雷健 杨殊影 李萱 文秋霞 袁东辉

摘要：欧盟正致力于构建可持续金融体系，在生态环境保护层面与我国绿色金融目标一致。其发展可持续金融体系具有层次高、信号强、基础实、影响广的特点，在战略、思路、体系构想等方面为我国绿色金融体系建设提供了宝贵经验。

关键词：可持续金融 绿色金融 生态环境 分类方案

欧盟致力于构建一套支撑可持续投资和发展的金融体系，称为可持续金融。可持续金融涉及环境、社会和公司治理三个维度，环境是其中的重要领域，具体包含气候变化减缓和适应以及其他生态环境保护事项。可持续金融将促使市场投资主体在决策时充分考虑环境因素，促进长期可持续的经济发展。

一、欧盟可持续金融发展历程

2015年，在联合国“2030年可持续发展议程”和《巴黎协定》的推动下，欧盟就2030年气候和能源目标达成一致，2030年温室气体排放量比1990年减少40%，可再生能源在最终能源消耗中的比重至少占到32%，能源效率至少提高32.5%，并计划在2050年前达到温室气体净零排放。欧盟测算为实现这一目标，每年需要填补约1800亿欧元的投资缺口，金融领域将起到关键作用。

2016年12月，欧盟委员会成立可持续金融高级别专家组，专家组由来自不同领域的20位高级专家组成，共同制定可持续金融政策建议。

2018年3月，欧盟委员会发布《可持续发展融资行动计划》，制定欧盟委员会的10项行动计划以及实施时间表，明确可持续金融具体事项。

2018年5月，欧盟委员会成立可持续金融技术专家组，协助行动计划的实施和推进。

2019年12月，欧盟委员会推出“绿色新政”，聚焦气候中性、清洁能源、生物多样性、零污染，循环经济和可持续粮食生产，目标是到2050年时欧盟成为气候中性大陆。欧盟委员会2020年1月推出欧盟绿色新政投资计划，计划未来10年推动1000亿欧元的可持续投资。为实现这一目标，2020年8月将发布“更新的可持续金融战略”，在行动计划和技术专家组报告基础上进一步深化，明确可持续金融战略地位。

2020年3月，欧盟委员会可持续金融技术专家组（TEG）发布最终版的《可持续金融分类方案》《绿色债券标准》报告。

二、欧盟可持续金融发展特点

（一）层次高：顶层设计、协同推进

欧盟管理层一改以往“自下而上”的市场化机制，在可持续金融方面“自上而下”推进，由欧盟委员会统筹，成立高级别专家组和技术专家组协助制定具体政策，三大金融监管机构欧洲银行管理局（EBA）、欧洲证券和市场管理局（ESMA）以及欧洲保险和职业养老金管理局（EIOPA）协同推进。在环境方面具有专业知识的欧洲环境局（EEA）以及其他领域部门、机构选派专家参与可持续金融各层级的政策制定。

（二）信号强：目标明确、政策密集

欧盟委员会近期发布“绿色新政”，提出将更新可持续金融战略，提升可持续金融发展地位，向全球金融监管部门、金融机构、大型企业传递实现绿色经济的坚定信号。欧盟三大监管机构先后发布可持续金融具体政策措施，即欧洲银行管理局的《可持续金融行动计划》、欧洲证券和市场管理局的《可持续金融战略》以及欧洲保险和职业养老金管理局正在制定的可持续金融行动计划，展现强力推进可持续金融的政策信号。

1.欧洲银行管理局：《可持续金融行动计划》。2019年12月6日，欧洲银行管理局（EBA）发布《可持续金融行动计划》，制定针对环境、社会和公司治理（ESG）因素的具体任务与时间表，重点介绍可持续金融关键政策信息，将环境、社会和治理（ESG）标准整合到金融服务中，有效支持可持续经济增长，提升金融机构治理ESG风险必要性的认知水平，强调应重点关注ESG风险的长期性以及其估值和定价的不确定性。主要包括三点：一是将有关潜在的ESG风险评估环节纳入金融监管;二是公开发行股票的大型金融机构需披露符合《资本要求指令（CRD-VI）》第98条定义的ESG风险、物理风险和过渡风险信息;三是要求欧洲银行管理局合理评估针对环境、社会实质的资产风险敞口所进行的专项审慎处理行为。

2.欧洲证券和市场管理局：《可持续金融战略》。2020年2月6日，欧洲证券和市场管理局发布《可持续金融战略》，详细阐明将环境、社会和治理（ESG）因素嵌入金融市场监管工作中，促使可持续发展理念成为市场发展的核心。主要优先事项包括信息透明度、绿色债券风险分析、ESG投资、ESG因素的监管融合与实践等内容。《可持续金融战略》充分阐述自身可持续金融任务安排，符合欧洲有关可持续金融发展的政策要求，将私人资本引导至更具可持续性的投资项目，更大程度地促进经济透明度与稳健性。

3.欧洲保险和职业养老金管理局正在制定可持续金融行动计划。目标包括：保险公司通过其承销活动来管理和减少ESG风险;保险公司和養老基金反映投保人和年金计划成员对可持续投资的偏好;保险公司和养老基金在其投资中采用基于管理原则的可持续方法。

（三）基础实：筑牢基础、统一标准

《可持续金融分类方案》是构建可持续金融体系最为关键的基石，将成为欧洲金融领域新监管框架的制定基准。分类方案明确可持续经济活动的具体标准，形成一套分类清单，设定技术筛选标准，识别六项环境目标的绿色经济活动，包括气候变化减缓、气候变化适应、海洋与水资源可持续利用和保护、循环经济转型、污染防控、生物多样性和生态系统保护恢复。符合标准的经济活动必须对至少一个环境目标具有“实质性贡献”，并且对其他五个目标“无重大损害”，同时要满足最低限度的社会保障标准。分类方案也对从棕色向绿色转型的经济活动给予支持，涵盖部分尚不属于绿色低碳的经济领域和活动。使用者包括欧盟成员国、金融机构、大型企业等，为这些政策制定者、行业主体和投资人提供实用性工具，明确哪些经济活动具有环境可持续性，帮助资本市场识别有利于实现环境政策目标的投资机会，扩大融资规模。与分类方案保持一致的前提下，欧盟将统一绿色信贷、绿色债券、信息披露标准，绿色金融产品标签等，促进绿色投融资活动在欧盟市场不断深化，实现向气候中立和更加绿色的经济转型。

（四）影响广：国际接轨、共同发展

2019年10月，在华盛顿举行的国际货币基金组织/世界银行年会期间，欧盟与阿根廷、加拿大、智利、中国、印度、肯尼亚和摩洛哥启动“可持续金融国际平台”（IPSF），目的是加强国际合作，协调可持续金融分类、披露、标准和标签等方面的方法和举措，持续扩大可持续金融的国际影响力。其他国家纷纷效仿欧盟专家组模式，比如英国成立绿色金融专家组，加拿大成立可持续金融专家团，澳大利亚成立澳大利亚可持续金融倡议组织。欧盟发布的《可持续金融分类方案》《绿色债券标准》兼容国际广泛采用的气候债券倡议组织《气候债券分类方案》、国际资本市场协会《绿色债券原则》、伦敦贷款市场协会《绿色贷款原则》等，进一步扩大领域数量，补充认定标准，细化采购基准，具备国际通行特点，有助于促进全球各国政策制定者和监管机构加快可持续金融体系统一进程。

三、我国绿色金融体系发展进程

金融是现代经济的核心，经济的高质量发展离不开绿色金融的支持。绿色金融体系的构建是我国从资源和环境消耗型经济发展转化为以技术创新为引导的绿色经济发展的动力源。在环境保护推动可持续经济增长的过程中，发挥绿色金融资源配置作用至关重要。绿色金融在“市场资源配置、产业结构调整与转型升级、新旧动能转换、生产生活方式转变”等方面发挥着至关重要的制约与引导作用。动员和激励更多社会资本投人到绿色产业，同时更有效地抑制污染性投资。

我国的绿色金融体系从“十一五”期间开始构建，以绿色信贷、绿色债券、绿色证券等环境经济政策相继出台为背景，在国家环境监管部门与金融监管部门之间展开跨部门合作以及建立信息沟通共享机制，中国绿色金融得到初步发展。2007年7月，国家环境监管部门与金融监管部门首次展开合作，联合印发《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》，提出以信贷机制手段来遏制高耗能、高污染产业的盲目扩张，标志着我国绿色金融的正式起步。

“十二五”期间，我国密集出台了一系列绿色金融相关政策及配套措施，绿色金融得到深化拓展。2011年10月，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》明确要求“实施有利于环境保护的经济政策”。随后出台的《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》，更是将环境经济政策置于与环保法规建设同等重要的位置。此时，环境经济政策覆盖面很广，绿色金融是环境经济政策的有机组成部分。2015年9月，国务院公布的《生态文明体制改革总体方案》首次明确提出要建立我国的绿色金融体系，部署绿色信贷、绿色债券、绿色证券、绿色基金、绿色保险等改革任务。

“十三五”时期，我国经济发展进入新常态，绿色金融体系建设获得突破性进展，顶层设计和制度基础快速完善。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出，要“建立绿色金融体系，发展绿色信贷、绿色债券，设立绿色发展基金”。2016年8月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十七次会议，审议通过了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，指出“发展绿色金融，是实现绿色发展的重要措施，也是供给侧结构性改革的重要内容”。随后，2016年8月31日，中国人民银行等7部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，明确绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。绿色金融体系是指通过绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具和相关政策支持经济向绿色化转型的制度安排。中国成为全球首个由政府推动并发布政策明确支持“绿色金融体系”建设的国家。2016年9月，中国首次把绿色金融议题引入二十国集团（G20）议程，并形成首份《G20绿色金融综合报告》。2016和2017年，“绿色金融”两次被写入当年的《政府工作报告》。2017年6月，国务院第176次常务会议决定在浙江省、江西省、广东省、贵州省、新疆维吾尔自治区五省（区）部分地方设立绿色金融改革创新试验区。2017年10月，在十九大报告中，明确指出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，并把“发展绿色金融”作为推进绿色发展的路径之一。2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调“完善绿色生产和消费的法律制度和政策导向，发展绿色金融，推进市场导向的绿色技术创新，更加自觉地推动绿色循环低碳发展”。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确提出“完善金融扶持。设立国家绿色发展基金。推动环境污染责任保险发展，在环境高风险领域研究建立环境污染强制责任保险制度。开展排污权交易，研究探索对排污权交易进行抵质押融资。鼓励发展重大环保装备融资租赁。加快建立省级土壤污染防治基金。统一国内绿色债券标准。”可见，构建绿色金融体系已上升为国家级的战略目标和发展规划。

我国生态文明建设处于压力叠加、负重前行的关键期，环境治理任务繁重，环保投资需求巨大，需要充分利用绿色信贷、綠色债券等绿色金融工具和相关政策，引导和激励更多社会资本进入生态环保领域，有效抑制污染性投资。发展绿色金融体系是我国推进生态文明建设、打好污染防治攻坚战的重要力量。

四、欧盟可持续金融发展经验借鉴

从我国绿色金融发展进程看，我国绿色金融发展起步较早，实质内涵与欧盟可持续金融绿色部分一致，在生态环境保护方面高度契合。为进一步推进我国绿色金融体系建设，欧盟可持续金融发展在战略、思路、体系构想等方面值得学习借鉴。

（一）成立跨部门跨领域绿色金融高级别专家组

我国高度重视发展绿色金融。发改委、中国人民银行、银保监会、证监会等在各自领域出台绿色金融相关政策，另外均在自身业务范围内，建立技术机构，提升智力支持。中国人民银行已成立全国金融标准化技术委员会绿色金融标准工作组，以及中国金融学会绿色金融专业委员会。发改委提出将会同相关部门，依托社会力量，设立绿色产业专家委员会，为细化《绿色产业指导目录（2019）》和子目录制定、绿色产业标准制定等工作提供相关专业意见。这些绿色金融专家组织局限在各部门内，需要采取类似欧盟的做法，建议组建高级别技术专家组，邀请各方代表参加，尤其是生态环境方面专家，加强高层统筹，统一协调各部门各领域意见，共同制定绿色金融基础标准体系，进一步扩大绿色金融政策影响力。

（二）“十四五”规划中进一步细化绿色金融目标措施

2019年2月，国家发改委会同生态环境部等联合出台《绿色产业指导目录（2019）》以及解释说明文件，进一步厘清绿色产业边界，标志着我国在政策层面开始着手制定绿色金融的统一标准。人民银行会同发改委、证监会正研究制定《绿色债券支持项目目录》，落实形成统一的绿色债券标准。目前我国在制定“十四五”规划，建议在规划中以生态环境保护具体指標为基准，核算绿色资金缺口数据，依此制定相应的绿色金融政策规划，包括绿色产业目录、绿色金融标准、绿色金融激励措施等。通过绿色金融规划，强化大力发展绿色金融的政策信号，持续为绿色金融市场赋能，塑造更为健康的绿色发展宏观环境，为绿色金融市场参与者提供更加系统明确的政策导向，引导社会资本投入生态文明建设和生态环境保护工作。

（三）在绿色产业目录基础上统一绿色金融标准

现在国内尚未形成统一的绿色贷款、绿色债券标准，另外绿色保险、绿色基金等也还没有制定标准。“绿色资产”定义不清，“漂绿”问题的存在是我国绿色金融发展所面对的严峻挑战。绿色金融核心工作在于构建统一的绿色金融标准体系，标准体系要求国内统一、国际接轨，做到清晰、可执行。可以借鉴欧盟《可持续金融分类方案》做法，进一步细化绿色产业目录，作为绿色金融标准体系中的通用标准，为绿色信贷标准、绿色债券标准等其他绿色金融产品标准提供基础和参考，进而规范“绿色资产”，解决“绿色资产”定义不清及相关“漂绿”风险等问题，保障绿色金融市场的稳定性。

（四）推进绿色金融国际接轨

我国已经成为全球开展绿色信贷、绿色债券业务的领先者，通过参与G20可持续金融工作组、央行绿色金融网络（NGFS）、可持续金融国际平台（IPSF）等多边机制，持续扩大绿色金融国际影响力。但是由于自身发展原因，我国现阶段生态环境目标除了降低碳排放，更重要的是防治大气、水体、土壤污染等。因此，我国在绿色产业分类范围、绿色资金投入比例等方面，与国际绿色金融标准存在差异，如在煤炭、核能利用等方面考虑存在不同。建议对照欧盟以及其他国际通行标准，分析具体差异，形成对照表，与其他国际参与方沟通协调，阐明本质原因，形成与国际部分接轨又兼具自身发展特点的绿色金融标准体系。

参考文献：

[1]EU Technical Expert Group on Sustainable Finance.Taxonomy：Final report of the Technical Expert Group on Sustainable Finance[R].March 2020.

[2]李学武.欧盟可持续金融发展框架[J].中国金融，2019（7）.

[3]鲁政委.《欧盟可持续金融分类方案》精要与启示[R].兴业研究，2020.

[4]文秋霞，杨姝影，张晨阳，刘智超.突破瓶颈完善绿色金融政策体系[J].环境经济，2018（22）.

作者单位：生态环境部环境与经济政策研究中心