刘增合 《财政管控拯救不了晚清颓运》

在国运跌宕的晚清，财政管控是一个值得梳理和评骘的重大问题。同治朝以降，各省延续大规模战争时期形成的就地筹饷办法，形成了独立于中央财政之外的“隐匿财政”形态；庚子（1900）以后，基于新政所需和赔款催迫，外省纷纷形成典章规制之外各具特色的征税体系，中国21个行省俨然是21个“国”，主管皇室财政的总管内务府大臣屡屡违规借拨户部库银，更加剧了国家财政纷乱的程度。对此，同治中叶后，朝臣和疆吏都呼吁改革财政体制，但在改制理念和改革措施上存在重大差异，外省偏向于守护畛域利益，而枢臣则主张由中央掌控所有外销财源收支，因此逐渐形成内外隔阂、上下博弈这一积重难返的局面。

光绪宣统之交，整顿行省财政以建立预算制度的呼声高涨，主流舆论空前一致地支持钦派财政监理官赴各省清查财政。但晚清财政管控的理念和管控行动却最终失败。究其原因，是因为其中有着明显的制度性缺陷。在核查隐匿财源、裁撤各类财政局所等行动中，圣谕屡屡寄希望于督抚司道“不得狃于积习，敷衍塞责”，但问题是，中央掌控之外的地方财政形态已是客观事实，依凭传统的治理方式来管控整个官僚队伍已不具顺利操作的可能。其实，国家遭遇“千年变局”后，晚清政府大一统财政架构已出现紊乱，官员主体亦非道咸之前；更严峻的是，在太平天国运动后，地方利益和畛域意识陡然上升，出现了“上下博弈”牵制国家决策的新格局；清末政府实行集权措施，固拒外省督抚的合理献策，又频频酿成督抚联盟抗议，形成挟制清廷决断的分权格局。

总之，清廷实施财政管控的制度设计、运作执行和化解矛盾能力等，远逊于清前期，因此也不能达到拯救晚清颓运的目的。