四、统筹发展职业学校教育和职业培训

《改革方案》提出， “统筹发展职业学校教育和职业培训”，是构建产业工人技能形成体系的必然要求。这是总结改革开放以来职业教育和职业培训的实践经验，针对两大领域存在的突出问题，坚持问题导向制定的重大改革举措。它旨在改革完善技能形成的体制机制，推进现代职业教育体系和劳动者终身职业培训体系建设，实现技能形成体系的统筹规划、科学分工、开放融合、协同发展，提高技能供给效能，全面提高产业工人队伍技能素质。

（一）职业教育和职业培训存在的问题及原因分析

近年来，我国职业学校教育和职业培训事业都取得了快速发展，为提高劳动者素质、推动经济社会发展和促进就业作出了重要贡献。但也要看到，职业教育和职业培训两大体系都还不能充分满足加快转方式、调结构、促升级的技能需求。其中一个重要原因是，有关部门职能转变不够，管理体制不顺畅，存在部门职责既交叉又分散，政策既脱节又重叠，协调机制不力，主管教育的又管培训、主管培训的又办教育，学历与非学历教育不能互通、学历证书与职业资格证书互相不认等因素，导致企业主体责任调动不够、社会资源整合不够，全社会技能供给效能整体不高。

产生这些问题在于对职业教育与职业培训的概念理解存在分歧，认识还不统一。有的认为，职业教育包含了职业培训，要一管到底；有的认为，职业教育特指职业学校教育，两者应该平行并举。在运行中，建设现代职业教育体系与构建终身培训体系，发展继续教育、终生学习与终身培训，推进新型学徒制与推行现代学徒制，发展职业教育与发展技工教育等，依然存在新概念多、近似度高和事权边界模糊不清、管理职责交叉等问题。这些都充分表明，技能形成体系还存在一定体制机制障碍。

（二）职业教育和职业培训应该平行并举、协同发展

1996年9月1日起施行的 《中华人民共和国职业教育法》规定： “国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作”； “建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系”。从现实来看，对相关表述的理解和实施存在差异，问题焦点在于 “职业教育”是 “职业学校教育”的简称，还是 “职业教育体系”的简称； “职业教育工作”与 “职业培训工作”是一项工作，还是都属于 “职业教育工作”范畴。对此，需要从大局出发，以产业工人发展为本，正确理解相关表述、达成共识，厘清概念、分清职责。

在 《改革方案》里， “职业教育”和 “职业培训”是两个独立概念。 “职业教育”是 “职业学校教育”或 “职业技能教育”的简称，专指学校方式提供的职业教育，主要教育对象是学生。“职业培训”是 “职业技能培训”的简称，是各主体各层次各类型技能培训的总称，培训对象是就业后的劳动者。职业院校可以从事职业培训，甚至依托现有资源优势可以发展成为职业技能培训的主要供给者，不论是否属于学历教育、是否进行实训，依然是学校教育范畴，培训对象只要进了学校大门，其身份就是学生，进了工厂大门，其身份才是工人。产业工人技能形成体系是一体化的，需要职业教育和职业培训平行并举、开放融合、协同发展。两者可以 “校门”或 “厂门”为边界，有关部门各管一边、统筹发展，形成技能有效供给的强大合力。

（三）职业学校教育和职业培训统筹发展要点

上学和就业是劳动者人生中必经的两个阶段，是技能形成的两道工序。个人操作技能的习得与更新，是学校学习训练与工作岗位实践积累两方面共同作用的结果。一般而言，职业学校教育主要提供的是通用技能或者可转移技能，特殊技能或者不可转移技能大多从岗位实践和技能提升培训获得。职业院校不再是获取知识技能的唯一场所，职前学习也不再是技能培养的唯一模式。联合国教科文组织有一些专家做了大致分析和统计，人一生所获得的知识和技能，其中有80%是在离开学校教育以后，是在他的生活生产实践中掌握和积累的。 《改革方案》根据技能形成的一般规律和国际惯例准确定义概念，界定边界、厘清责任、明确分工，提出统筹发展的主体思路，促进学历与非学历教育纵向衔接连通、横向互通互认，探索建立个人学习账号和学分积累与转换制度，搭建产业工人教育培训 “立交桥”。

现代工业化进程表明，工具和生产方式不断革新，工作领域快速变化，产业结构调整等带来就业不稳定性，职业学校大多难以应对生产操作技能快速更新的形势，决定了一次职业学校教育无法满足一个人终身就业所需的知识与技能。由于职业学校无法提供真实的工作要素及岗位操作过程，因此培养合格技术工人显然不能单靠职业学校教育，企业进行的岗位技能培训对于技术工人的技能形成至关重要。德国的二元制技能培养模式和企业设立学徒培训车间的要义也在于此。《改革方案》由此提出，培养造就优秀技术工人，也就必须 “将终身学习贯穿产业工人职业生涯全过程”。内涵是指建立健全覆盖城乡全体劳动者，贯穿劳动者从学习到工作的各个阶段，适应劳动者多样化、差异化需求的终身职业培训体系。

《改革方案》提出，要 “统筹规范现代学徒制和企业新型学徒制，推行学徒制培训”。现代学徒制和企业新型学徒制都是在生产实践中培养高素质产业工人的重要途径，应做好两者的沟通和衔接。职业教育不同于普通教育，必须坚持以职业能力为标准，突出技能训练和动手能力培养。一方面，在职业学校教育中，要坚持校企合作、工学结合，强化教学、学习、实训相融合的教育教学活动。推行项目教学、案例教学、工作过程导向教学等教学模式。加大实习实训在教学中的比重，创新顶岗实习形式，强化以育人为目标的实习实训考核评价。健全学生实习和学徒培养劳动保障制度。积极推进学历证书和职业资格证书“双证书”制度。另一方面，在企业推行以 “招工即招生、入企即入校、企校双师联合培养”为主要内容的企业新型学徒制，进一步发挥企业的培训主体作用，通过校企合作等方式，组织有培训需求的企业技能岗位新招用人员和新转岗人员参加新型学徒培训，探索企业职工培训新模式，完善政策措施和培训服务体系，加快企业后备技能人才的培养。鼓励名师带高徒，企业应选派优秀的技能人才担任师傅，与学徒签订培训协议，明确培养目标、培训内容与期限、考核办法、学徒工资和师徒津贴等内容。

《改革方案》提出，要 “建立覆盖广泛、形式多样、运作规范，行业、企业、院校、社会力量共同参与的职业教育培训体系”。产业工人技能形成不能仅仅依赖政府提供的职业学校教育，企业应当承担职业技能培训的主体责任，坚持完善企业职工全员培训制度，采取自办培训机构或与职业院校联合办学等方式，根据不同水平、不同年龄、不同性别产业工人多种多样的需求，开展订单式培训、定岗培训、定向培训，大力培养高技能人才，打造更多 “大国工匠”。

五、改进产业工人技能评价方式

技能评价方式和资格认证制度是技能形成体系的核心，包括职业技能等级设置、评价方式、资格认证、薪酬体系和集体协商等技能使用制度等。这些制度影响工人自我学习提高技能的意愿、企业投资技能培训的积极性，甚至影响整个技能形成体系的效能。长期以来，我国产业工人的技能水平主要依靠职业资格鉴定制度来评价。职业技能鉴定是通过政府认可的技能鉴定机构，依据国家的职业标准，对劳动者职业技能水平进行认证，颁发相应国家职业资格证书，其目的在于提高职工队伍素质，促进职工安全和劳动保护工作，提高企业管理水平和劳动效率，促进经济发展。实施职业资格证书制度以来，全国累计2亿人次参加职业技能鉴定，共有1.6亿人次取得职业资格证书。2016年，全国结业考试或鉴定合格总量为1370万人次，全年开展职业技能鉴定1755万人次，1446万人次取得职业资格证书。

（一）我国职业技能鉴定制度的历史沿革

我国职业技能鉴定工作已有很长的历史。工人技术等级标准始建于20世纪50年代初期，按不同行业和工种实行以八级制为主的多级考核，这就是人们至今还很怀念的八级工制度。考工升级制度的实行，对促进工人学习钻研技术和调动工人的生产劳动积极性，起到了积极作用。

党的十一届三中全会以后，全党工作重点转移到经济建设，提高劳动者素质成为一项战略任务。1979年，国家经委与国家劳动总局联合发出《关于进一步搞好技工培训工作的通知》，组织有关部门研究修订技术等级标准。1983年出台 《工人技术考核暂行条例》，恢复了考工升级制度。

为了提高工人的社会地位，保障和促进高级生产技术人才的培养，1987年国务院颁布 《关于实行技师聘任制的暂行规定》，劳动部于1990年印发 《关于高级技师评聘的实施意见》，国务院1990年颁布 《工人考核条例》，为劳动者拓宽了通过培训、考核而成才的渠道。同期修订国家工人技术等级标准，制定国家职业技能标准，八级制改为三级制，使之成为既与工资相联系又相对独立的标准体系。

随着社会主义市场经济体制的建立，根据培育劳动力市场的需要，1993年7月，劳动部颁发《职业技能鉴定规定》。1993年10月， 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，在我国实行学历文凭和职业资格两种证书制度。

我国职业技能鉴定制度沿革所经历的这4个阶段，由行政的政策、规定、法规，发展到国家《劳动法》的法律规定；考核鉴定的目的由单纯的强化企业内部劳动工资管理，发展到客观评价劳动者技能水平，为适应劳动力市场发展、劳动者择业和单位用人提供社会服务；考核的标准由依据工资等级对应的八级技术等级标准，发展成为一个独立的标准体系；考核的对象范围由企业学徒、工人扩展为全社会劳动者；考核管理体系，由企业内部组织管理发展到政府指导下的社会化管理体制。由此，我国建立起了职业资格证书制度的法律法规和工作体系。

（二）我国职业技能鉴定制度存在的问题

随着经济社会的发展变化，我国企业所有制成分呈现多样化，外资企业、合资企业、民营企业等非公有制企业逐渐成长为市场的主体，职工就业方式也发生变化，各类企业对职业资格证书的认识和要求大不一样，我国职业技能鉴定也出现了一些不适应形势发展的问题。

鉴定主体单一。当前我国职业技能鉴定的主体还是以政府为主，社会组织参与职业技能鉴定的深度和广度不足，作用未充分发挥，导致职业技能鉴定与企业需求脱节等问题。个别行业协会参与职业技能鉴定的部分工作，在职业标准研发上起到了一定咨询支持作用，但大部分协会的职业资格未纳入国家职业资格规划中，距离政府职业技能鉴定职能向行业协会等社会组织转移的目标要求有一定差距。

部分垄断行业存在职业资格证书壁垒。国家批准的行业职业技能鉴定，其职业标准题库开发和鉴定实施有一定的自主性，对推进企业的职工培训、促进职工职业技能水平和收入待遇的提高产生了积极作用。但他们大部分属于原政府部门或者改制的行业协会和国有大型企业，具有一定垄断性，运行机制存在公平性问题。

职业标准开发滞后。一是滞后于经济发展。国家组织的标准制定，受政府预算支出限制、政府工作机构、人员规模和现行制定流程限制，开发过程和标准题库的更新周期较长，跟不上新设备、新技术的使用要求。二是职业标准开发忽视地区性差异。由于职业标准的调查范围是全国范围，而我国地域广阔，各省区市的经济发展存在不均衡，其发展的重心和特点更是有着显著的差异。在某些职业标准的制定上，有的不能满足使用先进机器设备和先进工艺流程地区的要求，而对有些地区和产业则稍显过高。

（三）改进产业工人技能评价方式

《改革方案》明确提出了优化职业技能等级标准、完善职业技能等级认定政策、健全职业技能多元化评价方式、做好职业资格制度与职业技能等级制度的衔接、加强面向非公有制企业和小微企业的职业技能鉴定等一系列改革举措，具有现实针对性。

《改革方案》要求， “在政府指导下，由行业协会、龙头企业牵头开发职业标准和评价规范，完善职业技能等级认定政策”。这是充分考虑到了行业协会主要成员和行业龙头企业来自于行业，对整个行业的技术技能需求了解深入，由他们牵头开发职业标准和评价规范，一方面更加符合实际，另一方面，由于标准的开发关系行业发展前景和产业工人自身成长，有利于降低鉴定垄断造成的寻租风险。

《改革方案》借鉴产业工人技能评价的国际经验提出， “引导和支持企业、行业组织和社会组织自主开展技能评价”，倡导构建社会化职业技能鉴定、企业技能人才评价和院校职业资格认证相结合的技能人才多元评价机制，这对于发挥各鉴定主体的作用，从而科学准确评价产业工人技术技能等级具有重要意义。

《改革方案》突出强调， “做好职业资格制度与职业技能等级制度的衔接。加大对技术工人创新能力、现场解决问题能力和业绩贡献的评价比重”。这是破除束缚技术工人成长的体制机制障碍的重要举措，强调增加能力和业绩贡献的评价比重，充分体现了 “结合使用和培训考核，联系待遇和业绩贡献”原则，旨在引导广大产业工人学技术、练技能、比贡献，通过能力和业绩提高自身待遇。

《改革方案》着重强调对非公有制企业、小微企业的职业技能鉴定和对技能鉴定机构的监管。一方面，充分考虑了当前我国非公有制企业、小微企业蓬勃发展及对技能需求强烈的现实；另一方面，通过提高监管制度设计避免技能鉴定腐败问题，公平保障技术工人发展权益。