刘国歌 胡学东

摘  要：打好污染防治攻坚战是改善环境民生的迫切需要和加强生态文明建设的当务之急。对污染防治专项资金进行绩效考核是全面实施预算绩效管理、强化污染防治责任的重要抓手。以“G省2016-2018年水污染防治资金”为例，第三方绩效评价结果显示，该项资金有效推进城镇污水处理设施及配套管网建设，在黑臭水体治理、饮用水源保护等方面取得了阶段性成效，但存在目标设置合理性不足、管理流程缺乏规范、监管机制不完善等问题，究其原因在于资源基础和地方财政能力有限，资金管理制度、部门协调机制不完善，责任机构不顺畅，等等。为此，应加强顶层设计，优化资金管理办法，强化绩效激励，促进资金绩效提升。

关键词：污染防治;财政专项资金;绩效评价;指标体系

中图分类号：F812.45     文献标识码：A

Abstract：Pollution control is not only an urgent need to improve the environment and people's livelihood，but also an urgent task to strengthen the construction of ecological civilization.We implemented an evaluation to the performance of 2016—2018 Guangdong provincial special funds for the “Water Pollution Control”. The results showed that the special fund for water pollution control could effectively promote the construction of municipal sewage treatment facilities and supporting pipe networks，improve water quality significantly，and lay the foundation for the next step of pollution prevention and control work.But there were also problems such as lack of rationality of goal setting，standardization of management process and need to perfect supervision mechanism.Therefore，we should strengthen the top-level design，optimize capital performance management and promote the improvement of fund performance.

Key words： Pollution control;Special fiscal funds;Performance evaluation;Evaluation index

一、评价说明

（一）问题的提出

改革开放以来，我国经济持续快速增长，而在社会进入深度转型期的背景下，空气污染、水体恶化等愈加严重的环境问题，与人民日益提升的生态环境需求之间的矛盾不断凸显。对此，2017年的“十九大”报告中，提出要坚决打好污染防治的攻坚战。2018年，中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》。

我国环保资金支出规模以每年28.26%的增长速度上升，“十二五”时期，我国环境保护投资总计4.17万亿元，比“十一五”时期增长92.8%。2019年财政部发布的《财政部关于下达2019年度水污染防治资金预算的通知》显示，190亿专项资金直接用于支持水污染防治和水生态环境保护。如此大规模的资金投入，在带来众多污染防治、环境治理项目的同时，也产生了资金管理使用问题。面对数值庞大的污染防治专项支出，如何保障其效率、效果，使之发挥真正的作用，亦成为政府、学界和社会公众共同关注的难题。因此，对污染防治专项资金进行绩效评价研究极具现实必要性。

（二）文献综述

关于财政支出绩效评价的研究，美、英等国起步较早，其评价旨在减轻政府预算压力，内容指向立项决策、经济效益等方面[1];部分欧洲国家则以外部压力为驱动因素，追求政府管理效率提升，设计内容广泛的层级指标体系[2]。随着我国财政由国家财政、公共财政转变为民生财政，国内相关研究，也从关注“投入—产出”效率逐步转向兼顾过程与结果导向。陈学安[3]认为评价指标构建原则应兼顾定量与定性、共性与特性相结合。申书海[4]提出兼顾目的性与系统性、全面性和精简性、科学性和可操作性的思路。丛树海[5]基于公共支出的特殊性构建指标体系。郑方辉等[6]对专项资金绩效评价的基本问题进行阐述。谢福泉等[7]、吴建南等[8]则运用项目后评价、逻辑模型等方法构建不同领域不同具体项目的绩效评价指标体系。

针对环境保护、污染防治专项资金绩效评价的研究，兴起于20世纪90年代的西方国家。研究围绕环保资金绩效评价对资源管理、环境保护的影响及与国家政策关系等展开[9-10]。其后衍生出各类环保类公共项目绩效评价方法，如费用效益分析法、对比分析法等。国内关于污染防治专项资金绩效评价的研究起步较晚，多针对指标体系展开。比如，考虑项目资金复杂性，设计基于投入产出逻辑路线的指标。或围绕污染防治资金的管理使用，以定量指标为主体构建指标体系[11];或基于财政部门通用评价指标，增加环境效益、项目产出指标等个性指标[12]。黄溶冰等[13]基于3E模型结合真实性、合规性、回应性，分析环境保护绩效状况。已有研究认为，环保资金管理中存在项目建设周期长、监管力度不足等问題，需要通过建立长效机制、优化运作过程、加强监管措施等进行改进[14-16]。现有文献中环境保护专项资金绩效评价相关研究集中于指标体系、评价方法，在视角上以财政部门和业务主管部门为主，这对于优化部门职责和提升部门绩效具有良好的指导作用。

（三）实证简述

实证研究以G省为例。根据省委省政府《打好污染防治攻坚战三年行动计划（2018—2020）》，省财政2016—2018年安排超过300亿元用于水污染防治，包括加强水源地环境保护、强化优良水体保护、改善水生态环境、基本消除黑臭水体、加快推进污水处理设施建设、实施水生态扩容提质等。纳入本次评价范围的是G省财政在2016—2018年安排的水污染防治资金，共40.1176亿元。作为其中两项重点内容，省生态环境厅主要负责重点流域整治与水源地保护，三年累计安排21.0636亿元，共补助了191个项目;省住房和城乡建设厅主要负责污水管网及污水处理设施建设，三年累计安排19.0576亿元，通过转移支付到各市县在建或新建的污水管网及污水处理设施建设，支持了全省17个地市400余个项目。

本研究的数据来源于2019年G省人大委托的《G省2016-2018年水污染防治资金支出绩效第三方评价》，由华南理工大学政府绩效评价中心课题组完成。针对全省2016—2018年水污染防治资金支出绩效，设计导入专家满意度和社会工作满意度、各类资金项目采用差别化的调查问卷，总样本量600份，实际回收问卷568份。其中，参与调查问卷填写的男性为332人，占比58.45%，女性受访者236人，占比41.55%;年龄方面，参与调查者以中青年为主，其中最多的是41—50岁受访者192人（33.8%），其次是31—40岁之间176人（30.9%）。满意度调查结果构成专项资金整体绩效评分的重要数据来源。

二、指标体系

我国财政支出绩效管理实践历经近20年，评价理念逐渐从财务审计到绩效审计再到绩效评价转变，但主要还是以政府部门主导财政专项资金绩效评价。受政府部门委托的影响，第三方独立实施评价的公信力仍有待提升。作为新时代三大攻坚战之一的污染防治涉及人民群众根本利益，由人大来发起或主导评价，第三方负责来实施与执行。一方面，人大既是监督政府的基本主体，能有效规范各方主体权责，又能充分调动资源，推动评价技术标准和法制健全;另一方面，基于人大主导下的第三方代表独立视角，既可以关注资金的支出过程与效益，也能突破政府规制，审视宏观政策安排。污染防治财政资金支出绩效第三方评价的功能基于结果导向和公众满意导向，运用科学方法、规范流程和相对统一的指标及标准，对被评资金支出的产出与效果进行综合性测量与分析。从内容和主体上看，评价针对资金管理、监督和使用，分别对应管理绩效、监督绩效和使用绩效，涉及资金主管部门、资金监督部门和资金使用单位三类主体。从评价过程来看，评价包含单位自评、书面审核与现场核查三个主要环节，综合采取了书面评审、现场核查、座谈会访谈、社会满意度调查、专家通信评审等方式。

指标体系是绩效评价的核心要素，亦是评价科学性与可操作性的关键。笔者参照G省财政专项绩效评价体系，结合定性评价与定量评价、主观评价与客观评价、单位自评与专家评价等多种方式，确定本项评价指标体系，将财政资金支出整体绩效划分为自评质量、管理绩效、使用绩效和监督绩效4个维度。其中自评质量采用材料完整性等3项指标，管理绩效采用资金设立必要性等6项指标，监管绩效采用明确监督职责等6项指标，使用绩效指标体系由前期工作、实施过程、目标实现3项一级指标和对应的9项二级指标、15项三级指标组成。

三、评价结果

一是总体结果。资金支出整体绩效评分为78.74分，等级为中（见表1）。其中：重点流域整治和水源地保护方向资金整体绩效评分为81.67分，绩效等级为良;污水管网及污水处理设施建设方向资金整体绩效评分为75.80分，绩效等级为中。两类资金支出绩效得分差异体现在自评组织质量和资金使用绩效两个维度。

二是管理绩效。评分为74.00分，等级为中（见表1）。省生态环境厅主管的重点流域整治与水源地保护、省住房和城乡建设厅的污水管网及污水处理设施建设两项资金管理绩效得分分别为75.00分、73.00分。6项指标得分介于65—100之间，其中较高的是专项资金的公共属性，两个部门均获评满分，这说明本项资金服务于水污染防治的公共属性指向明确。关于总体目标实现程度和专家满意度2项指标，两个部门所主管的资金得分均不理想，表明资金使用和项目落实的推进力度不足，实现总体目标的程度偏低，专家认同度不高。

三是监督绩效。评分为73.00分，等级为中（见表1）。总体来看，各级财政部门作为资金监督部门，出台了一系列资金管理办法，在审批资金支付等方面表现良好，制定监督办法、审批资金支付、违规项目问责3项指标评分均为80分。但采取监督措施指标的评分仅达及格线（60分）、明確监督职责、及时下达资金2项指标评分均为70分。在资金使用过程中，部分地市存在下达资金不及时的情况，财政部门对资金使用和项目实施的监督比较乏力，资金的监督效果不明显。

四是使用绩效。对论证与申报、目标完整性、目标科学性等15项指标进行评价。结果显示：2016—2018年全省该项资金使用绩效得分均值为81.69分，等级为良，省生态环境厅、省住房和城乡建设厅主管两项资金的使用绩效得分分别为85.54分、77.83分（总分见表1、分项指标得分情况见表2）。

五是满意度调查结果。首先，对水污染防治工作的满意度，总体而言受访者对水污染防治资金的满意度得分均值为85.50，等级为良;满意度评分较高的有当地水环境总体满意度（85.50）、周围水域治理满意度（80.90）。六成以上的受访者认为周围水域没有污染，八成受访者认为所在地水污染来源为生活污水;对政府水污染防治工作认知情况中，总体上受访者对本地水污染防治相关政策了解充分（95.60），对支持污染治理工作有较高的参与意愿（97.10）。亦有少数受访者表示没有对生活污水进行重复利用的习惯，尚未养成良好的环保意识。

四、存在问题与建议

（一）评价发现的问题

1.前期论证阶段目标设置不够合理。表现为省级指定的任务目标与市级下达的资金量不匹配，项目推进中缺少配套资源;部分地方设施基础较差，难以达到既定的建设目标。部分资金投向偏离实际需求，造成资源浪费。此外工作规划缺乏系统性和针对性，市县政府在执行中面临规划矛盾和协调问题。

2.管理过程缺乏合理的制度机制。横向维度中，资金涉及部门众多、管理困难。污染防治资金涉及省住房和城乡建设厅和省生态环境厅两大部门，在市县两级对应不同的职能部门，增加了执行监管难度。纵向维度上，权责划分不合理。按照《G省省级生态环境保护专项资金项目管理办法（试行）》，省级主管部门和乡镇政府承担规划和执行的职能，“哑铃式”的权责分配造成基层工作负担过重。同时审批流程烦琐、资金到位不及时，导致项目进展缓慢和资金支出率较低。

3.资金管理和使用效率低于预期。管理不规范表现为基层工作人员数量不足、缺乏专业技术能力，影响项目的规划、建设和验收进度。项目建设中体现为部分实施方案的前期设计和规划缺乏科学性、可行性，项目征地、验收等材料填写不够规范。同时，由于审批、建设进展缓慢造成的资金沉淀，存在未支出资金被统筹整合，和不同项目间“资金重叠”与“资金不足”同时存在的现象。

（二）成因分析

1.政策层面，相关管理办法不足，影响资金实际使用的效率。省级主管部门有多项针对污染防治资金的制度文件，但在使用层面没有制定针对污染防治资金的实施细则，造成基层使用中资金灵活配置空间小，资金支出“合法合理不合规”的尴尬处境。

2.管理层面，机构改革等加大资金管理工作的难度。本次的机构改革中涉及水污染防治资金管理的权责归属调整，改革步伐不一造成各地间职责差异和省级监管困难;职责交接影响原有工作的开展。

3.执行层面，机制问题影响资金下达和政策执行。烦琐的审批程序及前置条件延缓项目落地，影响资金支出效率;资源保障不足，造成基层政府财政负担过重，影响实际执行能力;奖惩机制缺位，人力资源质量与专项资金较高的技术性要求之间存在矛盾，制约执行能力。

（三）绩效改进建议

新时期以水资源为代表的自然资源的可持续开采和利用成为一项重点工作。作为国家发展战略，生态文明建设的重要性愈加凸显，打赢污染防治攻坚战是全社会共同面临的艰巨任务，走绿色发展之路需要全社会共同努力。

首先，加强顶层规划设计，为污染防治专项资金提供制度保障。从政策组织层面看，污染防治工作涉及部门较多，专项资金的使用和项目建设过程中势必面临一定的协调困难和实施阻力。解决这一问题，需要从顶层设计角度完善各级政府水污染防治协调机制，加强协同推进工作力度。污染防治工作复杂，应分清轻重缓急，重点解决突出问题。

其次，充分调动政府、社会多主体积极性。通过加强污染防治相关专业技术知识培训，建立专项资金管理的业务规范，提高基层工作人员的综合业务水平，充实人才队伍。研究制定绩效管理制度，探索制定多元化的绩效奖惩机制，强化效率意识倒逼经费使用绩效提升。此外，通过水污染防治工作的宣传教育，引导公众参与和社会监督，从而发挥社会主体在水污染防治工作中的积极作用。

再次，优化资金的管理和使用方式。探索优化污染防治资金等省级专项资金的分配方式，需要省市主管部门提高支出使用的灵活性和有效性。综合运用因素法和项目制，规范绩效目标设置，力求目标的清晰可检、符合实际，充分实现激励功能。完善建设各级项目库及管理办法，重点关注项目建设关键的市县两级，充分发挥项目库的应有功能。在此基础上，缩短资金下达周期，规范项目审批和验收标准，精简项目审批和资金支付环节和流程。

最后，加强资金监督管理，完善绩效评价方案。通过调整评价周期、评价节点，实现资金到位时间与项目建设周期相匹配，使评价真正发挥作用。通过建立联合监管机制，清查及整合归属不同部门的多种检查考核手段，一方面减少重复考评，降低基层压力负担，另一方面逐步规范专项资金日常监管。最后强化绩效评价结果应用，通过定期公开评价结果接受社会监督，促进使用单位工作改进，与下一年度预算及立项挂钩，倒逼绩效提升。

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