马伶俐

摘 要：近年来，我国在扶贫方面已取得了一定的成效，2019年贫困率下降至0.6%，但因病致贫、返贫率却有所提高，存在医疗资源供给不足、医疗保障机制不完善、救助体系单一、扶贫动态信息管理不完善等问题，贫困人口的健康难以保障，医疗需求得不到充分满足。因此，需要增加医疗资源供应，提升当地医疗水平;完善医疗保障体系;构建多种医疗救助体系，从多方面完善健康扶贫机制，为贫困户提供多重保障，打好脱贫攻坚战。

关键词：健康扶贫;因病致贫返贫;医疗保障

中图分类号 F323文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）19-0013-03

A Study on the Present Situation of Medical Security for Poor Families Due to Illness in the Context of Health Poverty Alleviation

—— Taking Yingdong District of Anhui Province as an Example

MA Lingli

（College of Humanities and Social Sciences，Anhui Agricultural University，Hefei 230031，China）

Absrtact：In recent years，China has made some achievements in poverty alleviation，and the poverty rate has dropped to 0.6% in 2019，but the rate of poverty and return to poverty due to illness has improved，and the health of the disadvantaged groups in the face of disease is not fully guaranteed. Under the problems of insufficient supply of medical resources，imperfect medical security mechanism，single relief system and imperfect dynamic information management of poverty alleviation，the health of the poor population can not be guaranteed，and the medical needs can not be fully met. Therefore，it is necessary to increase the supply of medical resources，improve the local medical level，perfect the medical security system，and construct a variety of medical assistance systems. Improve the mechanism of health poverty alleviation from all aspects，and raise funds for poor householdsFor multiple guarantees，a good fight against poverty.

Key words：Health poverty alleviation;Return to poverty due to illness;Medical security

中國改革开放40多年来，国家致力于扶贫工作，把降低贫困发生率，增加居民的收入，提高居民的生活水平放在首位。近年来，扶贫工作取得了明显成效，1978—2019年，贫困发生率从97.5%下降到0.6%，这对于世界减贫工作是重大的贡献。2020年是决胜的一年，不但要做到全面脱贫，还要做到稳定脱贫，防止返贫。从致贫原因的结构可以发现，因生病导致贫困的所占比例较高;相关数据表明，农村贫困人口中因病致贫的大约为44%。脱贫攻坚工作的逐渐深入推进，也使得贫困人口数逐年降低，但生病导致贫困的比例却在逐年升高。健康扶贫是脱贫工作的重要组成部分，对于颍东区扶贫工作来说是重点、难点，当地政府投入了大量人力、财力攻克这一难题。

近年来，精准扶贫是国家头等大事，国务院颁布了相关的健康扶贫政策，随着政策的实施，健康扶贫也成为了学者们研究的重点。关于健康扶贫的内涵，学术界还未达成共识。冯莉筠等认为，健康扶贫包含多重含义，包括以下几点：加大卫生资源投入;建立医疗保障机制;开展有关教育和促进健康的工作;树立以预防为主的疾病防控机制[1]。蔡进华等认为，健康扶贫应该以预防为主，采取科学的方法减少或消除病因，达到因病致贫返贫概率降低的效果[2]。在健康扶贫实施的过程中也会有很多问题和挑战，王琳指出一些目前我国精准扶贫存在的问题，如制度缺位、制度错位和制度无序，同时也提出了相应的建议[3]。侯慧丽认为，健康扶贫实施过程中忽视了贫困地区医疗能力和疾病预防能力的建设;缺乏对贫困户医疗保障制度的可持续性设计，应该重视公共卫生服务能力的建设，探索新的可持续性的健康扶贫体系[4]。汪三贵等认为部分贫困地区有健康扶贫目标理念不准、医疗保障水平过高、政策利用率不高、部门机构衔接机制不够完美等问题[5]。陈楚等对后期扶贫提出了以下一些建议，以“大健康”为引导、“大数据”为指导、“小人群”为抓手，同贫困地区元文化对接，使健康扶贫效率大幅提升[6]。

目前，国内关于健康扶贫的研究较多，主要集中在健康扶贫的概念、内涵、作用以及健康扶贫实施的问题和对策上。本研究以阜阳市颍泉区为例，分析健康扶贫背景下颍泉区的医疗保障现状，以及贫困户在享受健康扶贫过程中的问题，并提出了相应的对策建议。

1 颍东区医疗保障现状

颍东区是国家贫困县，与巢湖市形成定点帮扶。随着精准扶贫战略的提出和全面小康社会的到来，颍东区相关扶贫工作取得了明显效果。2014—2019年间，颖东区脱贫人数达到102129人，贫困人口降低至1540人，贫困发生率降低至0.29%[7]。经过多年努力，颍东区贫困发生率显著降低，但仍存在很多农户因病致贫或已脱贫农户因病返贫、因家庭主要劳动力病故返贫等问题。

1.1 基本医疗保险参保情况 颍东区在安徽北部，属于阜阳市东，区域面积685km2，户籍人口66.6万人（2019年末），其中农村人口53.6万人。2019年，颍东区基本医疗保险有59.13万人参保，参保率达103.87%。

1.2 医疗卫生机构基本情况 颍东区健全了三级医疗服务网络，从区到乡在到村，基本医疗覆盖了全区人民。全区共有4家二级医院，9家乡镇卫生院，3家社区卫生服务中心，103家村卫生室;2014—2019年，实有床位从2357增加到3159，达5.48张/每1000人口;卫生技术人员有4037人，其中执业（助理）医师有1175人，注册护士有1379人，乡镇卫生院现有专业技术人员有518名，村卫生室现有执业（助理）医师有147人、乡村医生有260人、其他技术人员有95人。

1.3 贫困人口医疗保障体系 颍东区健康扶贫政策落实十分到位，建立了较为完善的医疗保障体系。建档立卡户除了享有省里的“351”和“180”政策，还有可享受代缴医疗保险、大病保险、医疗救助和“一站式”结算等优惠政策。在出台的《颍东区城乡医疗救助实施办法》（2018年）中，明确了救助对象、范围、标准、方式等。第一，扩大了救助对象的范围，将建档立卡贫困户、孤儿、低收入老年人、因病致贫家庭重病患者等都纳入了救助范围内。第二，明确了救助范围。对建档立卡户和特殊困难人群实施重特大疾病或重症慢性病医疗救助，并不设病种限制，同时提高了大病救助报销比例。第三，落实救助标准。明确落实了救助資金、救助比例、救助程序。对建档立卡户医疗救助不设医疗救助起付线，并且符合条件者可享受“一站式”结算。健康脱贫兜底“351”和“180”政策都是安徽省针对建档立卡户实施的专项政策，目的提高报销比例，降低建档立卡户看病就医的自费费用。

2 颍东区医疗保障存在的问题

2.1 医疗保障资源供给不足 自改革开放以来，我国医疗资源都优先向北上广等发达地区倾斜，颍东区属于我国中部，发展也因此相对落后，该区医疗卫生水平比全国平均水平低。医院数量在该区域内比全国县（区）域平均数量（343.60家）低，区域内每1000人口床位数量（5.48张）刚刚达到全国平均水平，区域内每1000人口技术人员数量（6.06）低于全国平均水平（6.12人），并且相关技术人员的学历和职位也较低。随着人口老龄化进程日益加快以及疾病风险的增长，目前颍东区的医疗卫生资源很难满足人们所需。医疗资源水平毫无疑问和贫困人口的健康息息相关，若医疗卫生水平低，健康扶贫的实施效果势必会受到影响。

2.2 医疗保障机制不够完善 国家通过“三定原则”，严格的控制目录外和医疗费用，原则上要求将目录外费用控制在10%以内，其目的是降低贫困户看病负担，使医疗报销达到最好的报销效果。笔者在颍东区实地调查过程中发现，部分贫困户患者由于医保目录内药物无法满足其个体疾病需求，导致需要接受医保目录外药物，从而导致医保目录外费用超过10%。在连续几年内颍东区医疗保险的参保率超过100%，基本达到全面覆盖贫困人口，但是其对于大病病种保障制度来说仍是不健全的，其区域医院医疗资源有限，部分患大病贫困户需跨省治疗，无法享受省内医疗政策的叠加优惠，最终导致自费比例高于其家庭支付能力，出现因病致贫或返贫现象。在访问的841户中，患大病的建档立卡户有69户，报销后自费费用≤1000元的有18户（占比26.08%），而≥10000元的有21户（占比30.43%），其中有2户贫困户自费费用达到100000元。有2户家庭都是劳动力患大病而致贫，家庭劳动力的缺失断掉了家庭经济来源，同时患病需要有人照顾，让照顾着退为半劳动力，进一步影响了家庭的经济收入。患大病会让一个本来富余的家庭变得贫困，陷入贫困的恶性循环圈，且很难摆脱贫困。

2.3 医疗保障救助体系单一，资金供给后力不足 由于目前的健康扶贫工作基本由政府单方面开展，随着健康扶贫的深入，救助体系单一、扶贫资金捉襟见肘的问题逐渐显现。目前，我国健康扶贫工作主要是由政府开展，政府也提供相应的基本医疗保障、医疗救助、大病保险。医疗保障体系较为单一，资金来源主要依靠国家和地方的扶贫专项资金。随着新医保改革的推进和健康扶贫政策的落实，建档立卡贫困户享受了政策优惠，医疗资金的压力也随之增加。在全国各地陆续出现了骗保、过度消费医疗资源的现象，进一步减弱了医疗基金兜底保障的能力。而且医疗基金是政府为全国人民提供的，健康扶贫政策向建卡立卡户的政策倾斜，容易引起一般农户的不满。同时，过度依赖政策也会降低建档立卡户农民的脱贫意愿，减少其内生动力，影响了贫困户的顺利脱贫。医疗体系的单一和救助资金的匮乏限制了贫困地区医疗保障体系的可持续发展。

2.4 健康扶贫动态信息管理不够完善 截至目前，我国不仅建立了健康扶贫工作的动态管理机制，该机制还在扶贫工作中发挥了效用。但在调查的过程中，笔者发现，其动态信息的更新不够及时，信息不够准确。有的因病致贫和因病返贫的建档立卡贫困户在1年内家庭条件发生了巨大变化，系统中的扶贫信息往往不能做到及时对此类贫困户销户或者新增。同时，健康扶贫工作的推进涉及诸多工作部门，如地区扶贫办、地区医保部门、地区医院等，而这些部门的信息并未完全实现共享，使得建档立卡贫困户资料收集不齐全，很多外出务工人员联系不上。相关政策的宣传、掌握力度不够，增加了贫困户的识别难度，导致统计工作量加大，影响了统计数据的准确性，导致贫困患者无法享受有关优惠政策。

3 对策建议

3.1 增加医疗资源供给，提升当地医疗水平 贫困地区医疗资源由于当地财政和资源等原因在设备、人才和服务等方面较为匮乏，中央政府和一对一帮扶点可加大对贫困地区医疗资源的帮扶，推动医疗卫生工作下沉，完善贫困地区的基本医疗卫生体系。同时，在已有资源的基础上，优化医疗资源配置，实行分级诊疗模式，提高医疗卫生资源的利用率。靠人不如靠己，在寻求外部帮助的同时，贫困地区内部也要实现自主成长。加强医务人员的交流和支援，可以定期让基层医疗人员去区域医院进修，让区域医务人员去基层医院指导工作;完善绩效考核制度，提高医务人员薪资待遇，避免人才流失;重视人才培养，加强建设医疗人才队伍，与高校签订人才协议。

3.2 完善医疗保障体系 在健康扶贫中，医疗保障对贫困人口来说是最基本的保障，在医疗保障覆盖面保证不缩小的前提下，加深医疗保障程度，增加特殊病种类型，扩大医保药品目录，同时适当地随着实际情况来调整报销比例。医院也加强自身管理，规范医务人员诊疗时的行为，严格按照要求执行自费药物，能充分保障患者对医保目录外药品的自主选择权。将原有的贫困户根据贫困程度再次进行区分管理，增加及其贫困农户的资金和报销比例，根据实际情况给予不同的照顾。同时，增加基本医疗保险的种类，如意外险、长期照护保险等。各方联动，全面保障，为患有大病和突发意外而丧失劳动能力的贫困户提供更加全面的保障，做到真正“精准”。

3.3 构建多元化医疗保障救助体系 健康扶贫攻坚工作任务艰巨，深度贫困的贫困户仅仅依靠政府的力量无法全部确保扶贫到位，政府应尽快建立多元化的救助体系，在现有医疗保障得到完善的基础上，应充分发挥商业保险的作用，引导企业和社会力量到健康扶贫的工作中来，构建政府和社会的多元救助体系。我国基本医疗保险的覆盖率广，参保率高，但由于我国人口基数大，财政资源有限，基本医疗保险只能为人们提供基本保障，发挥着兜底的作用。随着患病风险的增加和人们对健康需求的提高，在未来，医疗保险肯定会发挥重要的作用。建档立卡贫困户因经济收入过低，且健康意识较为薄弱，一旦患病无法承担高额的医疗费用，因而政府应该与保险公司建立合作关系，为建档立卡户制定专门的医疗保障方案，同时为其购买商业保险而投入资金。与此同时，政府也可以大力号召企业、社会组织积极参与健康扶贫，通过建立专项基金、构建媒体网络平台等为患重特大病的贫困户提供针对性帮助，形成基本医疗保障为主，商业保险、社会救助为辅的健康扶贫长效机制。

3.4 提高动态扶贫信息管理水平 加快建立相关部门之间的信息共享平台，运用云平台和大数据分析等现代化技术动态更新贫困人口数据信息，便于建档立卡户更好地享受政策信息。同时，实行网络化审核办理，缩短救助的时限，提高其效率。为建档立卡户办理就医证，一人一证，外地就医时也能很好的享受政策。各地政府和机构之间加强联系，实现数据共享，方便建档立卡户外地就医。同时，利用好大数据，跟踪了解贫困人口的疾病分布，及时更新动态管理，有针对性地为建档立卡户提供服务，降低因病致贫率和返贫率。

参考文献

[1]费文清.“健康扶贫”的政策困境与优化——以江西省为例[J].中国经贸导刊（中），2020（05）：138-139.

[2]蔡进华，王富珍，高胜利.基于疾病预防视角对医疗扶贫的思考[J].中国健康教育，2017，33（05）：477-479.

[3]王琳.制度供给视角下的健康精准扶贫研究[J].卫生经济研究，2019，36（11）：6-9.

[4]侯慧丽.健康扶贫的实践与对策[J].中国国情国力，2019（05）：55-56.

[5]汪三贵，刘明月.健康扶贫的作用机制、实施困境与政策选择[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2019，40（03）：82-91.

[6]陈楚，潘杰.健康扶贫机制与政策探讨[J].卫生经济研究，2018（04）：23-25，30.

[7]阜阳市颍东区人民政府.颍东概述[DB/OL].[2020-04-30].http：//www.yd.gov.cn/content/detail/5cf8bc7dff7e97.

（責编：张宏民）