随着经济全球化的深入发展，人类进入了全球性风险频发的阶段，灾难的不确定性在不断增强。我国所面临的风险具有涉及领域多、发生频次高、影响规模大等特点，防灾减灾救灾的形势不容乐观。2018年3月十三届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》和中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，中国应急管理体制改革拉开了序幕。成立应急管理部是我国应急管理理念、体制、机制全方位的重大创新，标志着中国应急管理进入了一个新时代。

新组建的应急管理部被赋予了“防范化解重特大安全风险的主管部门，健全公共安全体系的牵头部门，整合优化应急力量和资源的组织部门，推动形成中国特色应急管理体制的支撑部门”等四部门的职责定位；明确了“推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”的建设目标，承担着提高国家应急管理水平、提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定的重大任务。完成上述目标和职能的根本要求是强化应急管理的综合协调，它是应急管理旧体制的痛点，也是应急管理新体制的难点，更是应急管理新体制最重要的着力点。

应急管理综合协调是将政府各个相关部门、社会可动员和支配的相关资源纳入一个统一的指挥调度系统，以有效利用各种资源实现共同预期目标的活动。加强应急管理综合协调工作，是当前世界各国应急管理工作的共同要求和重要趋势。尤其是在气候变化、恐怖主义、跨国犯罪、传染性疾病、重大自然灾害和重大生产安全事故等跨国界、跨区域、跨部门、跨行业等突发事件的频发，更显其之重要。事实证明，应急管理综合协调工作是一件十分复杂，但又必须做好的事情。

应急管理旧体制在协调方面存在的痛点

现代应急管理最大的特征是整合性，即要求具有强大的统筹协调能力。抢险救灾是一个多元主体协同应对的过程。在这一过程中，必须建立一个统一指挥、高效运转的协调联动机制，处理好不同层级、部门、地区、行业以及不同系统之间的关系，以降低应急成本，提高管理效益。要求以法律法规以及组织内部的规章制度为保障，调整与配置不同层级政府间、政府与各职能部门间、政府与社会之间的职能和岗位责权，优化各构成要素之间的联系和作用。一个有效的应急管理协调机制可将应急管理体系中的行政系统、信息系统、物资保障系统、咨询系统及评估和反馈系统有机地结合在一起，各系统充分发挥各自的功能。

（一）沟通协调成本高，“碎片化”问题突出

在应急管理部组建之前，我国地区间、军地间、行业间以及部门间的应急协调呈“碎片化”零散状态。区域间应急联动不足，军地间应急协作不够，行业间对等合作薄弱，政府部门间的无等级协调常因“共赢性”的问题解决不好而影响协调。虽然我国通过设立议事协调机构、部际联席会议、政应急管理办事机构等各种方式，努力解决存在的协调障碍，但协调联动机构数量不多，质量不高，覆盖面不广，难以建立起相互信任、密切合作的协调机制。如，单灾种、条块化的应急管理体制，形成了条线过多，划分过细的格局。应急管理相关职责分散在不同的政府职能部门，在应对重大突发公共事件时，往往出现多种弊端，如应急救援队伍参差不齐；救援物资重复配置；部门之间各自为政，缺乏协作。甚至为了部门利益，出现“有组织的不负责任”的现象，相互间的协调合作往往变成问责时的相互推诿。然而，由于应急管理协作制度的缺失，难以对部门间的不合作行为作有效的监督和问责处置。

现实留给人们一个突出的问题就是，应急管理，谁来协调？如何协调？既定应急管理体制的先天不足，导致了协调成本高，效果差。

（二）应急管理法制建设滞后，应急协调的制度化规定不足

制度是应急管理协调的刚性需求，是协调行为的法律依据。我国第一部应急管理法律《突发事件应对法》对协调联动作了原则性的规定，国家层面上缺乏对多地区、多部门、多机构、多主体等进行应急协调的规范性文件或标准。而其他应急管理法律法规大都由各个部门从自身角度出发针对特定灾害而制定，存在诸如多头管理、职责模糊、交叉重叠、衔接不畅等问题。国外卓有成效的应急管理协调联动案例已充分证明，只有建立起系统化的应急管理法律法规体系，才能提升应急管理协调联动能力，保证协调效果。

（三）应急物资多头储备，整合难，调配难

应急物资资源的储备、调度和分配是应急处置过程中所必需的保障性条件。由于条块分割而形成的碎片化管理，使许多应急部门都储备了一定种类和数量的应急救灾物资，但彼此之间却难以共享共用。应急资源储备地的分布、储备物质种类的配置以及物资调度分配的权限和方式没有严格的制度规定，没有科学的管理机制，多头储备、多头调度，造成了应急物资资源的整合能力不足，调配难度加大。

（四）应急信息沟通不畅，信息共享机制缺失，应急管理协调联动的有效性受制

突发公共事件的相关信息是人们参与应急救援的认知与行为相互转化的源头与基础，也是确保整个应急管理过程中协调行为持续有效进行的关键。只有信息共享，才能保证决策者对突发事件的正确研判和最终决策。

由于应急管理涉及众多部门，各部门均有各自的信息采集渠道和传递体系，却没有形成信息共享网络。部门间、区域间以及社会、企业和政府间的信息不共享，不互动。国家层面上的应急管理体系缺乏专业化、系统化的信息平台，没有法定的技术规范，没有统一的数据标准及交换格式，也没有制度化的信息交流与情报合作规定，“信息孤岛”现象较为突出。信息缺失、信息失真、信息片面、信息冲突等情况时有发生，往往造成应急资源的浪费、决策的延误和行动的滞后。

应急管理新体制在协调方面遇到的难点

目前我国已进入风险社会，各级、各类突发事件不断发生。重大突发事件具有极强的复杂性、关联性和耦合性，常常突破既有的地理边界和行政管理边界。加强协调，是做好应急管理工作的核心要求，也是我国应急管理新体制面临的重大挑战。

上述细节例证固然反映了史诗所受的佛教影响，然而这些例子在贯穿整部史诗的宗教思想中不能说占据了“主导”地位，占“主导”地位的，是与重大情节密切相关的。

（一）整合幅度大，涉及部门广，协调难度系数大

我国新的应急管理体系将国家安监总局的职责和国务院办公厅、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国地震局、国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的防灾减灾救灾的职责统一整合，组建应急管理部。这是一个重大的机构改革，围绕如何“提升应急管理能力和效率”开展协调工作，难度在于：（1）被合并部门的人事变动、职位升迁、岗位调整等涉及多方利益，难免使部分人产生心理上的抵触和行为上的不配合;（2）各个部门大都有独立的法律规范以及众多的规章制度和标准体系，都有既定的工作运行机制、应急指挥体系，甚至有着不同的组织文化和话语体系，尤其是在转隶前的公安消防和武警森林部队，这些都给应急协调增大了难度。

（二）应急管理职能部门牵头横向协调其他同级部门的权威性不足

根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，新组建的应急管理部被赋予了对自然灾害和事故灾难这两大类突发事件的统筹管理职责以及对公共卫生事件、社会安全事件等其他突发事件的协同应对职责。国务委员王勇在“关于国务院机构改革方案的说明”中指出，应急管理部要“明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制”。应急管理部虽然整合了11个部门的13项职能和5个应急指挥协调机构，应该属于一个强力的、实体的专职应急管理组织，但仍是一个部级单位。在目前我国科层制的体系中，机构级别和领导权威仍具重要作用。如果没有相关法律法规和制度化授权，又没有政府高级别行政首长牵头组织，要进行部级之间的横向综合协调，难度可想而知。

（三）跨界性危机事件发生的责任归属模糊

随着社会系统复杂性、系统性、开放性日益增加，当前世界各国面临危机的跨界属性也变得日趋突出。跨界性危机影响多个地区，波及各个政策领域，破坏多种关键基础设施的功能，而且还会快速地升级和衍生出其他危机。在我国，目前最典型的、最常见的且一直没有得到很好解决的跨界危机常发生在我国多省交界的区域。例如，苏鲁豫皖交界区，为我国人口最多的多省交界区域之一。那里远离行政中心，各行政区之间各自为政，以邻为壑，地方保护主义与不正当争利避害行为盛行。传统的以职能部门为依托的“分类管理、分级负责和属地管理”模式加大了交界区公共危机治理难度，政府组织之间缺乏协调与合作，“碎片化”现象十分突出。该区域长期以来环境污染严重、矿难频发、群体事件、大规模械斗不断。

跨界危机发生后，难点之一是危机现场谁牵头负责、指挥和协调？危机现场信息比较模糊，管理边界不太清晰，事故级别难以界定，利益博弈时刻都在进行。由于缺乏中央与地方权责关系的制度化规定，缺乏跨域性危机事件的协调机制，导致由哪个层级的政府牵头处理、负责指挥和承担协调成为难题。难点之二是“分级负责、属地管理为主”的规定所确定的地方负责人指挥权与到达事故现场的最高级别领导的指挥权发生冲突。难点三是跨界危机事件的相关方之间存在的利益关系影响危机事件的处理。由于跨界危机事件处理缺乏制度性的规定，模糊的、非制度化的权责划分往往使得危机相关方之间存在隔阂，导致分工难、统一指挥难、协调联动难。

应急管理新体制在协调方面应落实的着力点

（一）内部整合统一，外部协调合作，构建专业、高效的应急管理体系

我国十九届三中全会提出，党和国家机构改革要坚持优化协同高效的原则。优化是机构和职能的优化，协同是以优化为基础的机构之间的配合联动，优化和协同的指向是高效。如何内部优化，外部协同，高效运行是应急管理新体制必须重点解决的关键问题。

对内要加快处理和理顺各主体机构、人员间的关系和职责，整合资源并实现应急救援力量互补。要按风险管理、预防准备、监测预警、救援处置的思路优化内设机构，防止机构设置交叉重叠；要以应急管理的终极目标为指引，消除原有部门既往工作思维惯性，运用内设制度和政策的约束与激励作用，并通过构建新的组织文化作为部门协同的黏合剂来达到目标统一、步调一致、配合默契的协同效果。

对外要强化与防灾减灾救灾相关部委的协调联动，既要弥补原有协调性不足的问题，又要尽快发挥应急管理机构协调职能的作用。应急管理体制改革后，如何对可能发生的各类突发事件进行外部协调仍是一个亟待解决的问题。根据我国突发事件的分类和《深化党和国家机关改革方案》，应急管理部、卫生健康委员会与公安部分别成为我国应对灾害（自然灾害和事故灾害）、卫生事件与社会安全事件的三大主责部门，其中，应急管理部是应急管理协调的牵头单位。

应急管理部首先应与卫生、公安两大主责部门保持常态、高效的密切联系，便于突发事件发生时的共同发力和协同应对。其次，必须与灾害事故应急救援关系密切的相关部委单位，譬如发改委、环保、交通、气象、水利、林草、自然资源以及粮食和物资储备等部门建立紧密的灾害应急响应、协同配合的伙伴关系。再次，应急管理部还应协调统筹应急管理过程中的军队与地方的关系、政府与其他非政府主体的关系等等。要在国家应急体制框架下建立常态化和标准化的协调沟通机制，并且定期开展交流、培训和演练等形式的活动，以增进彼此间的了解，有助于建立相互间良好的信任关系，系统地强化部门之间的协调联动，提高应急联合体的整体应急救援能力。

（二）统筹制定、修订应急管理相关法律法规和应急协同策略，构建应急管理法律法规体系

建议制定一部《应急管理法》作为应急管理领域的主干法和综合法。

建议修订《突发事件应对法》。一是明确参与突发事件应对过程中各机构单位的职责，如应急管理部与其他部委、中央与地方、军队间、行政机构与社会组织之间的职责边界；二是规定多元主体参与应急管理活动的权利、责任和义务；三是规范应急管理运行程序；四是明确不同等级灾害时的应急措施、应急征用、应急补偿等内容；五是细化应急预案、应急物资管理、应急能力建设、应急管理执法、应急救援、援助补偿以及灾后恢复等法规要求。

要建立应急管理综合协调方面的法律法规和标准。要明确跨部门协调的主体、层级、程序、方式和手段以及协调的适用范围、资金保障、责任落实和问责机制等。要构建跨界性应急协同的策略和方案，形成我国多层次、多方位、多领域的应急协作网络，把我国应急管理协作逐步纳入制度化、规范化和程序化的轨道。国外很多国家都制定了相应的应急协作法规和规范，尤其是美国的《州际应急管理互助协议》（EMAC）以法律形式构建了一种跨州区域应急管理协作制度框架，很值得借鉴。

要建立通用的标准化应急指挥机制。借鉴发达国家标准化、模块化的应急指挥组织体系思路，尽快出台我国关于应急指挥组织体系的综合性规范和标准。要明确从后方行政指挥（部）到现场指挥（部）各工作组、各人员的角色定位、职责权限、工作流程以及资源获取途径，制定相关的信息报告标准化制度。

（三）建立完善的情报信息沟通机制，搭建反应灵敏的应急管理信息平台

一是构建应急信息管理系统。要充分利用现代信息网络技术手段，融合各种科学的方法，建立集信息收集、加工、分析、存储、传输、利用于一体的应急信息管理系统，该系统由网络通讯、地理信息、应急联动、专题应急和决策支持等五大平台构成。

二是建立突发事件预测系统。要广泛收集储备各种信息资料，包括采集已发生的突发事件等历史数据资料，建立完备的数据库。采用科学的技术手段对预测系统进行规划和设计。借助该系统预测突发事件发生的可能性和可能的灾害后果，提升对突发事件的预防能力。

三是加强对应急管理信息的发布控制。在组织协调中，信息的协调作用不可小觑。必须建立严格的应急信息发布制度，完善各种公共信息披露机制，加强对信息发布的监控。要充分尊重公众的信息权，向社会提供及时可靠的公共信息，提升协调沟通效果，保障社会稳定。

（四）激发应急管理协调的潜能，寻求应急协调管理的长效机制

应急管理部的成立，已表明我国应急管理体系的调整已告一段落。然而，组织结构的调整并不能说明应急管理的协同目标就能充分实现，组织文化、个体的价值观、信任度以及风险意识等文化要素对应急管理协调有着重要的作用。

文化就像一个人的灵魂，优秀的文化是一种无形的约束力。随着时间的推移，它会内化为人的一种较为稳定的属性，并外在地对人自身的各种行为起到持续的影响甚至决定性的作用，成为人的一种表征。应急管理需要有其自身的文化，应急管理文化是指社会成员（组织和个体）所共有的对于公共危机的防范意识、参与意识、危机防范能力及在危机中体现出来的思维方式和行为方式，是增强危机管理内聚力、创造力和持久力的各种精神因素、信念因素、心理因素和职能因素的总和。应急管理文化源于灾害文化却又高于灾害文化。它不仅强调个体的风险防范意识和知识，自救互救意识，更强调机构、群体的协同合作意识。应急协调沟通不仅是管理组织的功能，也是应急管理文化建设的一项重要内容。应急协同合作文化包括各群体追求防灾减灾救灾，共建和谐社会共同目标的承诺；推进协同合作所具有的价值观、必要性和合法性的积极信念；对他人意愿和能力的合理期望；对协同合作伙伴的信任以及每一个团体成员的责任意识、主体意识等等。

我国传统文化源远流长，其中的灾害救助文化长存于民间社会。“居安思危，思则有备，有备无患”的风险防范理念、“一方有难，八方支援”的协同合作救助意识，为今日的应急管理协调制度提供了坚实的社会运行基础。因此，要从战略高度出发，培育应急管理文化，完善协同合作文化，把注重社会日常活动过程作为建设积极的社会应急管理文化的有效路径，使应急管理的协同合作文化成为应急管理协调的利器。