基层动物卫生监督执法工作的探讨

2020-12-20蔡其表泉州市丰泽区农业农村和水利局福建泉州362000

福建畜牧兽医 2020年2期

蔡其表泉州市丰泽区农业农村和水利局福建泉州 362000

2018年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》。这是中央深化党和国家机构改革的一项重大决策，是指导新时期农业农村法治建设、全面推进农业农村依法行政的纲领性文件。按照一个部门原则上设立一支执法队伍的要求，全面整合农业农村系统各支执法队伍，将原农业综合执法机构承担的非行政执法职能都剥离出去，进一步解决农业执法各自为政、多头分散、执法缺位、不到位等问题。

行政处罚是行政执法工作的中心环节，在农业综合执法机构历史性改革背景下，笔者结合几年来经手的案件和积累的执法工作经验，围绕动物卫生监督执法领域行政处罚有关内容进行探讨，希望能对基层动物卫生监督执法工作有一定助益。

1 行政处罚的案源

行政处罚是行政执法部门履职尽责、维护良好社会经济秩序的必要手段。案源犹如源头之水，是行政处罚的基础。如何发现案源、利用好案源是行政处罚的重要课题，越来越受到各级执法部门和办案人员的重视。案源主要有以下五个方面。

1.1 日常执法巡查巡查工作贯穿于执法人员日常工作之中，是执法人员的本职工作，也是发现案源的最基本途径。这需要一定的执法经验，巡查人员要知道在日常检查中通常在哪些方面可能发现问题。如在检查兽药经营企业时，执法人员要查看兽药是否已过保质期、是否按处方药和非处方药分别摆放，而不仅是看兽药架上的兽药是否摆放整齐；查看户外兽药广告时，执法人员的职业思维是这则广告中是否含有不得使用的宣传用语，而不仅是广告整体是否美观。

1.2 产品质量抽验农产品和农业投入品质量关乎食品安全和群众切身利益，对生产经营者生产经营的产品质量进行抽检，将检测不合格、有危害的农产品和农业投入品排除在市场之外，并根据检测结果对生产经营不合格产品的生产经营者进行处罚，是监督执法一项重点工作。如饲料、饲料添加剂和兽药生产经营者生产经营不符合产品质量标准产品的行为等。

1.3 专项整治行动行政执法机构每年都会对特定行业或特定经营行为开展专项整治，旨在规范行业和经营行为。如动物诊所超范围从事动物诊疗行为（从事颅腔、胸腔和腹腔手术）；未经注册执业兽医师开具处方的行为；动物诊疗机构兽用处方笺未按规定保存的行为；兽药经营企业兽用处方药购销记录未按规定保存的行为等。

1.4 消费者投诉目前消费者投诉的途径越来越多，有12345等网络或电话平台以及邮寄信件等方式。如投诉宠物或宠物用品店无兽药经营许可证经营兽药或无动物诊疗许可证从事动物诊疗行为等。

1.5 交办或移送的案件即由上级交办或其他部门移送的案件。

2 行政处罚的实体

行政处罚实体有处罚主体、被处罚主体、证据采信等。

2.1 处罚主体行政执法单位涉及的法律法规很多，在处理案件时一定要先厘清案件性质，明确自己是否为行政处罚主体，再予以立案处理。

以下为一宗消费者投诉案例。举报人以挂号信的方式进行投诉，举报人异地通过互联网在我行政区域内的一家网商购买了一瓶兽药。时隔三个月，举报人投诉该网商无兽药经营许可证经营假兽药，并附有相关交易材料。执法人员根据举报人提供的材料开展实地检查，发现该网商属异地注册公司，检查地址只是发货仓库。为了防止由于时间拖延而使证据遗失或受到破坏，执法人员当即做了现场勘验笔录，并经执法机构负责人批准对该网商的网络交易记录进行证据登记保存。考虑到该网商属异地注册公司，存在处罚主体为异地执法机构的可能，执法人员发函请求该网商注册地执法机构调查。经调查，该网商属电商虚拟公司，在注册地无实体经营场所和仓库。因此，最后明确我单位为处罚主体，并对该举报事项予以立案处理。案由是涉嫌无兽药经营许可证通过互联网销售假兽药案。

2.2 被处罚主体随着社会的发展，被处罚主体的类型越来越多，需要我们根据法律法规具体案件具体分析。在执法检查过程中，最基本的环节就是查看拟被处罚主体的身份证明材料，如营业执照。

以下为日常执法巡查相关案例。（1）抽查动物诊疗行业行为。执法人员发现某动物诊疗机构再次未公示从业人员基本情况，随即进行现场勘验活动，并经执法机构负责人批准对客观事实进行证据登记保存。因该动物诊疗机构营业执照类型为个体工商户（在法律上视为公民个人，而不是单位），所以确定拟被处罚主体是个人，在处罚决定书上的表述应该是个人姓名，而不是字号，对其处50元以下行政处罚或警告，适用简易程序。案由是涉嫌未公示从业人员基本情况案。（2）抽查宠物店经营行为。执法人员发现某宠物店正在从事动物诊疗活动，随即进行现场勘验活动，并经执法机构负责人批准对相关证据进行证据登记保存。因该案件涉及拟被处罚主体有宠物店和具体实施动物诊疗的人员，因此，要分别以涉嫌未取得动物诊疗许可证从事动物诊疗活动和未经兽医执业注册从事动物诊疗活动予以立案处理。

2.3 证据采信行政处罚案件一定要违法事实清楚才能定性，而后决定行政处罚。而事实清楚的表现形式就是证据确实、充分，证据的形式符合法律规定。主要把握好三个方面：证据的关联性、客观性、合法性。

2.3.1 证据的关联性是指证据必须与需要证明的案件事实或其他争议事实具有一定的联系，关联性也称相关性。

以下为一宗专项整治行动案例。为规范动物诊疗机构行业行为，对辖区内动物诊疗机构的诊疗活动开展专项检查。执法人员发现某动物诊疗机构存档的处方笺存在没有注册执业兽医师签字的情况，经执法机构负责人批准对相关材料进行了证据登记保存，并予以立案调查。在调查询问阶段，执法人员只是对该机构负责人做了调查询问，并结合相关证据就提出对该动物诊疗机构行政处罚的处理意见。到了案件处理意见审批阶段，因执法人员拟确定的被处罚主体与掌握的证据之间没有关联性，执法机构负责人要求执法人员对该案件重新调查，该案件的拟被处罚主体应该是出具该处方笺的具体人员。案由是涉嫌未在兽医处方笺上签注册执业兽医师姓名案。

2.3.2 证据的客观性是指证据作为已发生的案件事实的客观遗留，是不以人的主观意志为转移的客观存在，客观性也称真实性。但一个案件发生后，人们对物件或痕迹的反映是通过语言、文字陈述出来的事实，属于经验事实，并不能完全反映客观存在，一切证据材料必须经过查证属实，才能作为定案的依据。

以下为一宗农业投入品抽检案例。执法人员对某农业投入品生产企业的某批产品进行抽检，送检样品经检测质量不合格。在收到检测报告和异议处理通知单后，生产企业负责人当即提出异议申诉申请。检测报告作为证据是否有客观性，要看留样与送样是否有同样的量和质，留样是查证检测报告结果属实的关键，不得马虎。

2.3.3 证据的合法性是指证据的主体、证据的形式和收集程序或提取方法必须符合法律法规的有关规定。

2.3.3.1 证据的主体包括作证主体和取证主体。

2.3.3.1.1 作证主体指能够辨别是非、具有认识其作证行为后果和正确表达意志的人。不具备证人能力的人（如不具有认知能力的精神病人）提供的证言，即使具备了关联性和客观性，也不能被采用；不具备鉴定人资格的机构做出的鉴定结论，也不符合证据的合法性。

2.3.3.1.2 取证主体调查取证的执法机构主体资格要合法，且不能超越执法权限办案；办案人员的主体资格要合法，且由执法机构负责人指定其办案。在基层，由于执法人员数量少，存在被指定的办案人员无法亲历案件调查且在取证文书上签字的情况，这样取得的证据在行政诉讼中将被定为无效证据，也会出现同一个执法人员在同一时间不同地点对不同人进行询问的笑话。

2.3.3.2 证据的形式指案件事实的外在表现方式，是审查判断证据可采信的重要内容和途径。按照证据的不同表现形式，把行政处罚证据分为以下几种：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定材料、勘验和现场笔录等。

2.3.3.2.1 书证指以文字、符号、图形等形式所记载的内容或表达的思想来证明案件事实的证据。有关部门的证据资料、执法机构的调查询问笔录都属于书证。

1）有关部门的证据资料，力求取得原件，也可以是与原件核对无误的复印件，并加盖提供部门的印章。以下为一宗公安机关移送案件。某运输公司运输未附有检疫证明的动物产品在高速出口被公安机关查获。公安机关扣押其车辆及该车动物产品，并将动物产品经有资质的动物疫病检测单位检测合格后予以拍卖。而后，公安机关就该运输公司运输未附有检疫证明的动物产品应当予以行政处罚为由向我单位移送案件，有公安机关移送函，移送的资料为加盖该公安机关单位印章（包括骑缝章）的卷宗。

2）执法机构的调查询问笔录要有：（1）两名以上执法人员调查询问和表明身份、亮明执法证件的记录，并分别在笔录上签字，不能代签。（2）提取被调查询问人的身份证明，避免其签的姓名与身份证明上的姓名不一致。（3）询问清楚违法的时间、地点、行为人、行为和与案件性质关联的情节及后果。（4）被调查询问人逐页签字，没签字的那页没有证据效力。

2.3.3.2.2 物证指以自身存在的外部形态、重量、规格、质量等存在状况和物质属性来证明待证事实的物品或痕迹。

以上述农业投入品抽检案例进行分析。在现场勘验阶段，执法人员在企业的成品仓库发现还有该批产品的库存。为防止库存产品被转移，执法人员经执法机构负责人批准对其进行证据登记保存，并告知企业在登记保存期间不得销毁或转移被保存的物品。

2.3.3.2.3 视听资料指以录音磁带、录像带、电影胶片或电子计算机相关设备存储的作为证明案件事实的音响、活动影像和图形。

以上述农业投入品抽检案例进行分析。在调查询问阶段，企业负责人质疑执法人员的采样程序，采集的样品不具代表性，检测、复检报告都无法真实反映该批产品的质量。执法人员就当时采样的视听资料当面予以质证。在客观事实面前，企业负责人认可了采样程序。因此，采样过程如果不符合采样标准，检测结果将受到质疑，处罚案件将被撤销、重做。

另外，对于未经对方当事人同意私自录制的视听资料，只要是出于同违法行为作斗争和维护国家、社会公共利益为目的，且确实需要偷录、偷拍的，在履行必要的内部行政审批手续后，不以侵害他人的合法权益（如侵害隐私）或者违反法律禁止性规定的方法（如窃听）取得的，如在打击私屠滥宰专项整治行动中，秘密录制私屠滥宰窝点违法行为的录像资料，并没有给他人合法权益造成不法侵害，可以作为认定案件事实的依据。

2.3.3.2.4 证人证言指证人客观陈述其亲历的案件事实，其要件是：（1）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况，附有证人的身份证明材料。（2）证人的签字盖章、注明出具日期和两名以上取证执法人员的签字（不能代签）。（3）执法机构在询问证人时，应当个别进行并告知其作伪证的法律责任。（4）对法人身份的处罚对象取证的时候，要有该单位盖章，除了调查询问笔录，其它证据都要有章，部分证据只有签字、没有盖章是没有法律效力的，如授权委托书。

2.3.3.2.5 当事人陈述指与案件本身有直接利害关系的当事人向执法机构作出与案件有关的法律事实或证据事实的叙述，这是当事人的权利。执法机构在作出行政处罚决定之前，要给予当事人陈述申辩时间。并需在行政处罚事先告知书上写明，一般为三天，从当事人收到文书的次日起算。拒绝听取当事人的陈述申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外，但需由当事人写一个放弃陈述申辩的文书，形式不限。

2.3.3.2.6 鉴定材料指运用专门知识或技能，对某些专门性问题进行分析、判断后所作出的结论意见。采集这类证据应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。鉴定结论应是明确的，如果执法机构认为鉴定结论有疑问，可申请鉴定人作出解释、补充鉴定或重新鉴定。

2.3.3.2.7 勘验和现场笔录指执法人员对物证和现场进行勘验时，对过程、方法和结果以及当场进行的处罚所作出的文字记载材料。其要件是：（1）载明时间、地点和事件等内容，对所见客观事实的记录应当准确，不应出现“大约”、“可能”等表示不确定性的表述。（2）当事人签字、注明日期和两名以上执法人员签字（不能代签）。当事人拒绝签字或者不能签字的，应当注明原因，有其他人在现场的，可由其他人签字证明。

2.3.3.3 证据的收集程序或提取方法指执法机构收集、提取证据所应遵循的程序、方法和满足的条件。除可以当场作出的行政处罚外，为了保障他人的合法权利不至于因为证据的违法取得而受到侵害，法律规定证据取得方法必须合法。

以上述农业投入品抽检案例进行分析。在调查询问阶段，生产企业负责人在认可采样程序后，提供了自己准备的该批产品生产销售记录。但他提供的记录与执法人员采样送检阶段按取证程序登记保存的生产销售记录不符，欲通过改动原有数据逃避重责。经过严谨的质证，生产企业负责人承认了执法人员证据收集程序的合法性。因此，在采样过程中，执法人员要提前将生产经营者生产经营产品的相关记录按取证程序进行登记保存，以备因产品质量不合格时作为证据，防止生产经营者改动原有数据，逃避处罚。

3 行政处罚的原则

行政处罚法的原则是坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人和其它组织自学守法，处罚要根据违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相当。执法机构要本着公平公正的态度予以严格适用本级自由裁量权，行政处罚的内容要适当，以下是几种应当依法从轻或者减轻行政处罚的情形：（1）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（2）受他人胁迫有违法行为的；（3）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（4）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。