王 铎 王沛然

河北师范大学法政与公共管理学院，河北 石家庄 050024

自从党在十九大报告中提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”以及在《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》①与《深化党和国家机构改革方案》②两个文件中分别提出“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公”、“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”以来，我们应该对此次机构改革的不可避免性有着进一步的清晰认识。党政合署不是一个单一的政治层面的问题，它更涉及到行政法上的理论与应用实践。此次机构改革涉及范围之广，程度之深是以前改革所无法比拟的。通过党政合署改革来建立服务型政府、进一步推进国家治理能力与治理体系的现代化固然是一件好事，但是任何事物都是具有两面性的，我们不能只是片面地看到其改革目的与意义，更要积极应对此次改革所带来的问题。此次党政合署改革首先所面临的问题便是，需要我们对党内法规与行政法之间的关系进行进一步梳理以及为合署后的党政关系进行进一步的探究与完善。

一、党政合署机构改革在新时代的定位

在当前新时代、新思想的社会背景下，我们更要进一步加快进行党政合署机构改革，不断强化服务型政府的建设，切实提升国家治理能力与治理体系的现代化，从而促进社会主义法律体系的发展建设完善，以“新时代提出新课题，新课题催生新思想，新思想指引新实践”来积极把握住党政合署机构改革这个变量。把对行政体制改革与行政法的进一步结合在合理地区间内放在更加突出的位置，用立足于我们这个时代的眼光来解决我们这个时代的问题，积极回应“世界怎么了、我们怎么办”这个时代问题：

（一）服务型政府的现实需求

服务型政府是一个综合性的概念，它更多强调政府应该是一种有限政府、一种责任政府以及一种从人民需要出发的民主政府。当前我国正处于社会的转型期与改革的攻坚期，许多社会矛盾也随着政治、经济的发展而不断涌现出来，但是我们不能放任不管，也不能一蹴而就的实施全部监管。因此，我们需要一种多元共治的政府管理模式进行治理，它要以“服务型政府”为基础，不断推进党政合署机构改革，摒弃传统的管理政府，实行多元协商的全新治理模式。［1］在新时代的社会背景下，服务型政府不仅要为社会提供高效便捷的行政管理工作，更要以党政合署的形式来进一步推进社会治理与社会服务。通过党政合署式的“服务型政府”来建立一种全新的、多元的、动态的社会管理机制，实现“服务型政府”的内外联动，把党和政府的部分重合职能进行重构与整合，以此来建立一种新型的党政有效沟通的动态行政法治模式。

（二）国家治理能力与治理体系现代化的必然要求

在当前中国，改革并不仅仅是未来在行政体制的管理上寻求创新，更是为了进一步强化政府职能的公共服务属性，切实加强贯彻落实党的政策，并以此来回应习近平主席所提出的“世界怎么了、我们怎么办”这一时代主题。由此可见，提升国家的治理能力现代化是非常必要的。通过党政合署的方式来对党政组织进行改革，是为了更好的满足人民群众在新时代的新要求，通过法律的准绳来规范政府的与政党的行为方式是推进党政合署的关键环节，由此实现行政与执政水平的稳步提升。在加强国家治理能力现代化的背景下，建立更加完善、更加合理、更加科学的党政组织是十分必要的，而党政合署的机构改革正好契合了国家治理能力现代所提出的要求。党政合署能够更好的从组织机构上发挥党的领导这个最大体制优势，并且能够统筹兼顾的照顾好政府的各个职能部门，以此来形成适应新时代发展建设要求的党政机构，并以此来进一步推动国家治理能力与治理体系的现代化建设。

二、党政合署机构改革对行政法的冲击

党政合署实际上是现阶段我国行政体制改革的重要一步，也是关键一步，笔者认为党政合署机构改革在总体上仍处于谋思路、打基础、寻突破的阶段，特别是在当前新时代、新思想的大背景下，党政合署机构改革已经进入到了滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键时期，如何把握与理解党政合署对行政法的影响，将决定未来一段时间里我国行政体制改革的走向。特别是党内法规对行政法规的影响以及党政机构融合对行政法的影响，想要在党政合署机构改革中获取阶段性胜利，就需要我们两点有一个深入的理解与思考。

（一）党内法规与宪法、行政法规

在党政合署机构改革所面临的诸多问题中，首当其冲的便是党内法规与宪法以及行政法规的结合，此次改革不仅需在宪法的框架内进行依宪依法做好改革工作，更要做好改革的合宪性工作又要做好改革的和合法性工作，确保在机构改革的同时做到“两手都要抓，两手都要硬”。由此可知，此次改革需要牢牢地以宪法框架与宪法秩序为边界，并且将“改革牢牢控制在党中央设定的目标框架和社会主义宪法法律体系中。”这不仅表明了，党在行使国家治理权利的同时需要紧紧依靠宪法法律规范，而行政机关也需要遵循党内法规的政治性要求。但是党内法规与行政法规是两个明显不同的规范体系，二者在规范对象上有着明显的差异。这就需要我们在二者的衔接上要抱之以谨慎、谨慎再谨慎的态度进行处理。［2］从我国当前的行政法理论视角来看，党政合署的初心虽然是好的，但是在合署机构的管理上，党内法规到底能不能对行政部门的人员进行有效管理，又或者行政法规能不能对部分合署机构中的党员产生约束力，如果二者的在规制范围中发生了纠缠或者混淆，我们又该如何去处理？如果不能正确处理二者之间的关系，那么无疑会给此次党政合署机构改革蒙上一层阴影。

（二）党政机构融合对行政法的影响

党政合署的目的是为了政府在行政管理上提高政府办事效率、缓解当前社会治理“紧平衡”的状态，此次改革需要的是“快、准、狠”式的高效改革，而非对统筹规划考虑不周，面多了加水，水多了加面的“摊大饼”式畸形改革。

虽然党政合署的行政机构以“行政”名义进行行政权的行使对行政主体的一般原理并没有产生不良影响，但是如果其不仅仅以“行政”之名行使职权，而在行使权力的过程中冠之以“党”的名义或者“党、政”的共同名义又或者没有具名的行政行为，那么其行为在行政法上的合法性就会让人产生质疑。此外，此次机构融合必然会对一些政府公共部门及其管理人员的责权产生深远影响。以改革前的行政体制为例，如果政府部门在社会治理过程中出现的部分偏差导致公民或者国家的利益受损，那么就需要由相对应的政府管理人员来承担责任。但是，由于党的领导在行政过程中处于一定的主导地位，并且为了减少对执法的综合性问题的冲击，党的部门在责任分配中彰显出一种遗世而独立的态势。即在出现问题需要问责的情况下，党的机构只承担部分或者干脆不承担责任。由此便产生了一种奇特的现象，那就是“党委领导、政府负责”，虽然在十八大之后这种现象得以改善，尤其是此次机构改革将党委与政府部门进行了合署办公，使二者的融合度进一步提高。但是如果再次出现需要对机构负责人追责的情形，我们能不能在治理的过程中明确出“党政同责”的治理基调？确保党、政一碗水端平，从而保障党政合署办公在行政法的规制下协调健康发展。

三、合署办公背景下行政法探索

在新时代的大背景下，党政合署机构改革不仅仅是一场自上而下，由内而外的机构体制改革，更是对新时代行政法律体系的探索。有些浅薄的观点仅仅认为党政合署的社会意义止步于节约社会行政管理资源与不断降低社会公共服务标准，其实不然，党政合署机构改革更是一场优化党政关系、促进社会主义法律体系不断完善的机构改革。由此可见，党政合署机构改革比传统意义上的改革拥有着更深层次的意义与更大的社会影响，这就需要我们在党政合署机构改革的过程中必须要抓住其“主要矛盾”，并且根据其对行政法的影响，做出进一步的解释。

（一）科学探索合署办公 实现合理的党政分工

首先，党政合署办公是需要有对合署之后的工作有着明确的认识的。新设立的党政机构在理论上是一个更加紧密的全新主体，其不仅仅是党的机关也是政府行政部门的机关。但是，我们也要深刻的认识到党政合署办公并不等于合并办公，也就是说二者仅仅是工作场地和部分交叉的只能进行整合规划，其仍然保留有各自的组织架构。那么这二者之间的关系就值得我们进行深思，要知道此次机构改革不同于以往，我们在党政关系的处理上要处以谨慎的态度，党和政在合署之后谁更应该居于主导地位？在笔者看来假如党政机构在建制、职能、人员配比等方面有一方远超另一方，当由大机构统领小机构。但当如果党政机构在建制规模上相当、机构人员数量接近时，党政双方究竟何为主次，抑或是平等，就需要进行进一步的商榷。

其次，合署办公可能带来权力与责任上的纠纷，即“责权名”的分离。需要再次强调的是，合署办公不是合并办公，其各自原有的权力仍然是存在的，但是既然“一套班子，两块牌子”的现象存在，“牌子”问题就要得到大家的进一步重视。因为“牌子”的滥用或者错用不仅使政府的公信力受到损害，更在追责的问题上带来困难。况且，如果合署以后行政机关以非行政机关的名义来行使其行政权力，并以此来逃避法院的司法监督。那么，合署改革的初心何在？意义何在？我们在党政机构改革的大环境下，要使党和政进一步处理好自己的定位，进一步明确其各自的职能，在新时代与社会主义市场经济的大背景下，党政合署是对党政关系进一步优化的必然选择，也是推进国家治理能力与治理体系现代化的必然要求。［3］

（二）党政合署机构改革对行政法渊源独立性的冲击

自从2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》③将党内法规体系建设纳入“中国特色社会主义法治体系”以来，有关于党规与国法的争论就一直充斥于学界，其中较为主流的观点仍然是一种偏保守“党规管党，国法管国”的传统观念。但毋庸置疑的是党内法规对国法中行政法所产生的冲击更为明显，因为随着改革的进一步深化，可以预见到一些实施党政合署后的机构在其行政过程中也在开始适用党内法规，党规和国法将以一种更加积极、更加开放的态势在行政领域中“相互融合”。有人认为，“党政机构合署机构改革，是党对行政体制的粗暴干涉，是行政机关权力被进一步被分化的标志。”这种观点的提出，不可谓不浅薄，要知道在我国，很多制度的形成过程都有政策先行的特征，这些政策有时候就表现为党内法规或者党的规范性文件。对于某种情形的规定，法律可能会存在滞后或者不明确的情况，而党内法规若对此有这明确规定，则应当适用党内法规的规定。但是，我们仍然需要党政合署后其权力的行使是需要具有“政”的外观的。这种具有“政”的特性政府管理行为是其与行政法理论和制度的联结点，更是“依法行政”的基本逻辑。

四、从党政合署机构改革看中国行政法

党政合署机构改革主要是旨在一些事物的管理上党政机关林立、管理交叉的混乱现象，并且在解决这种乱象的同时进一步对党政机关进行机构的精简。但要理解的是机构的精简不以为机关单位的办事效率也随之降低，党政合署机构改革的根本目的还是要不断提高行政机关的办事效率，切实为人民群众办实事、办成事、办好事。随着社会主义法律体系的不断健全，党内法规与行政法的关系也急需我们进行更加深入的思考。笔者认为，党政合署机构改革所带来的行政法治问题需要以一种理论联系实践，进一步推动协调党内法规与行政法规相衔接以及切实落实一种权责相统一的党政协作行政法治模式，以此来解决党政合署所带来的行政法治问题。

（一）协同推进党内法规与行政法的衔接

党的领导被写入宪法条文，这也说明了党行政机关的领导是有着明确的法律依据的。但需要明确的是，党内法规与行政法所约束的对象不同，其所带来的管理效果也就不同。首先，我们需要强化党内法规体系的建设，进一步强化党的领导，提高党治国理政的水平。而为了国家整体层面法制化的完善需要，我们也要在强化党内法规建设的同时对行政法进行进一步完善。［4］党内法规的建设可以说是党的自我管理、自我监督、自我提升。而行政法的完善将这种党内管理与国家管理相结合，有利于促进社会“高质量”发展。其次党政合署机构改革虽然意味着党在国家治理体系上进行了大范围调整，但也流漏出党内法规与行政法的内外部效力上的矛盾急需解决。行政机关中工作人员党员占比较大，党员受到党内法规的约束，而行政权力来源于宪法、行政法，因此需要加强党内法规与行政法的建设，使二者互相结合，共同发挥作用，实现规则共生。

（二）建立权责相统一的党政协作行政法治模式

以建设国家治理能力与治理体系现代化的眼光来看待党政合署机构改革，我们就会惊奇的发现，此次改革就是进一步推动法治政府的建设，是依法执政的重要环节。此次改革表面上看是一次单纯的行政体制改革，实则不然，此次党政合署更是以改革的方式来进一步推进党政机关的法制化程度。由此可知，党政合署机构改革中，我们要逐步明确党与政的分工，对二者的职能进行更为细致的划分。其中，依法行政不仅仅是要在法律的框架内行使其行政管理职能，更重要的是要根据法律来履行自己的职责。并且严格按其规范文明执法的前提下进一步加强机构决策机制的建设，并且要逐步加强对权力的制约与监督，把权力关进制度的笼子。而且笔者认为要以逐步推进行政体制改革的过程中，逐步加强政务公开制度的建设。在此次改革中，对于党政机关的组织形式、组织机构、权力与责任、运行机制等问题都应当在法律中进行规范，以保证改革具有法律依据，亦能够使得在改革后的工作有法可依。其次我们不仅需要从党内法规来看待问题，更需要以行政法规的视角来思考问题，进一步完善党务责任与行政责任的认定与追究机制。由于党政合署办公似的一些机关单位在党务与政务的结合程度进一步加深，现行行政法体系与《中国共产党工作机关条例（试行）》④《中国共产党党组工作条例（试行）》⑤所规范的责任事项也会更加紧密且难以区分。那么最为重要的便是，党务责任与行政责任的认定与追究应当在“定权”的基础上，重新制定“党务责任清单”与“行政责任清单”，以做到党政合署后的权责统一。党政合署机构改革是我国在牢牢把握住新时代、新思想、新起点这个大的时代背景下所进行的一次极度富有深意的行政体制改革，此次改革不仅积极推动了“服务型政府”的完善，更加快了国家治理能力与治理体系现代化的建设。积极加快推动党政合署办公，不仅激发了对党与政关系的深度探索，而且进一步促进了行政法的完善与发展，更是推进社会治理法制化以及社会主义法律体系完善的必要举措。

注释：

①《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》于2018年2月28日在北京举行的中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议审议通过.

②2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行.

③《中共中央关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》是党在十八届四中全会研究全面推进依法治国问题后所作出的决定，意义重大而深远，符合党和国家事业发展需要和全党全国各族人民期盼.是深刻阐明党的领导和依法治国的关系等法治建设的重大理论和实践问题，对社会主义法治国家建设作出顶层设计.

④《中国共产党工作机关条例（试行）》是为规范党的工作机关的设立和运行，提高党的工作机关履职能力和工作水平，保证党的理论和路线方针政策得到有效贯彻执行，根据《中国共产党章程》制定.由中共中央于2017年4月12日发布，自2017年3月1日起施行.

⑤《中国共产党党组工作条例》是为进一步规范党组工作，加强和改善党的领导，提高党的执政能力，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，根据《中国共产党章程》制定。2019年3月29日，中共中央政治局召开会议，审议《中国共产党党组工作条例》；4月，中共中央印发了修订后的《中国共产党党组工作条例》，自2019年4月6日起施行.