薛国卿 海口市城市规划设计研究院

1 前言

在国土空间规划工作开展之前，需要对土地进行分类，这也是为国土空间结构优化创造良好条件的必要前提。在当前城镇化建设脚步不断加快的今天，人们生活水平不断提升，不管是从发展路径还是从发展思路的角度来看，都需要顾全大局，仔细考虑，以土地资源利用率的提升来强化土地利用价值。

2 国土空间规划土地分类概述

土地分类就是要充分考虑到土地自身的特点、性质以及差异性，将土地划分成为不同的类别，归纳某一区域中属性相似的土地，让其功能性得到充分发挥。就目前对我国土地分类的实际情况来看，主要可以分为土地自然分类、土地利用分类、土地评价分类等。（1）土地自然分类：以土地的自然属性为主要依据，以气候、土地所处的自然环境、水文环境、地貌等为标志，在自然规律的基础上进行划分。（2）土地利用分类：以土地的利用现状为划分依据，以土地用途、利用方式作为划分标志，根据有关要求，可以分为一级类土地和二级类土地，耕地、民用住宅用地都是一级类地，就目前我国《城市用地分类》中的有关标准来看，土地规划的土地分类为33个三级类，10个二级类和3个一级类；城市规划中土地分类为73个小类，46个中类，10 个大类。（3）土地评价分类：在分类之前设置一定指标，以指标的差异性或相同之处进行分类，例如生产潜力、适宜性等。（4）土地功能分类：按照土地所能够提供的服务或是产品进行分类，从本质上来看，就是要对土地资源属性进行区分，例如生产用地、生活用地、生态用地等。

3 土地规划和城市规划的关系

3.1 基本内容

土地分类是土地规划的重要环节，从宏观层面上来看，土地分类就是合理利用土地资源，利用合理的技术对土地进行开发利用，最终实现土地资源保护，通常都是由当地政府为引导进行组织编制，开展专项规划，在不破坏原有土地生态结构的基础上，合理进行统筹开发，实现资源高效利用。从本质上来看，城市用地分类是城市规划的环节之一，需要确定城市土地的用途、规划方向和性质，促进城市协调发展，提升经济和社会效益，为人们创造更好的生活环境。土地利用和城市用地分类有相似之处，两者相辅相成。

3.2 矛盾分析

3.2.1 规划思路不同

土地规划就是根据上级人民政府下达的硬性指标，用来满足引导需求，实现刚性控制；而城市规划并没有这种自上下达的控制指标，更注重社会、经济、人们生活质量、生态环境、资源利用等方面，这也符合城市发展规律。从性质上来看，土地利用属于有控制、有计划的规划；而地方政府在土地规划过程中，更注重城市规模的扩张，工作重心在城市规划，希望能够做大做强，规划部门会在政府的影响下更注重城市规划工作，导致和土地规划的衔接方面出现问题。

3.2.2 参数统计口径不同

从用地指标上来看，土地利用主要分为农村居民和城镇居民用地指标两个方面，为了实现动态平衡，往往需要保持均量和总量符合标准。而在城市用地分类过程中，并不考虑这一点。从人口上来看，在土地利用过程中，城镇人口包括常住非农业人口、农业户人口、集体户人口等，包含的范围十分广泛，且流动性强。而在城市规划中，城市人口指常住人口，包括城市户籍人口，暂住人口（半年以上）。

3.2.3 法律地位不同

在城市规划的过程中，主要参考的是《城乡规划法》，在该条例中，对城市规划的各方面都进行了明确规定，例如城市规划制定、实施和各单位主体的责任；但是从法律的角度来看，并未对土地规划的有关内容进行明确划分，《土地管理法》中也只是简单规定了各级政府的土地规划类型，但没有明确提出使用哪种方式对土地进行规划和控制，导致各项工作没有法律依据，实施起来较为困难。不仅如此，在当前我国经济社会发展的背景下，城市规划和土地规划由不同的行政主管部门管理，两者之间独立性较强，缺乏必要的沟通和联系，协调性不足，两者在规划方面互相脱离。

4 国土空间规划下土地利用的思路

4.1 发挥国土空间规划的支持和保障功能

要以提升土地资源利用率、提升人们生活水平为主要目的，合理开展国土空间规划工作，要对城乡格局进行不断优化，为人们创造良好的生产、生活以及生态环境空间。不仅如此，在规划过程中还需要检查生态保护、可持续发展、科学发展观的原则，注意做好永久基本农田保护、控制城乡开发边界的工作，贯彻落实各项工作，对建筑用地重量和城市开发强度进行合理管控，在经济不断发展的现代社会，要确保基础设施建设严格落实到位，切实为提升人民群众生活水平而开展。不仅如此，在整合土地利用的过程中，要做好国土整治，当地政府和国家有关部门要出台相应的生态环境保护、修复政策，实现人与自然的和谐发展，保障国土空间规划措施有效落实。

4.2 学习有关经验

目前我国国土空间规划工作正处于快速发展中，在实践过程中积累了一定工作经验，也取得了不错成效，功能区规划、城乡规划都取得了一定成效，不管是对生态保护还是可持续发展而言，都有重要促进作用。从这个角度来看，在对土地利用时可以学习有关经验，沿用以往的工作模式，与时俱进，转变思想，从方法、技术模式上不断优化，通过强化空间治理能力，来完善国土空间规划体系。

4.3 建立管理机制

要不断完善现有资源和环境承载能力，为土地规划工作的顺利开展创造良好条件，不仅如此，还需要以土地利用、提升土地利用率为重点工作内容，完善配套基础设施建设，统筹城乡区域发展，缩小城乡发展差距，对土地利用进行约束管理。还需要做好环境、资源保护工作，充分发挥土地资源的价值和作用。

5 国土空间规划下城市用地分类体系构建

根据国家出台的有关标准，可以将城市用地分为工业用地、居民居住用地、交通用地等不同类别，其中一级分类共有8个，还有35 个二级分类以及43 个三级分类，在构建分类体系的过程中需要遵循以下原则：

（1）相容性原则：在对土地空间进行利用时，会不可避免的对外界环境产生影响，在开发过程中，要注意整合相容性的因素，避免出现矛盾，例如工业和居住用地就无法兼容，因此要划分成为两个不同类别。（2）公益性原则：不管是土地利用还是城市用地分类，其本质在于提升群众生活水平，具有强烈的公益性，要对非盈利土地的用途转变进行严格限制，对和民生息息相关的医疗、教育、绿化用地进行单独分类。（3）国情性原则：我国人口数量众多，东西部发展不均衡，在城市用地分类中要注意这一点，本着节约城市空间的原则，提升利用价值。（4）发展性原则：在可持续发展理念的号召下，要注重土地利用的空间性，在对不同土地类型进行管理时，要采用不同的方法。（5）可行性原则：对城市用地进行分类的主要目的在于为国土空间规划而服务，在构建分类体系的过程中，要尽可能提升土地分类的可行性，要充分了解现有情况，明确划分土地空间类型，考虑到实践的可操作性。

6 统筹措施

（1）统筹整体思路，做好协调规划工作，要以整体性的眼光看待土地利用和城市土地分类工作，整体局部两手抓，在开发过程中，注意实现经济效益、社会效益、生态效益的平衡，让土地规划为城市规划而服务，顾全大局；其次，还需要做好整体规划工作，在编制过程中，要动态的看待问题，同时也不能忽视局部的发展；再次，要实现多元化发展，不能只将发展中心放在经济效益方面，还需要结合社会效益、生态环境效益等，促进多种效益共同发展；最后，要实现弹性规划。要加强土地规划和城市规划之间的联系，两者并不是独立的，而是统筹发展的，在发展过程中为了减少来自各方面因素的影响，需要保留足够的空间以适应变动，能够根据时间、环境、空间等因素进行合理调整。（2）完善规划体系，优化人员配置，安排好城镇规模与布局。（3）统一参数标准，做好土地分类和城市用地规划的衔接工作，统一两者的标准。（4）优化发展生态建设：良好的生态环境是城市实现可持续发展的重要保障，在规划过程中，要本着为城市居民创造更好生活环境的原则，评价城市是否宜居的标准并不是城市规模大小，而是生态环境的健康程度。目前在我国城市规划过程中，不仅要注重经济和社会效益，更需要合理利用自然资源、土地资源，实现资源的最大化利用，要建立建设地区和保护地区的土地要素合理流动机制，控制环境容量小的城市；不仅如此，要将土地利用规划区域范围内的土地分为城市发展促进地区、控制地区、非城市化发展地区三种，确定不同地区的土地规划范围；在编制过程中，还需要充分考虑到土地结构对自然环境、生态环境带来的负面影响，尽可能将对环境的破坏降到最低。（5）加强监管，提升规划的严肃性，建立健全的编制、审批、公示制度，确保各项工作都能够按照规章制度严格落实到位，有关单位要全面提升工作人员的专业能力和综合素质，意识到本职工作的重要性，对每个工作环节加强监督和管理，提升土地规划工作综合收益。

7 结束语

总而言之，从本质上来看虽然城市规划和土地规划属于两个独立的领域，但对这两个规划进行统筹后，能够让两者相互促进，互相协调，取长补短，能够为城市的现代化发展起到重要促进作用，也为我国经济发展提供必要保障。但在发展过程中，会受到来自各方面因素的影响，例如经济发展、国家政策等，阻碍了城市发展，要立足于实际，在实践过程中逐步探索，为城市规划和土地规划的统筹协调创造良好环境。