私营机构进入种子供应市场。第一家私营种子公司于1981年正式注册。1994年，种子行业被正式划分为一个产业，与种业相关的一系列活动都被授予特权管理。先后有4家跨国企业在巴基斯坦设立了子公司，即孟山都公司(1984年)、先锋种子公司(1989年)、先正达公司(1991年)和卜内门公司(1998年)。截至2016年，共有1 000多家公司在联邦种子认证登记局完成注册。随着业务规模的不断扩大，私营企业逐步建立了新品种开发体系，并取代政府机构，成为巴基斯坦种子市场的主力军。

2 巴基斯坦种子产业结构

巴基斯坦种子产业主要由公益研究机构、政府种子公司、联邦种子认证登记局、私营种子公司等组成。

2.1 公益研究机构

巴基斯坦种业公益研究机构由联邦研究机构、省政府研究机构和农业大学3个部分组成。从20世纪末至今，农作物新品种特别是杂交品种公告数量增长迅速。品种研发集中于少数几种作物，棉花和小麦占已公告品种总数的40%。旁遮普省品种开发数量占登记总数的一半，这与其在全国农业生产中所占份额一致。公益研究机构登记的品种数量占公告品种总数的96%。

2.2 政府种子公司

20世纪70年代，巴基斯坦政府在旁遮普省和信德省建立种子公司，并在KPK省设立农业发展管理局，直接从事新品种繁殖与推广。由于生产效率太低，种子供应能力一直严重不足，KPK省农业发展管理局和信德省种子公司分别于2001年、2002年解散。旁遮普省种子公司是现存唯一的政府种子供应机构，尽管拥有良好的种子生产和分销条件，但由于管理僵化，种子销售数量并不大。

2.3 联邦种子认证登记局

联邦种子认证登记局是巴基斯坦种业管理的主要机构，承担种子公司注册、品种登记、种子认证、法律监督等职责，主要通过对种子生产过程的现场检查履行认证职能。认证官员会定期走访种子生产田，确认是否遵守规范的生产流程，抽样检查种子是否符合规定的质量标准。认证完成后发放种子标签，种子经销商展示出来作为质检合格的标志。

2.4 私营及外资种子企业

巴基斯坦私营种子企业大多是从代理蔬菜种子销售起步的，也有一些企业是由省级种子公司的种植合作者或有商业头脑的农民创立。近10年来，轧花厂、农产品出口商和农化公司等种业关联企业也相继成立了种子企业，其中奥瑞佳化学公司、四兄弟公司开发种子业务非常成功。同时，外资企业对杂交种引进发挥了重要作用。孟山都、先锋种业是引进玉米和高粱杂交种的核心，卜内门公司主要引进了油菜杂交种，先锋种业则在小麦种子贸易上取得巨大成功，中国企业引进杂交水稻并实现大面积推广应用。

2.5 非正规销售渠道

未经认证种子的销售量约占巴基斯坦市场总量的80%，这些种子往往是由非正规渠道提供的，包括农民之间非商业目的的种子交换、农民之间少量种子销售、农民自留种、用棕色袋包装的种子销售。前2种方式比较常见，但数量很少，后2种方式是非正规渠道销售的主体。由于《种子法》执行力弱，种子企业广泛采用非正规方式，通常以棕色袋包装种子销售。农户、农资经销商、轧花厂和糖厂等，也以棕色袋包装销售种子。这些供应者均未获得官方认证，有时甚至违反了明文禁令。

3 巴基斯坦种子法律体系

3.1 巴基斯坦种业相关法律

3.1.1《种子及果实植物条例》

1965年颁布的《种子及果实植物条例》是巴基斯坦第一部种子法规，也是一部非常基础的法律文书，设定了农作物新品种引进与注册规程，规定通过认证的种子由政府优先采购，政府采购剩余的种子才能在公开市场出售。但该条例没有禁止未经认证种子的生产和销售。

3.1.2《种子法》

1976年颁布的《种子法》规定了种子生产和新品种登记流程，界定了违法行为及罚则，设立了3个行业管理机构：国家种子理事会、省种子委员会、联邦种子认证登记局。该法案对已公告登记品种的种子销售等行为实施管理，但对未公告登记品种的种子生产、储存或销售没有限制。此外，品种认证登记后，不授予育种者任何特殊权利，也不限制或者规范农民自留种以及非商业性种子交换。

3.1.3《种子法》配套法规

1987年发布的《种子登记规则》设立了联邦种子登记委员会，由农业部秘书长担任主席，成员由来自公益研究机构的各级官员组成，委员会根据品种登记标准评估候选品种。

1991年发布的《种子商标真实性规则》规定，在巴基斯坦销售或出口的种子必须在零售包装物上贴标签，显示包装内种子的基本信息。

1998年发布的《巴基斯坦果树栽培认证规则》规定了植物苗圃登记、果树植物认证和经认证的砧木标记程序等。

3.1.4《生物安全规则和指南》

2005年发布的《生物安全规则和指南》主要用于规范转基因生物的进出口、制造、试验和销售，它设立了联邦生物安全委员会、联邦生物技术咨询委员会、分子生物学技术安全委员会。尽管联邦生物安全委员会批准了一系列转基因作物的小范围试验，包括耐旱小麦、抗除草剂和抗虫玉米等，但迄今为止只批准了转基因棉花的商业化应用。

3.2 市场与法律的冲突

《种子法》颁布时，品种开发、实验评估、种质资源管理等职能都由政府机构负责。为了方便管理，该法案及其配套法只规范了品种认证和登记公告管理，很少涉及知识产权、品牌商标及其他类似问题。当私营种子企业出现并成为市场主体之后，相关法律法规就显得过时且不合理，同时政府机构也缺乏监督私营企业生产经营活动的权力资源。

此外，由于品种登记并没有给企业带来任何商业价值，也没有赋予知识产权，很多企业并不申请认证登记，直接向市场投放自有品种。企业认为自己具备种子生产的专业技能，联邦种子认证登记局的检查具有破坏性、耗时且不必要。随着市场上未注册品种数量的不断增加，种子认证登记变得越来越不受重视，尤其是转基因棉花的大面积应用使得现行法律机制近乎边缘化。

4 巴基斯坦种业发展面临的主要问题与改革方向

近20年里，巴基斯坦种子产业一直处于高速增长期。据巴基斯坦种子协会统计，巴基斯坦种子市场总值由2000年的5亿美元增长到2017年的33亿美元。随着技术进步以及农业机械化、集约化发展，巴基斯坦种子市场规模还有较大的成长空间，但快速发展积累了一些严重的制度性问题，制约着种子产业的转型升级。

4.1 主要问题

4.1.1正规和非正规销售渠道界线模糊

巴基斯坦种子市场存在着2种不同类型的销售模式，一种是经过注册的种子企业授权零售商销售认证种子，另一种是企业通过商标标签开展种子销售。前一种模式代表法律上的规定，后一种模式代表市场实际运行情况。正规渠道和非正规渠道并不是独立运行，有些种子的销售渠道甚至是重叠的，2种渠道的界线变得日渐模糊。

4.1.2市场风险高

由于非认证种子销售盛行，私营企业大多采取逐级赊销模式，往往要到农产品销售之后才能收回赊销款，市场风险非常大。特别是最近几年，种子企业数量迅猛增长，竞相赊销抢占市场，由于质量、气候、管理等原因造成的种子事故越来越多，市场风险越来越难以控制。政府、企业都看到了问题的严重性，却没能采取有效的治理措施。

4.1.3法律法规亟待修订补充

巴政府和企业已经达成共识，种业法律法规严重过时并束缚了产业发展，必须尽快修订，但对于修改目标和内容还存在很大分歧。种子企业、育种家及行业监管者等都坚持从自身需要推动改革，立场冲突很大甚至完全对立，阻碍了法律修订的进程。

作为人类智力劳动成果，植物新品种在农业增产、增效和品质改善中起着至关重要的作用。只有开展有效的植物品种权保护，才能鼓励更多的组织和个人投资农作物育种，激发种子企业建立自主创新体系，有利于快速选育和推广更多更好的农作物新品种。因此，巴基斯坦需要尽快制订和推行植物新品种保护制度。

4.2 改革方向

4.2.1行业管理的规范化、法制化建设

结合私营企业的发展现状与需求，补充完善种子认证、注册、许可和市场监管等法律法规，理顺各类法律法规之间的主次关系，建立全面、规范的种业管理体系，切实保障育种者权益，营造公平有序的种业竞争环境，引导企业自主开展农作物育种原始创新，吸引和鼓励企业主动申请品种登记。

4.2.2品种认证程序有待简化和透明化

为了消除私营企业对于不公平竞争的担忧，品种注册只能采取自愿原则，并简化认证程序，在透明化管理的基础上保障认证程序的公平公正。在条件成熟的情况下，可以参照国际种子检验协会的标准制定检验规程，逐步实现巴基斯坦国内种子认证程序与国际标准的对接。

4.2.3重新界定联邦种子认证登记局的职责

分析未认证种子的市场运行规律，改革种子管理及服务方式，理清联邦种子认证登记局职责，提高种业管理水平和社会公信力。

5 中巴种业合作机遇

5.1 中巴种业合作的历史机遇

由于法制建设的迟滞，尤其是植物品种权保护制度的缺失，束缚了巴基斯坦种子产业自主创新的原动力。巴国内企业宁愿长期从国外进口杂交西瓜、水稻、玉米等高附加值种子，也不愿投入资金自主研发新品种，甚至对与外资企业在本国合作开展生产种子的积极性也不高。19世纪末，欧美企业一度占据巴种子市场绝对优势地位，但为了确保种质资源不流失，坚持只在巴基斯坦销售老品种，而不在巴开展本土生产或育种。对于中国种业而言，这既是问题，同时也是机遇。

2001年之后，中国种业利用杂交水稻等作物优势逐步撬开了国际市场，也打开了巴基斯坦市场并获得快速发展。从2001年到2017年，中巴种子贸易额由31.47万美元增加至3 271.52万美元，年均增长率为33.67%，对巴种子出口额占中国种子出口总额的比例由0.13%上升至15.25%。中国种业在巴基斯坦市场影响力日益增强，巴基斯坦也成为中国种业“走出去”最成功的市场之一。

然而，中国企业也一直是采取出口贸易的合作方式，在巴基斯坦当地仅有小面积种子生产，育种等核心环节均在中国国内完成。十几年来，中国在巴基斯坦推广的主要作物品种变化也不大，尤其是占据市场领导地位的杂交水稻品种，几乎都没有实质性变化。特别是近几年，向巴基斯坦出口种子的中国企业越来越多，从中国进口种子的巴基斯坦企业也越来越多，品种同质化、以次充优等问题越来越严重。究其原由，既有巴基斯坦种业管理制度的掣肘，也有中国种业产能过剩导致的问题外溢。中巴种业合作进入了瓶颈期，需要找到新的突破口。

5.2 中巴种业合作的新机遇

虽然中巴之间存在着法律体系、种业发展模式等体制性差异，但巴基斯坦种子产业仍然维持着高速的内生式增长。伴随着新品种新技术的扩散效应积累，中巴种业合作还有很大的发展潜力和拓展空间。因此，中国种业既要立足现实，遵循巴基斯坦当前市场规则，继续巩固和扩大市场占有率，也要准确把握巴基斯坦种业发展新形势，抓住巴基斯坦种业衍变的新机遇，提前布局资源、生产和育种合作，力争将巴基斯坦打造成为种业“走出去”的样板和基地。

5.2.1市场合作

中国种业要强化质量管理，利用中巴知识产权制度差异所形成的市场机遇期，继续巩固和扩大市场占有率。考虑到非正规渠道的销售优势，中国企业需要逐步与私营种子公司、农药企业等建立更加紧密的合作关系，甚至在巴建立合资或独资企业，深度融入巴基斯坦国内市场，为制度完善后的市场竞争储备技术和资源，布局可持续发展。

同时，由于市场基础和技术优势差异，中国和巴基斯坦在国际种子市场的竞争性不强，但互补性很强。中巴种子企业可以互相利用对方市场资源，低成本发现和培育第三国市场。例如，巴基斯坦在中东等伊斯兰国家市场资源丰富，而中东地区是中国种业国际市场开发的薄弱区域，中国企业可以借助巴方市场渠道合作开发。中国企业也有很多国际市场渠道可供巴方合作利用。

5.2.2资源合作

种质资源是农作物育种的物质基础，优异种质资源的储备数量直接决定着新品种选育的优势地位。中国农业农村部已经宣布将要以水稻等作物为试点，探索建立实质性派生品种管理制度，这将更有利于发掘、保护和利用种质资源的商业价值。中国和巴基斯坦各自拥有对方稀缺的种质资源，通过正规渠道开展种质资源合作，可以显著改善新品种的推广适应性，夯实和提高种业原始创新能力。

5.2.3生产合作

种子生产特别是杂交种子生产，投入大、风险高，还需要大量技术熟练的劳动力。由于人口老龄化，以及工业化城镇化发展，中国境内种子生产成本越来越高。巴基斯坦劳动力丰富，气候适宜，生产成本低，很适合规模化杂交种子生产。更重要的是，在本土化种子生产可以降低种子进出口数量，回避进出口检验检疫等问题，降低种子运输成本以及长途运输质量风险，可以显著提高种子的市场竞争力。一旦巴基斯坦植物新品种保护制度颁布实施，生产基地还可以增设品种资源引进鉴定圃，兼具生产、育种、鉴定等多项功能。

5.2.4育种合作

品种是种业合作的终极目标和基本载体。中巴合作建立育种体系，全面整合双方农作物育种资源，可以提高新品种选育的针对性和有效性，在提高品种育成速度的同时，促进中巴农作物品种及时更新换代，还能大幅降低品种选育成本，化解品种变异系谱和遗传基础狭窄等问题，也有利于明确区分新育成品种的成果来源及利益分配标准。