【摘要】在新型城镇化发展背景下，基本住房保障成为实施基本公共服务均等化的重要内容，如何解决农民工这一特殊群体的城市住房问题成为社会关注的焦点。通过对农民工住房保障问题进行研究，以期提出解决问题的思路。

【关键词】农民工;住房保障;基本公共服务

【中圖分类号】F323.6; F299.23

【文献标识码】A

基本公共服务指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。而基本公共服务的均等化强调对公民提供动态平衡的包括住房、教育、就业等内容在内的基本公共服务。2017年1月国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出“国家建立健全基本住房保障制度，加大保障性安居工程建设力度，加快解决城镇居民基本住房问题和农村困难群众住房安全问题，更好保障住有所居”。可见，实现基本住房保障已被明确为基本公共服务均等化的重要内容和实现路径。

随着城镇化进程的快速发展，预计2030年中国城镇化率将达到66 %左右，在新增的城市人口中农民工将占据大部分比例。国家统计局发布的《2019年农民工监测调查报告》显示，2019年农民工总量达到29077万人，比上年增加241万人，增长0.8%。其中，本地农民工11652万人，比上年增加82万人，增长0.7%;外出农民工17425万人，比上年增加159万人，增长0.9%。在外出农民工中，年末在城镇居住的进城农民工13500万人，与上年基本持平。然而在农民工市民化过程中，农民工城市住房成为一个棘手的问题，如何帮助这一特殊群体解决安居问题，将会影响中国的城镇化进程与和谐社会构建。

1 解决农民工住房保障问题的必要性

1.1 顺应中国社会转型要求的重要举措

目前中国社会正处于从农业社会向工业社会转化的重要转型时期。在新型城镇化发展背景下，大量的农村剩余劳动力进入城市，为城市的发展做出了巨大贡献，但在社会结构转型的同时，相应的体制建设没有同步，农民工住房保障体系不完善，传统的城乡二元结构，使得城镇化进程以及人口流动受阻。

1.2 构建和谐社会的必然要求

随着社会经济的快速发展，大量农村剩余劳动力对进入城市发展产生兴趣，而伴随着大量农民工进入城市后，涉及民生的住房供给变得更为短缺，加上受到户籍限制，农民工这一特殊群体.无法被纳入城镇住房保障体系，加上农民工普遍收入水平较低，无法负担较大的住房开支，只能选择价格偏低的租赁住房，而居住环境的恶劣，又存在一定社会治安风险和安全隐患。同时，由于基本公共服务的供给出现不均等，农民工进入城市之后，无法顺利融入城市，市民化进程受阻，留城意愿减弱，也不利于整个社会的和谐发展。

1.3 维护农民工权益的重要形式

自19世纪末的德国实行社会保障被确认为公民的法定权利开始，随着人权思想的兴盛，社会保障权由普通法权跃升为普遍人权和宪法上的公民基本权，成为各国宪法规范的对象。而保障每个公民的住房权也是建设社会主义的必然要求。根据马斯洛的需求层次理论，住房需求体现了公民最基本的需求。农民工作为推动社会经济发展的重要力量，需要和城镇居民共享城市发展的成果，但目前农民工住房问题依然突出，存在相关法律规制缺失，政策无法落实，惠民政策效果不佳等问题，如何使农民工获得住房权、生存发展权，成为农民工权益保障的一个重要体现。

2 农民工住房保障存在的问题

2.1 农民工住房保障体系不完善

首先，农民工住房保障政策的普及度较低。虽然目前关于农民工住房保障相关政策已经初具轮廓，包含各种的保障性住房供给模式，农民工的住房保障也开始逐步纳入城市住房保障体系，但许多农民工对相关政策并不了解，政府对农民工住房保障政策的宣传是不足的，从而影响政策产生的实际效用。其次，农民工住房保障的监督与管理体系不完善。政府作为解决农民工住房问题的主要供给者和管理者，应承担其主管职能，但在实践中，由于保障性住房主要由房地产开发企业进行建设，所以期间的资金配置，住房质量，建设工程管理等，都出现管理和监督上的缺失，从而导致保障性住房建设中的住房质量较差，工程监管不规范，责任不明确，寻租等问题，影响保障性住房的开发建设。

2.2 农民工保障性住房资源配置不合理

目前农民工住房保障的相关运行机制不完善，无法保障住房资源配置的合理与公平性。首先，从保障性住房市场准入机制看，一般采取行政审批核准制度，并在专门网站上设置配套申请或申购通道。但在实际操作中，一方面申请人对于相关信息了解不够，配套细则在实际解释中会存在一定模糊与分歧，从而影响申请办理效率;另一方面，由于住房保障的信息公开程度不足，使申请人降低申请或申购意愿，政策的实施效果减弱。其次，从退出机制而言，缺乏一定的适应性，无法适应农民工在不同阶段的动态需求。

2.3 农民工住房保障的供给与需求失衡

目前为农民工提供保障性住房的模式主要有廉租房、公共租赁住房、经济适用房、限价商品房、共有产权房等，但是，由于传统二元户籍制度的存在，农民工被排除在城市住房保障体系之外，目前虽逐步进行完善，但有支付能力自购房的农民工仍是少数，大多数农民工主要还是以租赁方式解决住房问题。由于农民工进入城市的时间长短不同、行业不同、收入水平等差异，在选择廉租房、公共租赁住房、经济适用房等模式中会出现差异以及“断层”，许多农民工的住房需求无法得到较好满足。另外，为了降低生活成本，一些低收入的农民工在选择租赁时，更倾向于价格较低的房屋，导致居住环境较差，设施不齐，甚至存在安全隐患，这部分群体对于安全、舒适的居住需求无法得到满足。出于市场价格等因素影响，一部分保障性住房所处的位置较偏远，从交通、配套设施等方面来看，不满足农民工工作生活的便利性需求，从而出现房屋闲置和供不应求的矛盾。农民工住房保障的资金来源有限。目前有关农民工住房保障的资金来源于政府财政拨款担，但由于各个地方发展不平衡，财政支持住房保障建设存在较大差距。

3 解决农民工住房保障问题的措施

3.1 健全农民工住房保障法律制度

现行农民工住房保障实践中存在诸多问题，都与农民工住房保障法律制度不健全密切相关。首先，建立农民工住房保障相关法律，加强政策法律的宣传与普及。通过各种形式，广泛征集农民工意见，多渠道了解其住房需求，充分发挥基层组织作用，宣传与普及政策法规，使农民工了解政策，更好作出选择。其次，建立农民工住房保障监管机制。明确保障性住房建设中的责任主体，避免政府、企业之间出现相互责任推诿的情况，并且政府对保障性住房建设中各环节进行实际监督，保证房屋质量，建设安全等。

3.2 优化农民工住房保障的运行机制

农民工住房保障问题之所以产生，除中国住房保障体系本身不够完善外，还体现在城乡、行业、地域等多个层面上的非均等化的公共服务。因此，要实现保障性住房资源配置的公平与合理，需要通过设立合理的市场准人、退出等运行机制，保障农民工获得公平的参与分配城市保障性住房资源的权利，减少在保障性住房分配过程中的不平等。也即通过重新分配社会资源来实现基本住房保障的均等化，从而缩小不同社会阶层享受政府公共服务的差距，实现城乡经济社会一体化发展。完善的农民工住房保障运行机制有利于解决农民工城市住房问题。首先，在充分调研的基础上，结合本地经济水平实际，制定合理的市场准入机制，并在实施过程中，严格准入标准，加强审核，防止人为因素造成的住房资源分配不公。其次，加快建立农民工住房保障信息系统，提高政府审核的效率，明确核准的主体是否适格，保证审查的公平性。第三，完善从申请进入到退出的运行机制，实现对住房保障全流程的动态管理，在为农民工提供便捷渠道的同时，也为构建农民工住房保障长效机制打下基础，使得政策真正能惠及农民工。

3.3 发展多层次的住房保障模式

中国的财政转移支付制度以各地户籍人口为依据。地方政府以城市户口为前提，所提供的政府补贴性住房安排、城市最低生活保障等公共服务具有排他性。首先，由于农民工收入水平的差异，在住房选择上存在不同。政府应有针对性地提供适用于农民工的多层次的住房保障模式。如对于低收入的贫困家庭，政府可以直接投资建房，提供给他们租住;或者放宽申请条件，将其纳入公共租赁房的保障范围;中等收入家庭可以通过提供经济适用房或限价房，通过将一部分符合条件的农民工纳入住房公积金制度，帮助其自购房;此外，共有产权房的模式也可以进一步完善，明晰实践中的细则，帮助有一定支付能力的农民工逐步实现全产权自购房。其次，为实现多元化的住房保障模式，需进一步拓宽保障性住房建设的资金渠道。除公共财政外，政府还可以利用资本市场筹集住房保障资金。同时加大对开发商建设保障性住房的补贴，提高企业参与保障性住房建设的积极性。对用人单位进行补贴，帮助开展对员工居住环境的改善。也可以直接针对农民工消费者进行补贴，提高其住房支付的能力。第三，优化住房资源配置以解决供需失衡。鼓励社会利用闲置资源，如改建学校、厂房等房屋，增加保障性住房资源的供给。充分运用社会力量進行改造、完善或对农民工租赁的房屋进行综合整治，为农民工提供住所。并且，综合考虑农民工流入地房屋不足与流出地房屋闲置的矛盾，结合当地经济发展的需要以及农民工自身居住的需求，解决农民I城市住房问题。

可见，农民工住房保障制度政策制定中，不仅仅是势利益集团的参与占主导，也应由多元主体参与从而保证政策合理合法性以及实施的可行性，因为这关系到地方政府、农民工、城市市民三方面的利益，这体现了资源的竞争性博弈，针对多维利益主体这种博弈关系，需要寻求不同利益的均衡，促进社会的和谐发展。

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【作者简介】郑洁熹（1977-），女，湖南衡阳人，副教授，硕士，研究方向：经济法、国际商法。