杜春　黄建忠

摘要 住房公积金是我国一项重要的住房保障制度，长期以来主要针对城镇职工开放，广大的进城务工人员、个体工商户、自由职业者等灵活就业人员一直未被纳入覆盖范围内。事实上，这部分群体大多属中低收入者，仅靠自身收入难以解决住房问题，而在住房结构上，大多数早期建立住房公积金制度的群体，通过单位福利分房、购买经济适用房、住房公积金贷款等方式已经拥有了住房，相反很多灵活就業人员因收入低又缺乏金融支持，住房问题迟迟得不到解决，这部分群体才是接下来需要国家重点支持的群体。住房公积金制度的初衷就是支持中低收入群体提高住房消费能力，如能将灵活就业人员纳入制度覆盖范围，通过住房公积金强制缴存结余资金和国家财政补贴等措施支持，既能帮助灵活就业人员解决住房问题，也有助于房地产市场的发展和经济增长。

关键词 灵活就业人员;住房公积金;缴存;建议

一、引言

依照《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（国办发〔2016〕72号）和住建部《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》的通知，国家在“十三五”期间应促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，这是全面小康社会惠及更多人口的内在要求，是推进新型城镇化建设的首要任务，是扩大内需、改善民生的重要举措，这也是为贯彻落实党中央、国务院关于推动1亿左右农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口在城市落户的决策部署。从作者所在的益阳市住房公积金管理中心（以下简称益阳中心）的情况看，住房公积金制度从建立初期就开始探索以农业转移人口为主体的灵活就业人员住房公积金建制工作，先行先试积累了部分工作经验，在促进农业转移人口在城市落户，推动新型城镇化建设上尝试搭建平台，已经取得了较为明显的社会效益，但也暴露了不少深层次的问题。本文以益阳中心灵活就业人员住房试点工作为例，在介绍其主要做法的基础上，着重探讨缴存权利义务不对等、资金流动性存在短缺的现实问题，并提出下阶段如何进一步完善灵活就业人员住房公积金缴存、提取和使用方面的对策和建议。

二、益阳中心推动灵活就业人员住房公积金建制的主要做法和主要成效

自《益阳市自由职业者个体工商户及其雇佣人员住房公积金管理暂行办法》（益公积金〔2009〕25号）发布以来，益阳中心在灵活就业人员住房公积金建制上，已开展了近11年的制度化实践和探索。

（一）主要政策措施

缴存上，灵活就业人员只需携带本人身份证、银行卡，到益阳中心任一网点签署缴存扣款协议，或在移动端实人认证后自助开户，便可按月定期扣款缴存。计息标准等同单位缴存职工。

提取上，灵活就业人员除在购、建、租赁住房时，等同单位缴存职工提取住房公积金外，还享有不受限制的退出权力（可随时提出终止缴存申请，并全额提取个人缴存余额）。

贷款上，益阳中心除要求灵活就业人员在申请贷款前冻结1万元至贷款结清时抵扣还款金额外，未设置其他区别条款。可贷额度、缴存时间、申请年限、贷款利率等限制条件和政策适用上，与单位缴存职工一致。

（二）主要管理措施

1.创新思维助推灵活就业人员建制。随着国家城镇化建设进程的推进，城镇化建设将进一步加快步伐，广大灵活就业人员不仅在城市就业还想在城市安居。住房公积金制度在国家大政策作依托的前提下，完全可以创新思维，大胆先行先试，充分发挥资金优势将广大灵活就业人员纳入制度的范围，支持其在城市安居乐业，为推动城镇化建设发挥应有的作用。只要将制度的范围扩大了、使受益人群增加了、社会影响力提高了，住房公积金制度的生命力自然就能延续发展，各种质疑也将销声匿迹。

2.提升服务吸引灵活就业人员建制。“营销即宣传，宣传即营销”，这是益阳中心的工作理念。目前益阳市灵活就业人员已成为住房公积金建制的主要来源和拉动城市房地产市场发展的突破点。如何吸引灵活就业人员建制，益阳中心的做法一是加大投入力度，长期在各类媒体投放宣传广告，充分利用户外电子屏、电梯间和网站、微信、短信等新型媒体进行立体式宣传。二是实行网点柜员包楼盘宣传制度，所有签约楼盘均有住房公积金贷款营销产品广告展示牌，所有签约楼盘规定柜员每月至少上门宣传公积金政策1～2次。三是充分调动售楼人员宣传住房公积金政策的积极性，对宣传灵活就业人员建制并实现住房公积金贷款的人员按笔数进行公布并按月奖励兑现。通过各种途径的宣传，让住房公积金贷款政策渗透购房者所到之处，让住房公积金贷款品牌深入人心，对吸引灵活就业人员建制收效显著。

3.科学管理引导灵活就业人员建制。益阳中心从2012年开展灵活就业人员贷款以来，秉承“公平对待、降低条件、减少手续、科学管理”的原则，站在制度公平的立场，注重发挥制度互助作用，支持灵活就业人员安居乐业。在灵活就业人员购房贷款单位问题上，注重根本风险的防控，只要购房行为真实、资金用途合理、抵押物充足、资料手续齐全，从性质上、流程上与单位职工贷款没有本质区别，确保风险在可控范围。

（三）主要工作成效

1.规模效应逐渐产生。至2019年末，益阳中心灵活就业人员累计缴存账户（含已销户）34211个，目前有实缴账户25672个，占实缴账户总数的11.88%。

2.支持作用比较明显。益阳中心累计向灵活就业人员发放个人住房贷款19432笔、44.23亿元，为同期全市数据（62661笔、139.36亿元）的31.01%和31.74%。至目前，灵活就业人员存量贷款17784笔，占益阳市住房公积金存量贷款数（61206笔）的29.06%;灵活就业人员存量贷款金额41.08亿元，占全市存量贷款金额（108.74亿元）的37.78%。越来越多的灵活就业人员，通过参与住房公积金制度建设分享发展红利。

三、灵活就业人员住房公积金建制工作存在的主要问题

（一）缴存相关政策不明确导致资金规模难做大

一是灵活就业人员收入状况难确定，根据现有《住房公积金管理条例》规定不易核准其月缴存额。贷款前的月缴存额无法核定，一般按年度最低标准按月缴存，贷款后提高至月还款额缴存。二是由于灵活就业人员开户前未缴补缴和贷款结清后应缴续缴机制未建立，该群体的尽责互助作用不明显、沉淀资金规模未做大，贷款结清后断缴现象十分普遍且无制约手段。

（二）对增值收益解决流动性问题的认识不统一

灵活就业人员建制目的性强，建制后大比例（73.41%）申请贷款导致出现资金流动性紧张的问题。益阳中心个贷率于2013年首次突破100%后，一直处在数据高位。同时，增加资金流动性的成本支出由于没有会计标准进行明确，财政部门在实际操作中往往列入业务支出栏目核算，对公积金中心管理运行效益的评估也产生了不小的负面影响。

（三）个贷逾期风险较高但风险准备金很难使用

灵活就业人员相较其他体制外单位职工，偿债能力较弱、家庭住房唯一，影响按月正常还贷的因素更多，发生贷款逾期的概率更高。以益阳中心3月底数据为例，共有172笔灵活就业人员贷款发生逾期，占逾期贷款总笔数的62.55%。至目前，益阳中心虽按贷款余额的2.1%计提贷款风险准备金2.03亿元，但由于现行呆滞贷款的处置程序烦琐、限制较多，住房公积金贷款风险准备金仍处于零使用状态。

四、完善灵活就业人员住房公积金建制的对策和建议

灵活就业人员住房公积金建制工作应坚决贯彻“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，以“构建多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”为方向，帮助更多灵活就业人员特别是中低收入群体改善住房居住条件，深入推进新型城镇化建设进程，更好地发挥住房公积金制度的公共政策属性，实现住房公积金制度效益的最大化。

（一）实行统一的、无差别贷款政策

对灵活就业人员不设定特殊限制条件或带有歧视性条款，将个人住房贷款当作纯粹的个人金融行为。贷款不与申请人住房公积金月缴存金额、缴存余额、缴存时间、缴存人数、个人身份等带有歧视性的条款挂钩，统一补缴定额资金作为开户资金和互助资金后，均可申请公积金贷款。目前部分中心存在对申请贷款人附加连带限制条款，如由当地具有公务员身份的人员作担保、由申请人亲属作担保、缴交个人保证金等。各种形式的贷款限制同时也限制了贷款市场的开拓，让灵活就业人员对住房公积金贷款望而却步，不敢跨进制度的门槛。对单位职工、非单位职工贷款政策应当一视同仁，降低贷款准入门槛、减少限制性条款，这样自然会受到灵活就业人员的青睐。

（二）将灵活就业人员还款额设为缴存额

灵活就业人员贷款后停缴公积金是许多中心长期纠结的一个问题，对这个问题可以换位思考，科学分析。灵活就业人员家庭本身属于低收入群体，贷款后能够按月正常偿还贷款已经倾注了家庭收入的相当一部分资金，指望他们还另外按月缴存住房公积金已经不切实际，中心也无法控制到位。我们不妨退一步思考，即使贷款后另外缴存住房公积金，住房公积金中心也应当将缴存额抵扣还款额实行按月还贷，本质上还是还贷资金，只是说法不同而已。中心既然对贷款后停缴无法控制不如放手顺其自然，客户按月还贷保证了贷款的质量，既减轻了贷款人的资金压力，还稳定了建制群体，稳定了灵活就业人员已建制和想建制人的人心。

（三）政策扶持支持灵活就业人员建制

一是财政扶持个人建制。新一轮住房制度改革的核心，就是要实现农业转移人口的城镇化，让他们和城市中低收入群体一样公平享有住房权，将他们纳入住房保障的范畴，建立农业转移人口贷款补助（贴）制度，帮助这一群体实现“住（租）有所居”。目前部分城市已经对农业转移人口进行购房、贷款货币补贴，是引导低收入群体购房的最直接、最有效的办法。二是将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。加快完善城镇住房保障体系，确保灵活就业人员与当地城镇居民同等享有政府提供基本住房保障的权利。住房保障逐步实行实物保障与租赁补贴并舉的措施，通过市场提供房源、政府发放租赁补贴的方式，支持符合条件的灵活就业人员承租市场住房。推进扩大住房公积金缴存面，将灵活就业人员纳入覆盖范围，鼓励灵活就业人员缴存住房公积金。三是开通区域间联系绿色通道。灵活就业人员由于群体特征明显，工作、居住地不稳定，对公积金异地转移、异地使用要求高，公积金中心要有针对性地制定相关管理办法加以解决，让其安心踏实地缴存公积金，进一步完善全国住房公积金转移接续平台，支持缴存人异地使用和全国范围内资金的转移。

（作者单位为益阳市住房公积金管理中心）

参考文献

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