朱柏萍，安林瑞，王 锐

中共甘肃省委党校（甘肃行政学院），甘肃 兰州 730071

当前，政治协商取得了较好的发展，但仍然存在一些问题。笔者就群众参与政协协商存在的问题进行了梳理论述。比如对协商相关概念认识不清，宣传不到位；思想观念保守，基层群众不愿意表达诉求；法律法规制度不健全；协商主题和内容与群众关切存在偏差；协商方式方法陈旧，不能与自媒体时代有效结合等，以上这些问题都将导致协商缺乏科学化、民主化，导致其亲民性不够，协商效率不高、落实效果不佳。

一、基层协商意识不强，民主素养有待提高

（一）基层群众参与政协协商意识不强

基层政协协商意识薄弱不利于协商民主制度化发展，基层群众作为政治参与的主体，是协商制度建设的基础要素，其充足理性和较强的政治能力是协商民主得以顺利开展的基础条件，而政治参与的意愿取决于群众意识的成熟。经过调研发现，目前普遍存在基层群众参与政协协商意识不强的问题。一是受传统“中庸”思想的影响，有些群众觉得一些政治问题“事不关己”，在参与政协协商时较为消极和被动，认为即使是事关自身利益的问题依然人微言轻，“从众”心理较强，有想法但不主动提意见或发言，这也直接导致了协商主体事实上的不公平和协商结果的不确定性。二是受教育程度不平衡。一些地区，尤其是中西部偏远农村，群众的受教育程度普遍不高，语言文字表达能力和思维能力较弱，因此，在参与协商过程中很容易表现出政治能力不足或消极协商的现象，认为“多一事不如少一事”，这就导致在会议上出现发言人少、发言内容雷同等现象，许多群众的话语权无形中被剥夺，难以有效表达自身利益诉求，使协商成为“少数人的讨论”，与协商民主倡导的公平理性参与理念相差甚远，协商的公正性荡然无存。三是缺乏权利意识。有些基层群众权利意识和民主观念淡薄，对《宪法》和法律规定的民主权利缺乏了解，不知道自己拥有哪些民主权利，对如何维护和保障自己的民主权利更无从谈起。

（二）基层群众对政协和协商民主的价值认识不足

一是对于政协的地位、基本职能、作用和重要性等不了解。很多人听过政协，但了解比较片面、模糊，导致他们对政协组织的活动不够重视，政协的作用也不能得到有效发挥。有些群众虽然对基层政协协商有所了解，但受自身能力和水平限制，对如何参与政协协商、进行有效沟通、合理表达利益诉求等方面束手无策。二是对协商民主的价值缺乏了解。由于缺乏足够的宣传，基层许多地区的群众接受到的民主素养和民主意识培养很少，不清楚何为协商民主，甚至有人缺乏公共责任意识，认为民主只是政府和社会精英的事，抱着“看热闹”的观望心态来参加协商甚至对协商民主持怀疑态度，更不知道协商的价值何在。

（三）部分基层干部能力和素质有待提高

一是部分基层干部思想局限，工作方式落后。有些干部缺乏调研和实践，对基层群众和情况了解不够，习惯于靠经验和惯性思维办事，习惯“以会代议”，喜欢“为民做主”，甚至在协商过程中出现“一言堂”现象，对政协协商的一些新方法、新理念缺乏系统学习和创新，没有发挥积极的带头引领作用。二是基层干部的培训学习效果不佳。虽然很多地方都开设了一些干部培训班，但是有些培训却流于形式，和基层群众一样，部分干部对政策的把握不够，和地方实际结合不足，导致不能用所学知识去很好地指导实践工作。三是存在不作为、慢作为、乱作为现象。由于害怕担责，有些基层干部不同程度对组织和参与协商存在畏难和抵触情绪，好人主义思想严重，出现了不负责任、不担当、不作为等现象，使基层群众参与政协协商的热情严重受挫。还有一些干部对协商民主在提高政府工作效率方面的意义和作用认识不到位。在协商民主会议的召开、规范和整合上存在慢作为现象，嘴上喊着“协商民主好”却不积极行动。

（四）官本位思想严重

一是受中国封建传统文化的影响，目前仍然有部分领导干部官本位思想严重，比如有些领导干部习惯高高在上，和群众平等沟通交流时不适应；有些领导干部习惯“以会代议”“一言堂”，不利于集聚众智、凝聚众力，影响了群众参与公共事务的热情。二是有些基层群众习惯于顺从权威，见到领导干部不敢言，“臣民”意识强烈，在自身权益受损的情况下往往采取逆来顺受的容忍态度，不主动运用自身政治权利向政府和社会争取自身利益。

（五）参与政协协商主体范围不明确

协商参与主体应该具有代表性、均衡性和普遍性，既包括基层普通群众，也包括精英群体，还有社会组织和公民团体等。由于缺乏完善的遴选机制，在协商参与者的选择上存在不同程度的单一性（局限性）和随机性，不能保证不同利益群体和社会阶层的均等性，缺乏包容性。例如许多地方协商实践中，并没有用科学的抽样方法去遴选协商人员，而是基层党委政府领导作为组织者，选取相对固定社区、精英组成所谓的参会人员，将基层协商中最重要、最应该被关注的普通群众排除在外，致使协商效果大打折扣；还有些地方只将部分弱势群体拉来凑数，走过场。这就导致协商走向两个极端，不利于协商民主发展。

二、制度规范不完善，保障机制不健全

（一）制度体系不健全

目前我国基层群众参与政协协商处于探索阶段，各地发展程度参差不齐，很多基层出台的相关文件，大多数都是原则性的规定，程序性的规定少之又少，加之这些规定比较分散，缺乏统一领导和独立完整的制度体系，更加缺乏上下联动制度，且实践先于制度，制度规范存在一定的滞后性，使协商过程充满不确定性。

（二）法律法规建设不完善

有效进行科学决策是协商民主的目的之一。由于缺乏相关政策和法律法规支撑，缺乏刚性约束，甚至还有些决策流于形式，没有发挥到协商的作用，导致出现了参与的随意性和无序性，致使基层群众参与政协协商建设难以走得更高更远。

（三）协商程序不规范

由于前面提到的顶层设计、相关法律法规的不完善，导致对重大问题的协商没有按照事先确定的“参与—协商—决策”程序和规范严格进行，而是直接跳过协商环节进行投票和决策；有的虽然有协商环节，但决策环节却被弱化，甚至出现“商而不决”的现象；还有的对有关时限、准备及反馈等环节的规定较为模糊。

（四）监督机制不健全

在基层群众参与政协协商实践中，国家和基层政府应该主要发挥创新基层政协协商形式的作用，而对协商过程和协商结果使用的监督则需要基层群众、人大、政协和社会力量合力完成。但是，目前来看，由于基层政协协商各监督主体之间权责不清，基层群众监督乏力、动力不足等原因，加之，协商结果在具体实施过程中可能受到各种现实条件的影响，需要根据实际情况做出调整，使得成果落实情况往往大打折扣；其次，由于相关部门缺乏一套科学的落实反馈机制，基层群众的监督效果不尽人意，协商结果落实困难重重。

（五）缺少相关评价体系

规范的协商议事活动需要有科学合理的评价体系，要制定可以量化的标准对活动的各个环节进行全面衡量。但是目前我国基层群众参与政协协商实践缺少相关评价体系，主要表现在评价标准难以设定，例如，由于个人年龄、职业、认知不同，对公共事务的看法也不尽相同，协商参与者对协商事务各持己见，协商结果并不能覆盖所有人的意见，因此，也很难确定内容全面、客观精准的评价标准。

三、协商内容范围不明确，效果不佳

（一）内容范围不明确

一是组织协商的人对哪些内容应该纳入协商范围拿捏不准，“眉毛胡子一把抓”，分不清主次轻重，对于收集到的议题清单全部进行协商，不仅耗费时间和人力财力，还降低群众参与热情，收效甚微。二是基层群众往往更加关心与自身利益密切相关的事项，对于关乎经济社会发展的领域如基础设施建设、文化建设等方面的隐性问题重视不够，使得基层政协协商内容过于单一。

（二）内容缺乏前瞻性

在科技日益发达的今天，人们往往通过手机客户端、互联网等获取最新动态，所掌握的信息内容也更加前沿化、复杂化，对于群众关心的哪些问题需要反馈，问题该如何归类，是基层政协协商需要解决的难题。在现实中，有些基层群众参与政协协商的内容往往比较陈旧，与群众的关注点和兴奋点存在一定的距离感，与科技发展结合度不够，不能与时俱进。有的基层协商议题内容没有在分类辨析的基础上进行确定，协商内容的确立没有与委员的日常走访和调研结合起来，缺乏“对接—沟通—汇报”选题机制，未及时捕捉到一些苗头性问题，协商内容缺乏前瞻性，往往是老调重弹，缺少调查研究和可行性讨论及审议表决。

四、基层协商技术不成熟

（一）缺乏相关专家的支持

由于缺乏资金保障，加上引进人才制度不健全，基层政协不能够有效吸引有着深厚政治理论功底、既了解社会热点和政治协商相关内容、又了解基层群众诉求并能提出很好意见的专家参与到基层政协协商中来，使得基层群众和基层政协之间、基层群众和政府之间、基层政协和政府之间的交流和沟通不够畅通，效率不高。因此，迫切需要“引渡人”作用的专家发挥其桥梁作用，提高协商效果。

（二）协商途径和形式单一

作为基层群众参与政协协商的主要渠道，人民政协的协商方式主要有专题协商、对口协商、界别协商、提案协商。但基层群众参与政协协商主要还是通过政协委员下基层调研征集意见反映民意，政协在网上征集民意和表达民意的通道不够畅通，很多基层群众不知道如何去反映问题。民主恳谈会、居民议事会等许多富有地方特色的协商民主实现形式被简单地加以复制，照抄照搬，未因地制宜，没有考虑到当地群众的文化习惯、政治素养等因素，导致协商变形走样或达不到预期效果。

（三）协商方式方法陈旧

当前，科学技术的快速发展正改变着人们的生活、思想和行为方式，一些新思维、新举措与传统观念、传统做法不可避免地会产生碰撞，这就需要基层政协协商不断创新方式方法，而一些地区由于基础设施建设落后，利用微信、微博、QQ等平台表达诉求的渠道不够畅通，无法更好地满足基层群众的政治需求，只能利用协商评议会、民主恳谈会、参与式预算等传统平台，民意往往不能在第一时间做到有效传达。

（四）对“互联网+”协商缺乏科学管理

当前，自媒体日益兴起，不断地改变着人们获取信息的方式，成为人们生活必不可少的一部分，互联网时代产生的各种网络谣言、网络舆情危机等问题更加凸显，人们接受的信息也越来也碎片化。传统基层政协协商对“互联网+”所带来的这些复杂变化显然不够适应，对如何利用互联网收集民意、如何筛选信息、如何利用自媒体组织协商都没有科学有效的管理办法，尤其是对信息的监管方面缺乏一套行之有效的措施，致使基层群众利用互联网参与政协协商缺乏理性指导，削弱了基层政协协商的公共理性价值。