吴维海 邢学勇

摘要：根据世界及国内形势，研究重点产业发展政策和趋势，立足各地经济发展和“六保”“六稳”需求，进行“十四五”政府、产业和企业等规划编制，确立规划编制的目的、意义、技术框架和实施路径，是做好未来五年经济和民生工作的前提。国合华夏城市规划研究院学习贯彻中央和国家部委重要部署，大胆创新，独创“345”规划模型、战略地图和“五步法”等技术框架，并运用到具体的规划案例之中。这对于各地区、各园区和企业编制“十四五”规划具有重要的实践借鉴。

关键词：“六保”“六稳”;“345”规划模型;战略地图;规划案例

中图分类号：TU981 文献标识码：A

研究“十四五”规划的宏观背景、问题和挑战等，有助于更加客观、系统地分析和把握我国经济发展和产业规律，研究并确立五年规划编制的技术框架，科学编制“十四五”规划，同时也有助于挖掘各地资源优势，推进产业转型、新动能培育，实现经济社会的高质量发展。

1 “十四五”时期产业规划的宏观环境

1.1 全球经济和产业发展进入较长时间的衰退期

当前，随着疫情的蔓延，全球进入了经济全面放缓甚至下滑的阶段。特别是美国和欧盟等国家防控疫情不利的局面对全球经济和产业发展带来了深远的影响。美国优先战略及严格控制我国高新技术的引进和产业化，对全球产业布局和我国产业发展带来了新的挑战。2020年5月27日，评级机构惠誉下调全球经济预测，由早前的估计收缩3.9%，调整至收缩4.6%。IMF发布的《世界经济展望报告》指出，受疫情影响，全球经济2020年预计将萎缩3%，其中新兴市场和发展中经济体将收缩1%，发达经济体将收缩6.1%。由此可见，2020年，全球经济萧条势必影响未来的产业发展趋势。

1.2 我国积极推动产业转型和经济高质量发展

由于我国防控新冠疫情措施得力有效，因疫情受到影响的经济发展和社会生活正在有序恢复。但受全球贸易和人员往来的影响，海外疫情的输入风险仍然严峻，加上疫情导致的全球供应链断裂和全球化发展模式被熔断，我国依赖进口先进技术和核心零部件的发展模式不可持续，我国产品与服务贸易的出口增速下降成为未来几年的基本趋势。我国优势产业海外输出的压力进一步加大。

从现实情况来看，2020年国内外环境的确复杂，突如其来的新冠肺炎疫情，更增加了经贸形势的不确定性。2020年政府工作报告明确提出，“六保”是“六稳”工作的着力点。守住“六保”底线，就能稳住经济基本盘。在全年预期目标中，城镇新增就业要达到900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右。受全球新冠疫情的影响，世界知名信用评级机构穆迪，进一步调低了全球主要经济体2020年的GDP增长预期，将中国2020年GDP增长预期调低至3.3%[1]。

从产业发展模式和所处阶段看，我国产业发展总体处在由投资和要素驱动向创新驱动的转型期。从全国各地来看，各地产业发展与产业规划中存在的问题包括但不限于：产业规划不清晰、产业规模较小且数量多、产业结构同质化、科技含量总体不高、空间布局分散、单位产值能耗高、项目融资渠道少、产业基础配套不完善、对外开放模式受到新的挑战等。因此，我国产业发展亟需进行加速转型，以确保国民经济的高质量平稳发展。

2 “十四五”产业规划的编制框架

国合华夏城市规划研究院（以下简称：国合院）基于长期的政府规划、产业规划和企业战略等研究，分析提炼了上百个规划案例，形成了独具特色的“345”规划模型、战略地图、五步走等产业规划研究和编制的技术框架。

2.1 “345”规划模型

运用“345”规划模型[2]（如图1），进行政府规划、产业规划和企业战略研究对象的问题导向、目标导向、需求导向分析，梳理、提炼和聚焦核心关键问题，分析、研究并确立政府与园区等面临的外部环境和需要采取的具体措施、任务、目标等，力求有高度、宽度、精度和亮度，力争产业规划报告等的系统性、层次性、前瞻性、操作性和规范性，确保实现预期的规划目标。

编制“十四五”规划时，应成立规划编制工作组和研究团队，确立规划思路，推进实施计划，以“345”规划模型为方法论和评价规划报告质量的标准，梳理和明确“问题导向、目標导向和需求导向”三个导向（3个清单）、研究和把握“高度、精度、亮度、宽度”四个维度（4个标准）、对标和体现“系统性、前瞻性、层次性、规范性和操作性”5个特性（5大要求）。

2.2 战略地图

运用“十四五”规划战略地图（如图2），从“为什么？是什么？怎么做”三个层次，进行研究对象“十四五”规划的系列研究和综合分析，并形成专题报告。

具体来说，即通过分析宏观环境和发展基础等，解答“十四五”规划的“为什么”;通过确立指导思想、原则、规划目标、规划步骤等，确定 “十四五”规划的“是什么”;通过确立“十四五”规划的指导思想、目标任务、 产业选择、重点领域、改革创新、科技开发、资源配置、组织激励、平台建设等，回答“十四五”规划的“怎么做”。

以上三个战略性问题的研究和解答，逐步形成了各地政府、产业和企业“十四五”规划的核心思想。

针对不同的研究对象，规划编制、调研分析内容和规划编制方法可以有所差异，但大都基本遵循了如上的思维模式和分析体系。

2.3 规划编制“五步法”

“五步法”是国合院编制“十四五”规划的基本方法和技术路线之一。国合院编制各级政府、产业或企业等“十四五”规划、专项规划及三年滚动规划等规划时，需要根据前期的综合分析与产业研究，采取背景研究、产业基础、规划目标与任务、规划保障等五大步骤，进行规划分析与规划编制。具体规划编制“五步法”步骤和思路，如图3所示：

3 规划案例与实证分析

3.1 运用“345”模型编制青州市“十四五”规划

以国合院受托编制的青州市“十四五”规划为例，阐述如何运用“345”模型进行规划编制与论证工作。

课题组在现场调研及开展青州市“十四五”规划的编制与撰写过程中，运用了我院独创的“345”模型，在进行重点产业和经济综合分析基础上，制定了青州市“十四五”规划编制计划和实施方案，并组织专家学者到青州市各乡镇、街道和企业等进行现场调研，发放规划调查问卷。系统分析与提炼了该县经济、产业、社会和民生等基础与潜力，围绕“三个导向”归纳了问题和研究的主线，在规划撰写和修改过程中，充分体现了“四个维度”（高度、宽度、亮度和精度），努力达到“五个属性”：

一是全面梳理和确定三大导向（3个清单）。系统分析和研究青州市“十四五”规划目标是什么（目标清单）？人民群众、当地政府、企业等需求是什么（需求清单）？当前存在的问题和“十四五”规划时期主要解决的问题是什么（问题清单）？把问题导向、需求导向和目标导向以“3个清单”的形式列表归纳，并反复讨论和定稿，据此作为“十四五”规划编制的主线和行动指南。

分析发现，青州市地处鲁中山区沂山山脉北麓和鲁北平原接壤地带，工程机械、花卉等产业规模较大，是山东省经济较为发达的城市，被列入全国百强城市。青州之名，始见《尚书·禹贡》：“海岱惟青州”，为古“九州”之一。上古为东夷之地。至夏商间，先后为爽鸠氏、季则氏、逄伯陵氏所据。周初封吕尚为齐侯，地始归于齐。历春秋战国之世，均为齐属。青州市的制造业、文化、旅游、康养等产业基础好。为此，课题组研究并提出了建设“九州之府、智造之都、文旅名城、长寿之乡”等城市定位，与青州市领导、各部门、社会各界等进行广泛讨论、交流、修订和优化。

二是研究和把握四个维度（4个标准）。针对青州市“十四五”规划课题，对标对表国际国内案例、国家政策和上位规划等，进行生态农业、工程机械、花卉产业、文化旅游、康养医疗等主导产业的系统研究和反复论证，对青州市“十四五”规划的“高度”进行综合分析和提炼界定;参考以往五年规划和上级战略部署，结合当地经济社会实际，进行产业和城市的“宽度”分析和报告推敲，确定报告目录，并在初稿阶段进行观点论证、文稿对照，是否达到报告要求的宽度，是否覆盖了主要领域和内容等;从较高的标准和专业性，进行报告目录、报告初稿的“深度”评价，评估报告目录或者已经成文的规划报告是否具有较深的观点或措施，是否达到了较高的政策水平和实施能力等;统筹规划目录和报告全文，分析和论证是否具有独有特色、是否发挥了区域优势，是否体现了上位规划或本级党委及政府的核心思想及实践设想，有无本地亮点和特色（“亮度”）。通过“四个维度”的对标和自我测评、专家评价，发现“十四五”规划报告的缺陷，精准提高规划质量和改进的重要环节。

三是对标和体现5个特性（5大要求）。关于“十四五”规划编制质量和评价衡量标准，国家和有关部委至今没有出台一套严谨、科学、量化的考核评估办法，国合院总结自身规划实践和案例，提出了“345”模型，特别强调“五个特性”的评价标准和基本要求。在“十四五”规划模型选择、目录设计、报告撰写和文稿优化过程中，要有系统性，避免思路和报告内容的偏差;要有前瞻性，既体现当前的一般趋势与发展规律，同时发展思路和指标要有前瞻性、先进性;规划目录和各项工作内容繁杂，要分层阐述，并且相互呼应，具有层次性;“十四五”规划作为综合性的五年规划报告，文字风格、语言表述和报告格式等有一定的要求和模式，体现了规范性;“十四五”规划是立足国家、城市和地方经济社会实际，具体工程和行动计划由各单位组织实施，其资源条件和实施保障有局限性和阶段性，同时必须接地气，体现操作性和可行性。

3.2 “战略地图”在东营市经济开发区规划中的实践应用

国合院在编制各类规划和产业定位时，运用“战略地图”进行有关规划的思路提炼、目标任务、资源条件、公共服务和规划保障等的研究和设计，以满足“十四五”规划定位和经济发展的较高需求。以山东省东营市经济开发区总体规划为例，阐述如何运用“战略地图”研究和编制“十四五”规划。

一是“为什么”。首先，使用“十四五”规划战略地图，研究东营经开区经济和产业发展面临的国际形势和和宏观环境。如：全球新冠疫情的影响，本地石油化工、有色金屬、高端制造等产业趋势。然后，结合国家或东营市的区域产业基础、资源优势和特殊条件，分析和确立“为什么”的战略命题，为确定发展愿景、历史使命、规划目标和产业布局等提供科学的决策依据。

通过分析与调研发现，东营经开区作为国家级经开区，围绕东营市委、市政府“打造山东高质量发展的增长极，黄河入海文化旅游目的地，建设富有活力的现代化湿地城市”的总体目标，全面深化创新改革，积极推动经济社会发展，在商务部国家级开发区2018年综合发展水平考核评价排名第65位，在全省15家国家级开发区中排名第3位。经过多年发展，该区初步形成了优势产业和企业集聚区，有色金属产业纳入全省主导产业集群，全国循环经济标准化试点园区通过验收。

二是“是什么”。基于宏观形势和微观要素的综合分析，进行规划重大观点的判断，确定五年战略目标、指标体系、空间布局与实施步骤等，为下一步制定未来五年主要任务、产业项目、资源分配、主要任务、重大工程等，提出判断与决策的重要参考。我们经过分析与研究东营经开区的优势和基础，确立了“盯紧国内二线城市标准，以空间区域扩大为契机，补齐和健全全市政治、经济、文化、创新和国际交流中心的城市功能，深化改革开放，优化生态、交通、能源、配套服务和创新开放体制机制，推动传统产业转型升级，加快培育新材料、高端装备制造、航空航天、新一代信息技术和现代服务业，打造东营市新旧动能转换主战场、‘双招双引主阵地、产城融合示范区、黄河三角洲高质量发展先行区和国家级黄河入海口重要的旅游目的地，确保各项工作走在全省、黄河流域和全国经济技术开发区的前列”等基本的规划目标。

三是“怎么做”。基于宏观环境、发展基础和目标任务的制定与判断，结合发展趋势和要求，制定未来五年工作任务、生态布局、产业路径、科技创新、品牌战略、人才机制、金融创新、改革开放、公共服务，以及组织体系、考核激励等，进而奠定“十四五”规划实施与评价的基础保障。如：我院规划课题组在调查研究和论证基础上，建议东营经开区未来五年要“统筹规划空间、生态和城镇布局，推动跨域协同，严控生态红线，聚集资源要素，全面建设东营市新旧动能转换主战场、‘双招双引主阵地、产城融合示范区和黄河三角洲高质量发展先行区。以产业融合、产城融合、区域融合和军民融合为主线，强化土地集约节约利用管理，出台存量与低效土地置换收回办法，实行腾笼换鸟，优化资源供给、土地配置和产业体系，强化财政扶持，支持项目众筹、股权投资、发债和上市等融资模式，推动传统产业向工业创意、智能制造、能源金融、国际商贸等高附加值方向转型。”

3.3 中宁县“黄河流域生态发展战略”的五步法

黄河流域生态保护和高质量发展战略的规划编制、生态治理和产业开发等是黄河流域九省市“十四五”规划编制的重点内容。以我院受托编制的宁夏回族自治区中宁县“十四五”生态发展规划为例，阐述如何运用“五步法”等规划编制工具。

一是规划背景。主要分析研究对象，如中宁县建设生态经济带的国內外环境（包括宁夏自治区政府及中卫市的政策与规划布局）、政策基础、行业趋势（如锰行业、汽车行业、枸杞行业）等，这是编制“十四五”规划的基础。

二是发展基础。研究中宁县政府、重点园区或优势企业的区位优势、经济基础、产业规模、行业定位，以及机遇与挑战等。通过研究发展基础和潜力，确定中宁县各级政府、园区未来五年规划的规划目标、主导产业（高端制造、枸杞产业、文化旅游等）发展方向、重点任务等。

三是规划目标和主要产业。基于对于宁夏自治区、中卫市、中宁县等经济社会、文化与消费等市场研究，确立了中宁县建设“十四五”沿黄（河）生态经济带的发展目标，选择重点发展的产业和业务等。如：1.沿黄生态经济带。以黄河卫宁过境段为轴线，突出县城建成区的辐射带动作用，突出枸杞文化特色，将中宁县城（宁安镇）打造成服务业高度集中的城市区。2.扬黄特色产业廊。以固海扬水工程和西线供水工程为轴线，打造高效节水生态种养小镇、农牧业特色发展小镇。助推中宁县确立生态产业化、产业生态化、管理数据化、资源平台化的总体发展思路，积极打造“四化一体”“人水产城”协调高质发展的“中宁模式”，将中宁打造成为黄河上游生态环境综合治理先行示范县、生态经济高质量发展示范县、丝绸之路重要节点城市等[3]。

四是空间布局与任务路径。我院规划课题组在进行了中宁县产业布局、目标任务、资源和重点领域等系列研究以及改革开放等措施研究的基础上，提出了未来五年中宁县重点推进的具体项目和主要载体等。

五是规划保障。重点研究和谋划实现中宁县生态发展战略目标的组织、政策、制度、资源、激励、推广和相关保障措施等。例如：成立沿黄生态经济带高质量发展领导小组，形成上下联动、形成合力、协同推进的工作机制。做好本规划与市、自治区各规划的衔接、与县总体规划、土地利用总体规划的对接。构建生态经济发展评价的指标体系等。

参考文献

[1] 穆迪.中国2020年GDP增长率预期[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/384602956_825950，2020-3-31.

[2] 吴维海.“十四五”规划模型及编制手册[M].北京：中国金融出版社，2020：56-57.

[3] 吴维海.黄河流域战略编制及生态发展案例[M].北京：中国金融出版社，2019.