长期以来，美国智库都是国内外智库研究的焦点。20世纪初期，欧洲中心秩序瓦解，美国确立了新的世界政治经济霸主地位，其日益增长的政府需求刺激了智库的繁荣。在智库介入政府决策的多种环节中，利用多渠道进行议程设置是智库影响政府关注领域的重要方式之一。美国智库通过出版专著、发表研究报告、参与国会听证、组织学术会议、增加媒体亮相、主持政府课题等渠道设置议题，干预政府在不同领域的相关决策。其中，在外交关系方面，涉华议题已经越来越突显出它的重要性，并且成为美国智库的关注焦点。这不仅是基于涉华问题在智库研究中的显要地位，更因为中美关系在新的全球背景下发生了变化。有学者指出，特朗普政府上台以后，美国政府的对华策略和政策取向发生了质的变化，矛头直指经贸关系，而且中美关系其他领域都全面吃紧，甚至连美国精英层对华负面态度也逐渐趋于一致，这些都是前所未有的情况。

但是，当前针对智库与政府议程设置的研究多为对其方式、手段的阐释以及议题生产的分析，深入了解美国智库和政府之间在涉华议题上的议程设置关系有其现实必要性。本文认为，智库和政府之间的议程设置关系并非单一、线性的传递结构，而是一种复杂的网状结构。通过分析两者涉华议题的构成属性，能够知晓它们在对涉华议题的认知层面具有怎样的关系。基于网络议程设置理论，本文尝试构建美国智库和美国政府所关注的涉华议题的属性网络，以对比二者在涉华议题的认知和建构上存在的网络关系。

美国智库、政府与议程设置的研究回顾

（一）美国智库的起源

现代智库起源于20世纪初的美国，本文研究的智库便专指美国智库。从智库的概念来看，美国学者最初认为智库是一种“非营利性的公共政策研究产业”，之后逐渐被定义为“公共政策研究和倡导组织”，并在美国的公共政策领域发挥越来越重要的作用，其运行的内在逻辑为“募集社会资金，生产研究产品，提供政策建议，推动政策优化，从而实现自身的公益价值”。这一逻辑反映出智库具有的一些基本特性，如独立性、非营利性、专业化，已经得到了社会公众的广泛认可。鉴于学界对智库概念的定义繁多，本文选取一种较为普遍的说法来厘清智库的基本概念，即“智库主要是指由专家、学者组成的独立、非营利、专业化的政策研究机构，它们从专业化的角度研究国内外政治、经济、社会、自然科学发展动态和趋势，向政府提出政策建议与措施，以达到影响政策和社会观念的目的”。

随着美国智库的不断成熟，不同的智库又根据自身特性被分为学术型、合同型和倡导型三种类型：学术型智库主要由专业的学术研究者组成，以客观中立的态度和学术精神研究社会公共政策；合同型智库与政府具有签约关系，为政府部门的决策提供解决方案；倡导型智库则具有较为鲜明的意识形态色彩，政治立场明确，积极地倡导政策主张并主动推进政策影响力。根据西方社会的政治光谱，倡导型智库又可以进一步划分为自由主义和保守主义两大派别。

对智库的概念和类别的厘清，有利于进一步认知智库和政府之间的关系。智库是“诞生于机构发展和重组的长期过程中的产物，并且已经成为连接美国政治和智力成果之间的主要手段”，无论是哪种类型的智库，都与政府存在一种密不可分的关系：智库的最终目的在于影响政府决策，政府也需要这种专业的外界力量作为决策依据。因此，智库作为政策咨询机构可以通过议程设置介入政府决策，政府作为决策制定者也会反向影响智库的关注议程。

（二）美国智库与议程设置理论

议程设置理论是大众传播学的经典理论之一，其核心理念为“媒体不仅能够设置议程，还能影响到公众对于议题属性的判断”。前人研究多以实证研究的手段验证媒体、公众、政府三者之间的议程关系，然而较少延伸到智库和政府间的议程关系上。实际上，议题的提出者是多元化的，不同类型主体提出的议题最终都有可能进入政策议程，智库就是其中一类重要的主体，官方智库既可以通过呈送内参等方式直接影响政策制定者，又可以借助于公众和舆论的力量间接影响政策制定者。例如，美国智库会设定公众议程，“介绍一个新的观点以使公众有所觉悟，或者使公众对一些原本受到忽视的问题产生足够的重视”。智库会通过与政府部门、企业、主流媒体、学术机构等方面的沟通以实现这一过程。议程设置是实现智库决策影响力的重要手段，智库通过“搭建知识和权力的桥梁”来实现其议程设置功能。值得说明的是，几乎所有希望扩大政策影响力的智库，都与主流媒体保持着良好而密切的关系，有的智库甚至会创建媒体，例如美国传统基金会为了保证媒体曝光率而开设了自己的新闻媒体《每日信号》。Web2.0时代到来之后，互联网和社交媒体更是成为美国智库传播观点和理念的重要渠道。从这个层面上来看，主流媒体和社交媒体是美国智库实现议程设置功能不可或缺的沟通平台。

目前，已经有不少学者将量化和质化分析相结合，对智库的议程设置功能进行探究。譬如，荣婷、于倩倩用文献分析法描述了布鲁金斯学会涉南海议题的生产特征与传播方式；王梦晓、支永碧讨论了冲突隐喻、建筑隐喻、移动隐喻及情感隐喻，得出新美国安全中心的对华负面话语倾向；吴瑛用国际媒体的引用频次来评估智库的议程设置效果等。但是，当前涉及美国智库和政府议程关系的研究，尤其是涉华议程上，立足点仍然在美国智库通过何种渠道或运用何种方式对政府议程产生影响，缺乏对智库和政府在涉华议题的呈现上可能存在的相互关系的探讨。

（三）美国智库、政府与议程网络

议程设置理论的核心在于议题显要性或者属性显要性的转移，即议题议程设置和属性议程设置。该理论依赖于人类大脑里进行信息处理的记忆模型，这种模型能够使某些信息碎片更容易获得个体的关注，换而言之，决策制定很大程度上是个体制定决策时其脑海里一些相关信息的可达性所发挥的功效，而构成这些信息即议题的关键要素便是“议题属性”，议程上的每一个客体都拥有无数个属性，不同属性之间的联系会促使受众构建其对议题的不同认知。在议程设置理论发展的初期，这种认知关系一般被认为是一种线性结构，但心理学家认为“人类大脑的再现过程是图景式的，更接近于一种网络结构而非线性结构”。因此，研究者又提出了议程设置理论的第三层次：网络议程设置（Network Agenda Setting，以下简称“NAS理论”），其核心假设是新闻媒体除了告诉受众“想什么”“怎么想”，还能告诉受众如何用联系的思维构建起对社会现实的认知与判断。该理论与社会网络分析相结合，最初应用于媒体与公众、媒体与媒体间的议程网络研究，之后被更多的学者逐渐拓展到政治传播、公共关系、公众舆论等研究领域。

那么，这种网状的认知结构只存在于媒体与公众之间吗？智库和政府之间的议程关系是否也形成了这样的网络结构？胡隆辉、柏必成曾提出智库介入政府议程是一个多环节和多阶段的过程，智库的研究成果到达政府部门的过程具有时滞性，并且美国智库众多，并非所有的智库都能成功地跟进政府议题，许多外界因素如党派成分、外交环境、公众舆论、智库竞争、都会对议程设置的最终实现造成影响。这样看来，智库和政府之间的议程关系并不是单纯的线性传递，而是不同议题组合起来的议程网络，这些议题又由不同的议题属性组合而成的，议题属性间的联系强度会影响智库或政府对某一议题的认知。因此，结合NAS理论，本文尝试构建美国智库和特朗普政府在涉华议题上的属性议程网络，分析两者的议题属性、网络特征以及相关性，进一步了解智库和政府在涉华议题的认知层面上存在怎样的关系。

涉华议题属性网络的研究路径

本文沿用NAS理论的研究路径，选取具有代表性的美国智库和主要政府部门作为研究样本，分别对美国智库和美国政府在涉华议题上的属性网络进行分析。

研究对象层面，根据宾夕法尼亚大学发布的《2018年全球智库评估报告》中公布的智库排名，本文选取分别排名第一和第六的布鲁金斯学会和兰德公司作为智库样本，因为两家智库都集独立、科学、权威于一体；在政府部门的选择上，为了最大限度地涵盖政府发布的涉华一体，本文综合考察了美国各大政府部门的社交网络账号，最终决定综合这些政府部门的涉华议题进行数据采集。需要强调的是，本文选定的文本仅基于智库和政府在公开渠道发布的各种报告、文章以及文件，涉密文件与内参报告等无法接触的数据不在考虑范围。

数据抓取层面，本文选取智库和政府的官方推特作为主要数据来源，并另外采集官网文章加以补充，时间段设定为2017年8月1日至2018年8月1日。本文以“China”作为关键词，利用爬虫插件，抓取智库和政府于推特发布的涉华内容，然后在官网人工检索涉华内容作为文本补充。经过二次数据筛选，剔除重复文章，得到智库文章254篇，政府文章218篇。最后，再运用语义软件Con-Text操作分词统计、语义共现、网络创建等处理步骤。

研究结论与讨论

经过对智库和政府属性议程网络的对比分析，研究得出如下结论：

（一）属性网络“貌合神离”：智库和政府的议题聚焦呈现较明显的异质性

经过数据分析，研究得出智库和政府两个网络的相关系数为0.391，成功验证了智库和政府基于涉华议题的属性议程网络存在较为显著的相关性，从而证明了智库和政府之间确实存在议题属性传递的网络结构。但是，在议题属性的侧重上，两个网络却呈现出明显的异质性特征。具体而言，虽然朝核危机和贸易战皆为智库和政府共同关注的涉华议题，但智库更加侧重于朝核危机，而政府方则侧重于贸易战。尤其在贸易战的属性侧重上，智库和政府出现了分歧点，比如“产业”“不公平贸易”“贸易行为”“知识产权”等节点都不处于智库网络的核心圈内。

此外，在话语倾向上，政府方趋向于负面态度，特别是“贸易战”“经济关系”“技术”“知识产权”“不公平贸易”等节点，美国政府对中国表达了强烈的不满，抨击中国的不公平贸易行为，如“窃取知识产权”。而智库态度则相对温和、中立。这种情况正好吻合了知识运用学派的“两大群体理论”所提出的观点，知识的生产及其在实际决策中的应用并不是一种直接的线性关联，由于研究者和决策者所处的情境不同，政府决策者更加以行动为导向，更加偏向实际。正因为是网状结构，才会出现整体议题相关，具体议题聚焦上的“貌合神离”。

（二）“攻击者”与“贸易对手”：智库和政府倾向于建构不同的负面中国形象

通过将议题属性带入到原始文本，研究发现，在建构中国的全球形象时，美国智库倾向于用边缘属性将中国塑造出“攻击者”的形象，如“一带一路”和“基础设施”两个节点皆属于边缘属性，但在“一带一路”议题上，智库认为“一带一路”倡议会对美国的全球扩张产生压力和风险，中国甚至有野心取代美国的世界地位成为新的全球领导人，展现出中国极富攻击性的形象。无独有偶，智库还将“一带一路”“地缘政治”“军事”等属性捆绑传播，将中国塑造成攻击性极强、与美国进行军事竞赛的国家形象。有研究曾将美国智库对中国身份的认知归纳为三个层面：贸易者、地缘博弈者、全球化推动者，其中那些“强调中国的某个举动是为了扩大外部影响力、制衡美国的智库学者则偏向于视中国为地缘政治博弈者”。“攻击者”的形象本质上依然属于“地缘博弈者”的认知范畴，表明美国智库仍旧运用冲突框架在建构特定的涉华议题，并且美国智库比政府更加重视中国不断上升的全球影响力给美国带来的威胁。

相比之下，政府网络中的“一带一路”和“基础设施”则彻底位于网络边缘，与其他属性的关联极小，政府不仅很少提及“一带一路”倡议，同时也很少将该议题与其他议题结合起来，这一特点与美国官方对“一带一路”倡议采取的选择性回应策略相吻合。另外，研究还认为，这种情况也是因为特朗普当局对涉华议题的关注重心在于贸易战，其他议题则暂时居于次要地位。因此，美国政府更倾向于将中国塑造成一位需要密切注意和警惕的“贸易对手”，强调美中贸易的不平等，为特朗普政府展开贸易战背书。值得强调的是，尽管智库和政府塑造出不同的中国形象，但皆为负面塑造，实质上还是在强化对华印象的负面认知。

（三）多元议题阶段性交替：智库和政府的议题属性反映出鲜明的时代性

美国智库和政府关注的涉华议题一定程度上反映出鲜明的时代性特征。一方面，智库和政府关注的涉华议题都以中美贸易战或朝核危机为轴心向四周扩散，其他边缘属性则紧紧围绕着核心属性，突显出核心属性的重要性；另一方面，一些历史性的遗留问题，如气候问题、南海争端、中国的政治生态等议题也偶尔被提及，这些议题曾经也是美国智库、政府相当关心的涉华问题，如南海仲裁案、中共党代会等事件。但是，这些议题与美国当下最大的政治需求和利益诉求存在偏差，故退居次要地位。一旦中美关系的现状有所变化，美国智库和政府很可能将那些边缘议题再次提上主要议程，谴责中国所谓的“大国主义”“威权政治”，以促进美国政府所宣扬的“民主”“自由”的意识形态在世界范围建立合法性。

因此，美国智库和政府关注的涉华议题属性密切相连，核心属性和边缘属性是一种阶段性转换的关系，“你方唱罢我登场”，它们随着国际局势和中美双方势力的变化而发生变化。更值得注意的是，美国智库非常善于将一系列涉华议题属性相互联系，构建出与美国政治利益紧密关联的涉华框架，以此来迎合或影响，进而试图改变美国政府的涉华决策。

但是，从智库的发展历程和影响政府议程的主要方式来看，不论是议题聚焦的异质性，还是二者倾向于建构不同的中国形象，都体现出一个共同的问题：智库和政府在对华立场上的聚合和议题焦点上的偏离。智库对政府议程的影响归根到底是一种制度化和机构化的政治参与，但特朗普执掌白宫办公室后，由于新总统的不按常理出牌，也有声音认为这种制度化和机构化的影响路径已经逐渐失去效力，当下的美国政治参与环境呈现出一种“去机构化”的态势，政府议程的构建融入了越来越多的复杂因素。那么，这种“聚合与偏离”的矛盾态势，是否与这种现象有关联，智库的议程设置能力是否会被削弱，仍然需要长期的观察讨论。